财税-税收征管法律制度改革的必要性与原则

1993年1月1日中华人民共和国税收征收管理法施行以来，我国的财税政策不断健全。

税收征收管理法在加强税收征收管理，保障国家税收收入，保护纳税人的合法权益，调整征

纳关系，改善税收征管环境，促进税收征管法制化、科学化、规范化，发挥了重要作用。

（一）现行税收征管法律制度改革的必要性。

随着社会主义市场经济体制的逐步建立，使现行征管法立法的经济基础发生了根本性的

变化；新税制日益完善，税收征管改革也在深化；依法治税正在积极推进，纳税人的权利保

护意识在不断增强；我国正面临加入WTO的新形势等。因此，为强化税收征管，维护税收

征管秩序，充分发挥税收的职能作用，改革和完善现行税收征管法律制度已刻不容缓。

1、改革现行税收征管法律制度，是保障新税制有效实施的需要。1994年，我国进行

了新一轮的大规模、全方位的工商税制改革，调整、规范了税制结构，初步建立起一套与社

会主义市场经济体制相适应的，流转税与所得税并重、中央税与地方税既自成体系又有机结

合，符合国际惯例的复合税制体系。但现行征管法和发票管理办法都是在税制改革前制定的，

难以适应新税制和税收征管的需要。例如，征管法对发票、特别是增值税专用发票的管理需

要进一步完善。

2、改革现行税收征管法律制度，是强化税收征管、深化征管改革的需要。目前，我国

税务机关正在推行“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点

稽查”的新征管模式，但征管法却与征管改革存在“两张皮”现象。一方面，征管改革的一

些成果在征管法上得不到体现，不到依据，致使其难以迅速推广和普及，如统一纳税人识

别号、电子申报等；另一方面，征管法的有些规定不够科学、合理，与征管改革的基本精神

明显相悖，如征管法关于纳税申报的规定不利于自行申报制度的建立和推广。因此，必须尽

快改变征管法落后于征管实践的状况。

3、改革现行税收征管法律制度，是规范税务行政执法，维护纳税人合法权益，推进依

法治税的需要。行政处罚法、行政复议法等法律的颁布实施，广大纳税人法律意识的提高，

对税务行政执法提出了更高要求。必须对现行税收征管法律、法规中关于税务行政处罚设定

的种类、标准、实施处罚的法定程序等，进行清理和修改，以改进和规范税务机关的执法行

为，切实保护纳税人的合法权益。

4、改革现行税收征管法律制度，是适应加入WTO的需要。入世后，大量外资企业将

在更广泛的领域进入我国，国内企业也将更多地走出国门，资本、技术、人员交流将更为广

泛，现行针对跨国企业和跨国经营活动的税收征管将面临巨大挑战，我们必须研究改进和加

强对跨国公司以及我国海外投资税收征管的法律对策。

（二）税收征管法律制度改革的基本原则

当前，我国立法机关和有关实际部门正在修改和完善税收征收管理法。我们认为，为了

建立并完善符合社会主义市场经济的税收征管法体系，在改革和完善税收征管法律制度，避

免财税风险时，应重新认识并坚持以下原则：

1、依法征管原则。在税收领域，税收法定主义是税收和税法的最高法律原则.��与税收

史上的“无代表则无课税”思潮和“议会保留”密切相关。税收法定主义具体包括课税要素

法定原则、课税要素明确原则和依法稽征原则。可见依法征管原则是税收法定主义的重要内

容，它要求税务机关必须严格依据法律的规定征收，不得擅自变动法定课税要素和法定征收

程序。[②]坚持依法征管原则，要求有关税收征管的规则必须由国家的法律加以确定，要提

高税收征管的立法层次。在税收征纳过程中，征纳主体的权利义务和征纳程序必须在法律上

作出具体、明确的规定；没有法律依据，税务机关无权决定开征、停征、减税、免税、退税、

补税。这是依法治税方针的必然要求，它有助于税收征管行为的法治化，减少税务执法的随

意性，维护纳税人的合法权益。

2、效率原则。税收征管是国家组织财政收入的一项主要行政管理活动，因此，只有尽

量降低征收成本，才能提高税收行政效率，充分实现税收功能。税收征管效率原则，要求国

家征税应以最小的税收成本去获取最大的税收收入，使税收的名义收入与实际收入的差额最

小。税收成本包括两个方面，一方面是税收征收费用，即征税机关为征税而花费的行政管理

费用；另一方面是纳税人因纳税所支出的各种费用，如税务代理费、纳税申报的交通费等。

