社区矫正历史沿革

社区矫正历史沿革、发展现状及价值探讨

——建立完善我国社区矫正法律制度探析之一

在人类早期阶段，人们主要靠道德、习惯、风俗等调控社会生活，

对犯罪基本上实行“以眼还眼，以牙还牙”式同态复仇的惩罚方式，谈

不上任何系统的刑罚思想和观念。在漫长的奴隶社会和封建社会中，

无论东西方民族或国家，统治者都奉行报复主义和威吓主义的刑罚思

想，用刑罚甚至比犯罪更野蛮、残酷的刑罚制度来对抗犯罪。死刑、

肉刑及身体刑在刑罚结构中长期占据着主导地位，而刑罚执行更是以

惩罚和折磨罪犯为目标实施监禁刑，监狱基本上不具有教育和改造或

矫正的功能。随着人类文明的发展，人们认识到刑罚在惩罚犯罪的同

时，也给国家和社会带来损害，因而产生了刑法谦抑思想，提出监禁

性措施原则上是最后一种解决方式。以非监禁刑为基础的社区矫正就

是以自由刑为中心的人类社会刑罚思想和行刑制度发展的产物。

一、外国社区矫正历史沿革和发展现状

在国外，社区矫正是一种不使罪犯与社会隔离并利用社区资源改造

罪犯的方法，是所有在社区范围内管理教育罪犯方式的总称。近年来，

我国法学界对主要西方国家行刑立法与实践的研究相当广泛，为避免

内容重复，以下着重阐述以美国、英国为代表的英美法系国家和日本

为代表的大陆法系国家的刑罚理念和社区矫正制度的发展沿革。

1、以美国为代表的英美法系国家刑罚理念和制度发展演变

——传统刑罚目的的演变。1780年，作为殖民地的美国被英国规

定了超过350种罪名的的死刑，将引起人们不满。1839年英国将死

刑限制在15种罪名之内，1861年又减少到4种。美国人争取生命、

自由和幸福等权利的不变信念推动着司法和刑罚改革运动。缓刑和假

释制度都是矫正行刑理念的产物，1870年以前，美国的行刑指导思

想一直比较注重惩罚，轻视矫正作用。1872年在伦敦召开的第一届

国际监狱会议，确立罪犯改善复归的宗旨，促进了刑罚目的的根本转

变，即由传统的“惩罚”转变为“矫正”。这对美国的行刑改革起到巨大

的作用，这一时期被誉为“行刑的黄金时代”。美国监狱矫正实践中曾

针对惩罚监禁理念和矫正复归理念优劣进行长期的争论，认为监狱行

刑难以避免罪犯之间的交叉感染及“监狱人”现象，即使采取“独居制”

