环保管家服务行业法律分析报告

环保管家服务行业法律分析报告

十九大以来，从中央到地方对环保的重视程度不断提高，污染防

治的攻坚战稳步推进，环境治理投资也稳定增长，参照发达国家的发

展路径，未来十年我国环保行业将持续景气。近些年，临沂本地环保

风暴频掀，彰显了市委、市政府贯彻绿发展、高质量发展的坚定决

心，标志着我市环境保护工作迎来新形势和新常态，作为守住绿水青

山的重要防线，生态环境治理行业日益升温，在此大背景下，环保管

家作为提供一站式环保服务的独立第三方和绿发展的新动能，迎来

了产业春天。

一、环保管家概念的兴起

在我国环保管家是2016年出现的新概念，原环保部在《关于积

极发挥环境保护作用促进供给侧结构性改革的指导意见》第九条提

出：“利用环保管家模式在环境监测、环境监管、污染治理设施运营、

污染物治理的专业优势，为有条件的工业园区提供专业的一体化环境

管理和服务，从而大力推进环境咨询服务业发展。”将原来的“排污

企业—行政部门”的双方污染管理体制顶层设计，转变为“排污企

业—第三方治理者—行政部门”这种三方污染管理体制，标志着污染

治理逐渐从“谁污染谁治理”向“谁污染谁付费”的模式转变。

二、环保管家的意义

近些年诸多环保法律法规密集修订出台，污染物排放标准要求日

益严苛，环保行政处罚金额大幅提高，刑事追究和民间公益诉讼逐步

升温，导致企业环保违法成本急剧提升，而另一方面，污染企业的逐

利本性与环保工作本身就存在冲突，再加上经验、技术和政策方面的

短板，企业的环保压力和抗拒心理日益加剧。基于新常态下的环保高

压背景，作为第三方独立运营的环保管家模式巨大优势和潜力慢慢浮

现，其优势在于能够利用自身的专业人才储备、专业技术能力等独特

资源为政府、工业园区、企业提供可定制、全方位、一体化的污染物

治理方案。例如，环保管家可以接受政府委托，参与环保政策的制定、

相关人员的培训、环保平台建设运维以及环保政策执行情况的监管；

可以接受工业园区的委托，提供园区规划设计环保咨询服务，园区企

业监管、隐患排查、问题整改服务；也可以接受企业的委托，梳理、

解决企业存在的环保风险，协助办理环保审批手续，保持环保设施的

持续稳定运行和企业排污达标控制，污染物独立第三方的介入，实现

了“产污”与“治污”主体的分离，有效提升了污染企业的治污能力，

减少了环保违法行为，助力和加速了我国扭转环保恶化趋势的宏观政

策落实落细。

三、环保管家的服务模式

环保管家的服务途径通常是用合同的形式来确定供需双方在服

务内容、服务方式等方面的权利义务。环境治理第三方服务主要有委

托治理和托管运营两种模式。委托治理模式指需求方有偿委托第三方

进行环境污染治理或者生态修复，由合同确定治理后果的责任最终承

担方式；托管运营模式指企业将自身建设的环保设备直接委托给第三

方进行维护并确保实现合同约定的减排效果，这两种模式的本质区别

在于环保设施所有权的不同以及污染物控制权的归属。

四、环保管家的政策保障

1、2016年原环保部印发《关于积极发挥环境保护作用促进供给

侧结构性改革指导意见》，标志着环保管家概念正式出台，着力推进

环境咨询服务业发展，鼓励有条件的工业园区聘请第三方专业环保服

务公司作为环保管家，向企业提供监测、监理、环保设施建设运营、

污染治理等一体化环保服务和解决方案，将过去“谁污染、谁治理”