坚持税收征管效率原则，要求我们在建构税收征管制度时，应考虑以下几个问题：第一，税

收征管程序在明确、可操作的前提下，应尽量简化。

第二，有关制度和模式的设计应多样化，以适应不同情况。例如，纳税申报就应允许采

用实地申报、邮寄申报、数据电文申报等多种方式。

第三，按照科学合理、统一协调的要求，建立反映税收征管客观规律的税务登记、纳税

申报、税务代理、税款征收、税务稽查等现代财税征管制度。

第四，积极应用现代科技手段。在经济全球化、知识经济、网络经济、电子商务迅猛发

展的新形势下，要想提高税收征管的质量和效率，必须用法律手段推动征管方式从传统的人

海战术、手工征管向现代化、信息化的征管方式转变。为此，要大力实施科技兴税战略，在

增值税征管中积极推行“金税工程”。

3、程序正义原则。程序正义是在法律活动中，为了保障当事人的基本人权和实现法治

而必然提出的要求。它使程序法从仅仅作为实现实体法的工具地位中摆脱出来，赋予法律活

动作为“过程”本身也同样具有独立价值。程序正义要求我们必须承认当事人在程序活动中

享有基本的程序性权利，程序应当是在公开、公正、理性和效率的情况下进行的，这样才能

鼓励当事人积极和“富有意义地”参与程序中的对话、选择和妥协。[③]税收征管法律制度

是税收程序法，但现行《征管法》中有关税务行政执法程序的规定，不仅数量少、分散，而

且对一些重要的程序缺乏规定，使纳税人在纳税和税务争议中无所适从，增加了税务人员执

法的随意性。依据程序正义原则，在税收征管中，应当建立回避制度、说理制度、听证制度、

时效制度等，完善税务管理、税款征收、税务行政处罚、税务争议救济等程序。

4、强化税务机关执法权和保护纳税人合法权益并重原则。税收具有强制性、无偿性、

固定性，税收征收管理是税务机关的行政执法活动，税收征管权是公法上的一种权力。为了

保证税款的及时、足额收缴入库，税务执法权必须具有较强的刚性和约束力。现行征管法在

税收征管权的规定上尚有不完善的地方，例如税收保全措施和强制执行措施的适用范围过窄，

对银行等部门不履行协助义务缺少处罚手段等。因此，加强征管权力，深化税收基础管理，

对于解决当前税收征管中存在的“疏于管理，淡化责任”现象，保证国家税收不受侵犯具有

重要意义。另一方面，纳税人作为税收征管中的一方主体，在依法履行纳税义务的同时，也

享有相应的权利。

长期以来，我们一直强调纳税人的纳税义务，对纳税人的权利规定的不多，重视的不够。

随着民主、法治、人权运动的发展，纳税人权利保护的要求会越来越高；从根本上说，纳税

人是税收的源泉，保护纳税人也就是保护税源。因此，我们应当在征管法中确立依法保护纳

税人合法权益的原则，对纳税人享有的申请减税、免税、退税权，税务法律政策的知情权，

接受服务权，争议救济权，保密权，赔偿权等作出明确规定。同时，要加强对税务机关的执

法监督，建立税务执法责任制度，增强税务人员为纳税人服务意识。税收征管法应在强化税

务机关征管权与保护纳税人合法权益之间进行平衡和协调，为征纳双方建立良性互动关系提

供法律保障。

5、借鉴国际通行规则原则。目前，经济全球化、法治化正在深入发展，各国经济制度、

法律制度也在相互借鉴、合作和融合，我国不久将加入WTO，因此，必须按照世贸组织的

规则，加快法律改革的进程，在享有入世带来权利和利益的同时，应履行自己的义务和“承

诺”。在税收领域，除了要继续完善税制外，应加速我国税收征管法律制度国际化改革的步

伐。第一，规范税收征管程序。要推行专业化征管，健全纳税自行申报制度，强化税务稽查，

扩大财税代理等。

第二，加强税收征管科技化建设。要加大税收征管的科技含量，充分利用计算机手段，

逐步建立网上征税系统，探索和建立反跨国偷税、避税的手段和机制，保障国家经济安全。

第三，增强税收法律的透明度，完善税务争议的解决制度。要在提高、统一税收征管立

法的基础上，建立税收法规公告制度；加大税收法律统一实施的力度，切实解决税收执法中

收“人情税”、“关系税”或收“过头税”的问题；为税务争议的当事人提供有效的救济途径，

加强执法监督，建立对税务行政执法的司法审查制度等。

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