也缺乏人道、科学的内涵，效果甚微。“让犯罪者复归社会”的理念既

是行刑目的也是行刑过程，既克服了报应刑偏重惩罚的倾向，又融入

了犯罪人权利保护的思想，体现了综合价值目标。

——矫正复归制度的发展。英美法系国家的法院实践直接促进了社

区矫正理念的成熟、发展，而缓刑、假释制度的创立和实施，在社区

矫正的实践中尤其具有重大意义。社区矫正最初是作为监狱行刑的补

充形式，逐渐发展成为当前西方多数国家的行刑方式，即通过对社区

内服刑的非监禁对象，实施一系列保护观察措施，实现其矫正恶习、

预防再犯罪的刑罚目的。社区矫正是克服监狱行刑局限性的理性选

择。随着缓刑、假释等制度的不断发展，集刑罚学、犯罪学、矫正教

育学、心理学及社会学理论综合成果于一身的矫正复归理念和社区保

护观察制度，构成了当代社区矫正的灵魂与支柱。矫正复归理念要求，

监狱矫正应当以服刑者复归社会为宗旨，指导并规范监狱对服刑者的

管理、教育矫正手段；社区矫正除刑罚本身的威慑和预防再犯罪外，

还具有积极促进罪犯再社会化及社区再整合的意义。1900年美国人

普遍认同社区矫正理念，但行刑实践却相当滞后和不成功。1930年

后，美国监狱鉴于经济危机的压力，才真正将该理念确定为主导地位。

——社区矫正制度的萌芽。缓刑最初是英国法院应用程序，缓刑渊

源于14世纪英国法院的古老判例，即法院延期判决时，若犯罪者宣

誓后自己能够确实遵守诺言，便予以释放的制度。社区矫正意义上的

缓刑制度起源于英国和北美。在英国缓刑的起源可以追溯到19世纪

20年代沃里克郡的治安法官，他们将普通法中的担保与具结相结合，

释放被雇主控告的年轻犯罪人，交由社区成员加以监护，而这其中牧

师也可以参与缓刑的决定。1887年英国颁布《初犯者缓刑法》，到

1907年英国颁布《犯罪人缓刑法》时，已经有140名牧师在工作，

其中有19名是妇女。美国波士顿的鞋匠约翰·奥古斯塔斯在1841年

的开创性工作，促进了缓刑制度的创建，为今天的缓刑考察、社区矫

正制度的完善创造了雏形，被誉为“美国的缓刑之父”。从1841年到

1859年约翰·奥古斯塔斯去世时，他监督了1956名缓刑犯罪人。在

这些缓刑的人中，只有一个人违反了缓刑规则。于是缓刑逐渐在美国

流行，各州相继制定了缓刑法规。1878年马萨诸塞州颁布第一部缓

刑法，1880年马萨诸塞州通过了确定缓刑官的法律，推动了专业缓

刑官制度的发展，美国1909年颁布《犯罪人缓刑法》，1925年制

定《联邦缓刑法》。随着缓刑制度在英国和美国的发展，对其他国家

也产生了积极的影响，各国相继建立了缓刑制度。1887年南澳大利

亚公布了第一部《犯罪人缓刑法》。1908年的匈牙利《刑法典》规

定了对于少年犯罪人可以使用缓刑。1906年瑞典立法规定可以使用

缓刑监督替代监狱监禁，并于1942年正式建立了缓刑服务局。由此

人们认识到：对成年人适用缓刑的费用仅仅是监禁费用的1/10，且

其所交纳的高额罚金、赔偿金以及诉讼费让纳税人对缓刑的经济价值

和“防止再犯罪”的行刑效果有直观、深刻的认识。

——社区矫正的发展。20世纪60年代后，美国出现了犯罪率上升

和凶恶犯罪增多的现象，导致学者、行刑部门和公众舆论普遍倾向于

矫正处遇悲观论和行刑消极论，美国的刑罚理念出现了由科学的改善

处遇向传统的惩罚处遇逆转的趋势。尽管如此，20世纪整个国际社

会刑罚发展的主流趋势，仍然是重要适用监禁刑演变为主要适用非监

禁刑。美国也于20世纪80年代后又再一次引领着非监禁刑和社区

矫正的发展方向。1980年-2000年的20年间，美国监狱收押的罪犯

增加了100万人以上，州政府行刑设施运作费用由1984年的59亿

美元增加到1996年的207美元，造成财政经费大幅度增加，法庭因

而仍然大量适用缓刑和假释，发展社区矫正，推动行刑设施民营化。

1997年在一项社区矫正再犯罪率调查中，实施矫正计划的罪犯再犯

罪率为27%，其他的为75%。

2、以日本为代表的大陆法系国家社区矫正的发展演变

——出狱人保护事业的萌芽。日本的出狱人保护活动的萌芽大约是