的老路转变为“你排放、我治理”的第三方治理服务新局面。

2、2017年原环保部出台了《环境保护部关于推进环境污染第三

方治理的实施意见》，引导社会资本积极参与，推动建立排污者付费、

第三方治理与排污许可证制度有机结合的污染治理新机制，不断提升

治理效率和专业化水平，环境污染治理走向“市场化、专业化、产业

化”道路。

3、2020年，中国环境保护产业协会发布了《环境咨询（环保管

家）服务认证实施规则》，明确了环境咨询（环保管家）服务认证的

适用范围、认证模式、认证要求等内容，对于将环保管家纳入政府购

买服务范围、获得认证企业扩大市场份额等方面发挥了积极意义。

五、山东省环保管家发展状况

1、2018年山东省环境保护产业协会第五届一次会议上审议通过

成立了“环保管家专业技术委员会”，对现有从事环保管家服务工作

的团体和单位进行整合，建立了环保技术服务质量保障与评估体系及

行业自律规范要求，促进了环保管家产业的健康、快速发展。

2、2019年12月，临沂市政府和山东省环境保护产业协会共同

组织开展了《山东生态环境管理服务培训即临沂市环境管理者综合培

训》启动仪式，会议现场签署了《山东省临沂市郯城县人民政府环境

管理综合服务战略合作协议》。

3、山东省环境保护产业协会出台了《山东省生态环境服务（环

保管家）能力评价管理办法（试行）》，按照规定的指标和程序，对

有关会员单位生态环境服务（环保管家）能力进行评价，并将评价结

果向社会公开，供公众监督和有关部门、机构及组织采用，充分发挥

行业协会的桥梁纽带作用，加强行业自律、规范行业行为，促进山东

省生态环境管理综合服务市场有序健康发展。

4、截止到2020年底，山东省环保产业协会拥有会员单位500

多家，协会成立了认证推广中心，产品认证的范围已经覆盖了水污染

治理产品、空气污染治理产品、噪声与振动控制产品、固体废物处理

处置产品、环境监测仪器、环保药剂及材料等六大类产品，目前列入

认证目录的产品已达100余项，获得中国环境保护产品认证证书产品

75项，成绩名列全国前茅。

六、环保管家的未来发展途径

随着保管家服务内容的升级和延伸，服务的对象可能扩大到地方

政府或者流域等，服务内容可能进一步拓展到环保应急管家、隐患排

查管家和危废处理管家等，甚至可以为需求方提供全产业链的绿金

融、环保咨询和环境检测业务，帮助需求方享受绿金融红利，降低

环保成本，优化环保管理机制，规避环境风险，从而树立需求方的绿

环保形象。

七、环保管家产业面临的法律风险

1、行政决策风险。由于环保设施的研发周期较长、资金投入较

大，而短期内收益回报并不明显，因此政府的宏观政策和具体管理引

导就极为非常重要，会直接影响到第三方治理的产业布局和政策资金

扶持力度。环保管家这种应势而生的朝阳产业，其大部分企业都处于

初创阶段，抗风险能力差、资金不足、融资能力弱是普遍性问题，环

保政策趋严的环境下，新的环保措施力度及更严排污标准日益加码并

非不可能，任何政策面的风吹草动都会对新兴产业造成较大影响。

2、知识产权风险。作为科技型、服务型企业，知识产权不仅能

够让环保管家将“知识”变现为“资本”，也能为企业加速发展赋能，

是环保科技企业软硬实力的体现。然而环保管家的知识产权保护现状

是不容乐观的，虽然近些年在环保治理领域的原创技术呈现高速增长

态势，但是低质模仿和恶性竞争现象比较普遍，企业对自身的知识产

权保护力度不足，经常出现侵权与被侵权现象，导致环保管家侵害知

识产权案件时有发生。近期频发的知名环保企业知识产权纠纷案件就

暴露出环保科技企业知识产权法律保护意识薄弱的短板，成为阻碍长

期健康发展的痛点之一。通过对权威数据库进行知识产权纠纷案例检

索并进行数据处理，得出结论如下（该数据统计口径为包括环保管家

在内的全部环保科技企业）：

截止到2021年4月7日，我国环保科技服务型企业知识产权争

议案例共2931件，其中知识产权权属、侵权纠纷1927件，占比65.74%;