17世纪，而出狱人保护制度则起源于18世纪后半期。当时基本上是

私人或者民间团体，以慈善保护为宗旨而发起的活动。最初由民间，

继而由政府设置官方机构；最初是针对刑满释放者，继而扩展到假释

人员。现行日本出狱人保护制度涉及保护救助出狱人的内容和范围，

社会有关机构保护、帮助和安置出狱人的任务及方法，保护人员组成、

经费来源等等。具体方法有：帮助办理户口变更手续，解决劳动就业、

读书等方面问题，为无居住者提供住处，提供法律援助。

——社区矫正制度的种类、机构。在日本，分为矫正设施内处遇和

更生保护处遇。矫正由法务局掌管，矫正局具体承担；矫正设施包括

刑务所、少年刑务所、拘留所，以及少年院、少年鉴别所和妇女辅导

院。更生保护则由法务局下属的保护局承担；所谓更生保护，即社会

内处遇对象，包括违法者、犯罪者、出狱者，是指使实施犯罪或者非

行的人，在平常的社会环境中作为健全社会人，通过接受指导、帮助

实现更生的制度。主要是“官民协作，以民为主”，即在官方的领导下

以民为主的社区矫正组织体系，与其他国家相比更具特。

——社会内处遇的保护观察。日本的保护观察理念最初来源于英美

少年保护处分，但最终构成刑罚基础理论和制度，则是仿效大陆法系

德国刑法而形成的，在日本缓刑、假释制度与保护观察制度是结合适

用的，与英美法系不同的是，日本的缓刑制度决定和执行是相分离的；

保护观察官是隶属于地方更生保护委员会事务局和保护观察所的政

府官员，是专职的保护观察人员；保护司是法务大臣委任的民间志愿

者，在政府的强力组织推动下，通过保护司组织机构和更生保护机构，

与保护观察官协同开展社区矫正工作。

3、当前国外社区矫正发展状况

虽然当今世界两大法系的制度和理念相互融合吸收已成为时代进

步的体现，但是它们在犯罪概念、刑罚体系、社区矫正体系等方面还

存在差异。当然，随着非犯罪化、非刑罚化的发展差异正逐步缩小。

英国近年来的显著变化就是组织形式更加完备，针对过去社区矫正机

构相互独立而缺乏效率，统一了社区矫正机构，分别在2001年成立

了缓刑总局、国家缓刑委员会、地方缓刑所等机构；将过去社区矫正

官应当具备的社会工作资格，改为要求具备缓刑资格研究证书；新设

了首席缓刑监察官，全国共设6个缓刑监察室。德国在《刑法典》中

明确规定了缓刑交付考验的期限、行为人义务、帮助人义务等前提条

件，规定了缓刑撤销的情形、余刑的缓刑等，体现了对行为人违法行

为的限制、处罚，对其将来合法行为的预测、激励，促进其再社会化。

加拿大社区矫正性质是属于法庭的一种监督性制裁，缓刑官在处理与

法庭、犯人、社区关系中发挥独特的作用。日本的独特之处在于建立

完善了保护观察官与保护司的协作体制，有效发挥了政府与志愿者两

方面个积极性；建立健全了分类处遇、保护观察官定期驻在、类别型

处遇、长刑犯假释者的中间处遇等保护观察制度，以及具体实施方式

及评价体系。

4、社区矫正制度的国际化发展趋势

二战后，刑事执行和罪犯处遇成为国际社会普遍关注的问题。1955

年第一届联合国防止犯罪和罪犯待遇大会通过了《囚犯待遇最低限度

标准规则》和《关于开放式监所和矫正机构的建议》，对推动各国监

狱立法、改革和矫正制度的完善产生了积极的作用。1966年第21

届联合国大会通过的《公民权利和政治权利国际公约》相关条款对被

剥夺自由人的处遇作专门规定，体现了行刑社会化的思想。1980年

第6届联合国防止犯罪和罪犯待遇大会以“减少关押的矫正及其对剩

余囚犯的影响”为主题，讨论通过了有关决议。倡导严格限制对青少

年的监禁刑适用，增加囚犯与监外社会的接触以减少监禁的不利影

响。1990年第8届联合国防止犯罪和罪犯待遇大会通过《非拘禁措

施最低限度标准规则》，向非刑罚化和非犯罪化，倡导社区矫正方向

迈进了一步。

二、中国社区矫正历史沿革和发展现状

1、清末法律移植与行刑改革。

当近代西方国家在尝试非监禁刑、社区矫正等行刑措施时，集中国

封建律法之大成的《大清律例》仍规定了大量适用“肉刑”为主的非监

禁刑条款。统治者为实现特殊预防和一般预防目的对罪犯广泛实施以

痛苦和耻辱为标记的“肉刑”，同时，又鼓励被关进监狱的罪犯适用“赎

刑”，既实现减轻收押场所的压力，又增加国家财政收入。这种野蛮

和不人道的做法与西方非监禁刑的理念相去甚远。清末变法时，清政

府采纳沈家本等人的建议，废止了“肉刑”。战争后，五口通商加

深了中国殖民化程度，西方列强在租界内实施独立的司法权，建立巡

捕房和监狱，带来了近代西方的监狱制度。上世纪初，清廷下诏实行

法律改革，沈家本主持并延聘日本法学家帮助制定了《刑法》、《监

狱法》。清政府法律移植的直接成果，就是彻底废除了《大清律例》

规定的封建刑罚制度，吸取大陆法系近代刑法原则，仿效日本于1911

年颁行《大清新律例》、《大清监狱律草案》，初创罪犯习艺、缓刑、

假释等制度，缓刑最早在中国出现，缓刑对象是3年有些有期徒刑与

拘役者。虽然这只是旧中国律法学习近代西方资本主义国家行刑目的

和刑罚理念的一次启蒙活动，但是却为清末吸收西方法律制度奠定了

理论基础。

2、国统区及台湾地区的社区矫正立法。

从清末到国民党执政时期，刑事立法不断吸收近代资本主义国家刑

法中的罪刑法定、罪刑等价、刑罚人道的理念，尝试监狱制度改良，

实施监外执行、缓刑及假释等制度。1912年北洋政府颁布的《中华

民国暂行刑律》基本上沿袭了清末的法律，且未正式颁布，故仍适用

清末法律。国民党执政时期，《中华民国刑法》将假释的决定权赋予

行政机关，效仿日本刑法制定了《假释管理规则》。同时，该法还规

定了缓刑制度，并首次规定保安处分制度，包含了社区矫正制度的成

分。1913年，孙中山执政时期司法部参照日本立法，颁布了《出狱

人保护事业奖励规则》，鼓励企业和民间力量参与，预防出狱人再犯

罪。

1949年后，台湾地区一直沿用1928年在大陆颁布、1935年施行

的《中华民国刑法》，至2005年已进行12次修订、2006年施行。

规定假释必须是无期徒刑执行10年、有期徒刑执行1/2，并将期限

由3年改为2年再改为1年。1954年又放宽假释执行期限，1994

年基于使受刑人改恶从善而回归社会，着重考虑有无悛悔实据，将执

行期限降为1/3，有1年降为6个月。针对假释出狱人再犯罪率的急

剧上升、妨害风化罪等强制诊疗及防卫社会之目的，从严假释要件，

于1997、1999、2005年分别修正了假释的规定，将假释门槛提高

至25年，有期徒刑逾1/2且须满6个月，累犯逾2/3，规定少年在

假释中应付保护管束。导致近年假释核准率、撤销率呈显著下降趋势，

假释适用倾向消极化。台湾地区还基于社会安宁与秩序保护的需要，

针对特定的犯人交付特设的机关，予以监督、观察、指导，实施具有

保安处分性质的保护管束，这是行刑社会化的最有力的表征。台湾光

复后，于1946年成立了台湾省司法保护会（后更名为台湾更生保护

会），1980年在法务部下增设保护司，1976年制定施行《更生保护

法》。施行更生保护是基于人类互助互爱的精神和预防犯罪的目的，

消除社会对出狱人的歧视，依靠社会大众的力量，予以人性关怀，帮

助解决困难，促其弃恶从善，重新适应社会生活，防止再犯罪。此外，

随着20世纪70年代，被害者利益日益被重视，强调行为者与被害

者的和解，提倡对于被害者直接给付金钱或回复原状的“损害回复”；

若不能做到,可对被害者谢罪、对公众服务、对公众给付财物等。借

鉴英国经验，实行社区服务令，令行为者在一定期间内，在社区从事

一定时数的无偿工作与服务，对被害人、社区作一具体补偿，也使其

通过自主劳动，得到过多回归社会的机会，有利于其再社会化。借鉴

美国经验,探索对犯罪人采用介于监禁与保护管束之间的中间制裁措

施,2005年《性侵害犯罪防治法》正式赋予电子监控作为辅助手段运

用于社区处遇与社区刑罚。

3、新中国的社区矫正立法。

中华人民共和国的建立，客观上使中国近代的法律体系出现因政权

更迭而产生断裂现象，新中国的社区矫正立法和实践，主要渊源于前

苏联和自身规律的探索。在刑事立法方面,观念上深受前苏联刑罚阶

级性的影响,这在战争年代和政权建立之初处理敌我关系矛盾是十分

重要的,但在和平时期处理人民内部矛盾就会产生负面的影响。新中