知识产权合同纠纷806件，占知识产权纠纷案件总量的27.49%；不

正当竞争纠纷130件，占比4.43%；垄断纠纷及其他共115件占比

3.92%。通过数据可以看出，知识产权权属、侵权纠纷是环保科技企

业经营中最常见的纠纷，而此类案件存在的普遍现象是侵权损失举证

困难，导致判赔率较低。知识产权合同纠纷也是环保科技产业领域容

易引发诉讼的方面。主要原因是在与服务企业就环保技术开发、环保

技术咨询、环保技术转让等方面签订合同时，因合同内容约定不明，

权利义务设置不合理等原因引发纠纷。

3、环境违法风险。在环保行政执法愈加严格的形势下，环境污

染案件的行政处罚听证、行政复议、行政诉讼以及公益诉讼日趋增多。

环境污染纠纷中，出现环境违法行为时，排污单位往往会依据委托治

理合同将污染责任推给环保管家，以第三方过错作为污染企业免于行

政处罚的抗辩理由，或者是依据合同条款将行政处罚的责任最终转嫁

到第三方。

八、环保管家应否承担排污的公法责任？

环保管家的制度引入打破了传统的污染者负担的环境法理与制

度体系，但是污染者与治理者的责任分配如何分配缺乏明确的指引。

虽然根据有关法律法规以及双方的污染治理合同，对治理效果如不符

合标准要承担合同违约责任没有争议，对环评和监测过程中弄虚

应当承担公法责任也没有争议，但是对于治理效果没有达到监管标

准，造成的生态环境破坏的公法责任由谁承担是存在争议的，这也是

环保管家行业最为敏感和关注的法律风险点。

《环境保护部关于推进环境污染第三方治理的实施意见》明确了

第三方治理的责任界定，《意见》指出，第三方治理单位应按有关法

律法规和标准及合同要求，承担相应的法律责任和合同约定的责任。

第三方治理单位在有关环境服务活动中弄虚作假，对造成的环境污染

和生态破坏负有责任的，除依照有关法律法规规定予以处罚外，还应

当与造成环境污染和生态破坏的其他责任者承担连带责任。在环境污

染治理公共设施和工业园区污染治理领域，政府作为第三方治理委托

方时，因排污单位违反相关法律或合同规定导致环境污染，政府可依

据相关法律或合同规定向排污单位追责。但是，在实践中如何界定污

染企业和环保管家之间的责任，相关法律法规甚至部委政策都缺乏进

一步的具体规定，排污方和治理方两者之间的责任界定不清，易导致

重利轻责、推诿扯皮甚至互相勾结的现象。

司法实践中有两种截然相反的观点，第一种观点认为，环保管家

只承担契约责任，不承担公法责任，理由主要有以下几点：

1、环境污染第三方治理合同属于民事性质，民事约定不能改变

污染企业排污的客观事实和象征相对人的地位，民事约定也不能保护

刑事犯罪侵害的法益，因此在现行法律法规没有明确规定的前提下，

污染治理合同不能作为排污行为行政、刑事责任界定和转移的依据。

2、治污行为的承接并不必然导致治污义务和责任的转移。污染

的原罪仍然是排污企业，虽然排污企业的治污能力有限，但其可以通

过购买服务的方式弥补技术上的短板，环保管家只是治污义务的履行

辅助人，不具有独立的行政相对人主体地位。而且技术层面上治污义

务转移的转移并不构成公法义务转移的正当性基础，法律层面上治污

义务主体仍然是排污企业。

第二种观点认为环保管家应当承担公法责任，理由主要有以下几

点：

1、控制者担责。尽管排污单位是污染物的产生者，但排污企业

将污染物交由环保管家控制和治理，污染企业已经失去了对污染物的

掌控，对不受控制的风险履行义务并承担责任未免过于苛刻，会打击

第三方治污市场的买房需求，而且最终的排放行为是由环保管家实

施。因此从控制者担责的角度来讲，由环保管家承担排放不达标的法

律责任较为合理。

2、行政监管需要。如果在环保管家介入治污的情形下，依然机

械的将排污企业作为唯一治污义务主体，会使得对治污第三方的行政

监管游离于公法管理范围之外，环保管家会在治污合同中恶意增加免

责条款，钻法律漏洞，逃避责任，将部分责任转嫁给排污企业，从而

引发不可预知的生态环境损害风险。

从目前现有案例来分析，行政机关对于破坏生态环境行为的处罚

均未将环保管家作为行政相对人处理，除环保管家在环评及环境监测

中的行为需要直接承担公法责任外，对于排污行为的行政处罚对

象均为排污企业，然后排污企业根据之前的治污协议将该转嫁到

环保管家身上。

九、环保管家的刑事责任风险

2020年12月，《中华人民共和国刑法修正案(十一)》于第十三

届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过，自2021年3

月1日起施行，其中多处涉环保领域，第二十五条，将刑法第二百二

十九条修改为：“承担资产评估、验资、验证、会计、审计、法律服

务、保荐、安全评价、环境影响评价、环境监测等职责的中介组织的

人员故意提供虚明文件，情节严重的，处五年以下有期徒刑或者

拘役，并处罚金；有下列情形之一的，处五年以上十年以下有期徒刑，

并处罚金：

“（一）提供与证券发行相关的虚假的资产评估、会计、审计、

法律服务、保荐等证明文件，情节特别严重的；

“（二）提供与重大资产交易相关的虚假的资产评估、会计、审

计等证明文件，情节特别严重的；

“（三）在涉及公共安全的重大工程、项目中提供虚假的安全评

价、环境影响评价等证明文件，致使公共财产、国家和人民利益遭受

特别重大损失的。

“有前款行为，同时索取他人财物或者非法收受他人财物构成犯

罪的，依照处罚较重的规定定罪处罚。

“第一款规定的人员，严重不负责任，出具的证明文件有重大失

实，造成严重后果的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处

罚金。”

根据上述条款环保管家实际将面临以下几类刑事责任：

1、情节严重的“故意提供虚明文件罪”。指环保管家在承

担环境影响评价和环境监测等职责过程中故意提供虚明文件，情

节严重，应当根据刑法第二百二十九条第一款，处5年以下徒刑或者

拘役，并处罚金；

2、情节特别严重的“故意提供虚明文件罪”。指环保管家

在涉及公共安全的重大工程、项目中提供虚假的环境影响评价等证明

文件，致使公共财产、国家和人民利益遭受特别重大损失，应根据刑

法第二百二十九条第一款，处5年以上10年以下徒刑，并处罚金；

3、竞合罪行。指环保管家在犯前两种罪行的同时，又索取他人

财物或者非法收受他人财物构成犯罪的，依照处罚较重的规定定罪处

罚。

4、“出具证明文件重大失实罪”。指环保管家在承担环境影响

评价和环境监测过程中，严重不负责任，出具的证明文件有重大失实，

造成严重后果的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚

金。”相比于第一类的故意弄虚作假，主观恶性较小，刑法也较之稍

轻。

5、双罚制。我国刑法对单位大多采取双罚制，即对违法的企业

判处罚金之外还要追究项目负责人或直接责任人的刑事责任，《刑法》

第三百四十六条规定：“单位犯本节第三百三十八条至第三百四十五

条规定之罪的，对单位判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其他

直接责任人员，依照本节各该条的规定处罚。”