国对社区矫正实质意义的实践是对管制刑的创制及实施。那时还没有

“社区矫正”这一专门用语。早在1931年苏区时期《赣北特区苏维埃

暂行刑律》中就出现假释制度。1943年抗日战争时期的“回村执行””、

“回村服役”及战时假释等由众管制、教育改造罪犯的刑罚方式，即

为社区矫正的雏形。为此，1947年东北解放区制定《监外执行条例》。

解放战争时期的管制刑主要适用于罪恶程度尚不需要逮捕的敌对分

子。新中国成立后，1952年《惩治贪污条例》既适用于反革命罪也

适用于普通刑事犯罪，除法庭依法判决外，县市以上公安机关可以决

定，管制既是刑罚也是行政处分。1956年，全国人大常委会《关于

反革命分子一律由人民法院判决的决定》，管制才成为纯粹的刑罚种

类。1979年《刑法》首次以刑法典的形式确定了社区矫正的范围、

对象、考察内容和执行机关，1997年《刑法》再一次肯定了具有独

创又有争议的管制刑。我国现行《刑法》规定的适用对象及种类主要

有管制、缓刑、假释、剥夺政治权利等，以及《监狱法》、《刑事诉

讼法》规定的暂予监外执行，但适用条件比较苛刻，导致对社区矫正

的限制。如缓刑条件规定，被判处拘役、3年以下有期徒刑的犯罪分

子，根据犯罪情节和悔罪表现，认为不至于再危害社会的，可以宣告

缓刑。对于反革命犯和累犯不适用缓刑。我国一直沿袭由公安机关负

责管制、缓刑、假释、监外执行等社区矫正刑罚执行的职能，而没有

专门的社区矫正执行机构。随着改革开放和市场经济的深入发展，人

口流动性增大和身份证制度的实行，公安机关开始受到警力不足和新

型社区矫正理念和实务的挑战。

4、当前我国社区矫正发展情况。

由于我国长期受重刑主义思想的影响，监禁刑在我国刑法体系中一

直占主体地位，社区矫正这样一种开放性的行刑方式在我国还处于起

步试点阶段。2002年8月，罗干在司法部《关于改革和完善我国社

区矫正制度的研究报告》上作出批示，提出在现有法律许可的范围内

先行试点。此时我国最早进行社区矫正试点的是上海市，经过较长时

间的调研、酝酿和准备，由上海市委政法委牵头，市公安、检察、法

院、司法、监狱等部门与基层有关单位共同参与，在徐汇区斜土路街

道、普陀区曹杨新村街道、闸北区宝山路街道等3个基层社区正式启

动社区矫正试点工作；2003年1月，在这三个区全面展开。这可以

被视为中国新型社区矫正制度实践的发轫。2003年7月10日最高人

民法院、最高人民检察院、司法部、公安部联合下发了《关于开展社

区矫正试点工作的通知》（以下简称两高两部《通知》），确定以北

京、上海、天津、山东、江苏、浙江等6个省（市）作为第一批开展

社区矫正工作试点单位，这成为我国准备在制度和法律上确立社区矫

正的起点。到2004年为止，上海已将试点范围由最初的3个街道扩

大到5个区。2003年7月，北京市委政法委和首都综合治理委员会

联合下发文件,以北京市东城区、房山区和密云县为试点开展社区矫

正工作；三地分别研究、制定了相应的社区矫正规章制度，社区矫正

工作取得了良好效果。仅密云法院2001年所判处的62名缓刑人员，

迄今为止无一人严重违法或重新犯罪。自2003年12月1日起，朝

阳、通州、昌平、大兴、顺义、怀柔等作为北京市第二批试点区（县）

开始接受被矫正对象，东城、房山、密云也将2003年7月之前在社

区矫正适用范围内被处以管制、缓刑、暂予监外执行、假释、剥夺政

治权利的五类人员逐步纳入社区矫正范围，从而扩大了社区矫正的规

模。2005年1月，又推出内蒙古、湖北、河北等12个省（市、区）

作为第二批试点单位，试点规模扩大到18个省（市、区）。此外，

未列入全国试点的辽宁、云南、重庆等省（市、区）也自行开展社区

矫正试点工作；福建省也于2006年11月在厦门市思明区、泉州市

丰泽区、三明市梅列区先行试点，在外出考察、参加培训、调查摸底

的基础上出台了一系列规范性文件，为开展试点工作奠定了良好的基

础。目前，试点工作在全国23个省（区、市）的85个地（市）、375

个县（市、区）、3142个街道（乡镇）展开，分别占总数的72%、25%、

13%和24%，在全国范围产生了积极的影响。