十、环保管家行业不可忽视的法律风险

1、主管部门监督检查。根据生态环境部2020年3月20日

公布的《生态环境部通报珠三角地区和渤海地区排污单位自行监测质

量专项检查与抽测情况》，2019年生态环境部组织对珠三角地区和

渤海地区开展了排污单位自行监测质量专项检查、抽测和比对监测，

对229家企业自动监测设备开展了比对监测，其中有159家企业比对

不合格，公布了不合格企业名单以及自动监测设备的运维企业名单。

对本次检查发现的问题，生态环境部已交办相关省（市）生态环境主

管部门，要求对检查抽测发现的问题进一步调查核实，对涉嫌违法行

为依法立案查处。

2、重大安全事故涉事中介机构责任。2019年3月江苏省响水县

天嘉宜公司特别重大爆炸事故，造成78人死亡、76人重伤，640人

住院，直接经济损失198635.07万元。事故涉及22件刑事案件，

涉案7个被告单位和53名被告人。盐城市环境监测中心等6家中介

机构犯提供虚明文件罪或出具证明文件重大失实罪，分别被判处

100万元至10万元不等罚金，22名责任人被以提供虚明文件罪

或出具证明文件重大失实罪判处四年至九个月不等有期徒刑，并处罚

金。

3、自身运营不规范。主要表现在以下几点：

（1）管理体系运行不规范。对管理体系运行理解不到位或缺乏

足够的重视，质量管理体系运行有效性不够，存在“两张皮”现象，

导致管理体系不能有效运行。

（2）执行标准不严格。未严格按照检验标准进行检验，存在检

验项目引用过期标准、超出检验范围，与标准规定项目名称不一致等

情况。

（3）人员素质和责任意识有待提高。业务培训不到位，检验人

员能力不足，影响检验质量。机构负责人的主体责任意识淡薄，疏于

管理或管理不规范，检验检测报告存在漏签、非授权签字人签发、影

印以及用盖章代替签名等情况，致检验行为无法追溯或涉嫌存在虚假

检验行为。

（4）设施设备管理不规范。检验检测仪器设备不能持续保持资

质认定时的状态，缺少仪器设备的使用记录和状态记录；仪器设备维

护不到位，缺少仪器设备的维护计划和维护记录；检测设备未按期检

定/校准，未按标准安装，使用环境不符合要求。

（5）原始记录和检验报告不规范。原始记录与检验报告内容不

一致，检验记录不按照标准规定填写、填写不全。

十一、环保管家行业涉及的环境领域专项立法梳理

1、环境保护相关法律

（1）《中华人民共和国环境保护法》（2015年1月）；

（2）《中华人民共和国水污染防治法》（2017年6月修订）；

（3）《中华人民共和国大气污染防治法》（2018年10月修订）；

（4）《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（2020年5

月29日修订）；

（5）《中华人民共和国环境影响评价法》（2018年12月修订）；

（6）《中华人民共和国环境噪声污染防治法》（2018年12月

修订）；

（7）《中华人民共和国土壤污染防治法》（2019年1月）；

2、环境保护行政法规

（1）《建设项目环境保护管理条例》（国务院令第682号，2017

年10月1日）；

（2）《建设项目环境影响评价分类管理名录》（生态环境部，

2018年4月28日）；

（3）《产业结构调整指导目录》（2019年）；

（4）《山东省环境保护条例》（2018年12月）；

（5）《山东省水污染防治条例》（2018年12月）；

（6）《山东省环境噪声污染防治条例》（2018年1月）；

（7）《山东省大气污染防治条例》（2016年8月，2018年11

月修订）。

3、环境保护规范性文件

（1）《关于印发环评管理中部分行业建设项目重大变动清单的

通知》（环办[2015]52号）；

（2）《关于进一步加强建设项目固体废物环境管理的通知》（鲁

环办函[2016]141号，2016年9月30日）；

（3）《山东省环境保护厅关于废止建设项目竣工环境保护验收

监测社会化试点工作相关文件的通知》（鲁环评函[2017]110号，2017

年8月25日）；

（4）《建设项目竣工环境保护验收暂行办法》（国环规环评[2017]4

号，2017年11月20日）；

（5）《建设项目竣工环境保护验收技术指南污染影响类》（生

态环境部公告2018年第9号）；

（6）《关于修改<建设项目环境影响评价分类管理名录>部分内

容的决定》（生态环境部令第1号，2018年4月28日）；

（7）《关于印发制浆造纸等十四个行业建设项目重大变动清单

的通知》（环办环评[2018]6号）；

（8）《关于进一步加强全市工业固体废物环境监管的通知》（临

沂市环境保护局，临环发[2018]72号，2018年06月11日）；

（9）《区域性大气污染物综合排放标准》（DB37/2376-2019）；

（10）《挥发性有机物排放标准第6部分：有机化工行业》（DB37/

2801.6-2018）；

（11）《恶臭污染物排放标准》（GB14554-1993）；

（12）《工业企业厂界环境噪声排放标准》(GB12348-2008)。

（13）《污水排入城镇下水道水质标准》（GB/T31962-2015）；

4、环评及批复文件。

十二、律师为环保管家提供的法律服务

律师的价值不仅仅体现在临危受命去灭火，更体现在未雨绸缪和

治未病。作为有担当的大国，要实现2030年达到碳排放拐点的庄重

承诺，时间紧、压力大，因此在未来九年的时间里，我国各类环保政

策一定会再加码，环保管家行业可能引来黄金发展契机，因此对于环

境法律服务的需求也会大大增加。作为专业领域的法律专家，律师以

自身的职业特点和专业属性在环保产业发展中扮演着愈来愈重要的

角，对于环保管家发展壮大过程中可能遇到的各类风险，可以通过

律师的全程介入并提供系统的法律服务项目来实现各类风险的有效

规避，实现环保管家的健康、有序、稳定发展：

1、风险点识别。通过聘请律师结合环保管家经营实际与作业流

程，梳理出在环保服务过程中造成或可能承担环境污染、生态破坏责

任的法律风险点，制订《环保管家法律风险管理清单》并采取切实有

效措施，加强事前预防和事中控制，有效规避、遏止各类法律风险。

2、诉讼维权。在环境行政处罚听证、行政复议、环境公益诉讼、

生态环境损害赔偿诉讼、环境刑事诉讼等过程中，积极与行政、法检

等部门进行有效沟通，在企业法务人员的配合下，做好做好环保争议

化解工作，拟定得当的应诉目标和诉讼策略以最经济的成本，维护环

保管家的合法权益与正常运行秩序，取得最佳的环境污染争议处理法

律效果和社会效果。

3、重大决策法律意见。做好环保管家企业并购尽调、上市社会

责任报告、上市合规审查、环保技术知识产权保护、环保技术引进合

规审查等。

4、环保政策解读。为企业规范运行和长远发展提供宏观政策预

判与分析，通过生态环境法律法规的宣传培训，让企业及时了解和掌

握最前沿的环保政策法律，强化对新出台保法律法规的有效理解和高

效执行。

5、合规培训。维护环保领域法规库与行业标准及时更新，进行

案例分析与应对策略实务培训，促进企业自身制度的完善以及对相关

法律处的严格执行。厘清合同签订过程中的责任边界，做好可能涉及

连带赔偿情形的责任切割设计。