三、我国建立社区矫正法律制度的可行性和必要性

根据世界各国的实践经验以及我国的现实情况，在我国建立社区矫

正法律制度具有重要的现实意义。

（一）便于分类管理和教育，有效提高罪犯的改造质量

在改革开放和市场经济体制下,社会变化发展日新月异，罪犯缓刑、

假释或刑满释放后往往难以适应，就业安置困难，基本生活缺乏保障，

有的反社会意识严重，出现重新犯罪率增长，大案要案多数是他们所

为。刑释人员重新犯罪成为影响社会治安稳定的重要因素之一。犯罪

原因的多样性和罪犯自身的复杂性决定了用一种方式对罪犯进行矫

治肯定无法达到行刑的目的，施以不同方法、不同内容和不同强度的

处遇措施，才能发挥行刑的功效。对罪犯实施社区矫正，并不是对狱

内矫正的否定，社区矫正只是罪犯矫正工作的组成部分之一。监狱的

本质在于剥夺罪犯的人身自由，使其脱离原来的犯罪亚文化圈处于封

闭环境中接受矫正，但“监狱化”给罪犯将来的社会化和再社会化造成

障碍。推行社区矫正的主要目的在于克服狱内矫正的弱点，探索更加

符合国情的罪犯矫正方式，在整体上提高罪犯矫正的质量。据统计，

2002年我国监狱共超羁押罪犯24万人，将5种罪行较轻、社会危害

性不大的罪犯放在社区，利用社会力量和社会资源，遵循社会管理规

律，运用社会工作方法，实施有针对性的社区矫正这种社会化的行刑

方式，可以解决监狱有效资源缺乏和罪犯人身自由受限制等问题，避

免监禁矫正存在的交叉感染和封闭性,促进罪犯回归社会过正常人的

生活；有助于对矫正对象施行有针对性的措施个别化矫正，对症下药，

实施社会化改造；有利于体现区别对待的政策，保护矫正对象的合法

权益，避免不加区分，不顾不同类型、情况矫正对象的不同生理、心

理特点而影响矫正对象的积极性。社区矫正为罪犯提供了从“监狱人”

到“社会人”转变的条件，既维护了刑罚的严肃性，又有助于罪犯减少

对社会生活的不适应。社区服刑还弱化了公众谴责给罪犯造成的“犯

罪人身份”的烙印，在与社会密切交往中减轻犯罪标签的副作用,使他

们尽早融入社会，不再排斥、仇视社会，而利用行动比较自由的特点，

自己解决自己的问题，自立于社会，从而降低重新犯罪率，促进社会

和谐稳定。仅从试点的北京市来看，2006年解除矫正人员的就业率

达85%，社区矫正对象的重新犯罪率仅为0.17%。根据零点研究咨

询集团抽样调查，北京市参与社区矫正试点工作的居民中，85%的居

民认为社区矫正工作效果比较明显；97%的社区矫正对象对社区矫正

工作表示满意。截止2006年10月，全国累计接收社区服刑人员

71227人，解除矫正18967人，重新犯罪率不到1%，大大低于刑释

解教人员10%的重新犯罪率。②

（二）能够大量节省行刑资源，最大限度减轻监狱压力

波斯纳认为，刑罚是社会对罪行的要价，加重刑罚或增加判刑的可

能性将提高犯罪价格而减少犯罪。刑罚的适用是有一定成本的，刑罚

作为对犯罪的惩治手段，需要一定的物质支撑，刑事体制（包括立法

和司法）的运行需投入大量的人力物力，而刑事设施的维持更离不开

一定的物质条件，例如监狱，就是国家权力（这里主要指刑罚权）的

一种物质体现。③因此，刑罚抑制犯罪虽然可以产生积极的社会效益，

但刑罚的这种社会效益的取得又不是无本万利的，需要一定社会成本

的支出。这就存在一个刑罚资源的有效配置问题，刑罚是一种有限的

社会资源，因而应该有效使用。监禁刑是所有刑罚执行中成本最高的

一种，将大量的罪犯关在监狱，不仅造成大量的人力资源浪费，而且

监狱建设、维护、管理等将花费大量金钱，增加国家的财政负担。当

前我国正处在人民内部矛盾凸显、刑事犯罪高发、对敌斗争复杂的时

期，既要充分发挥刑罚的威慑作用，又要合理配置行刑资源，努力降

低行刑成本。据统计，我国目前监狱在押犯人数超过150万人，20

年间增长了近2.5倍，据法院的统计，1999年全国法院判处犯罪分

子60万余人，比上年上升14%，2000年判处64万余人，又比上年

上升6.28%，对监狱收押带来困难,经费投入逐年大幅度增加。如福

建省监狱在押犯已达5.7万人，每年净增2000多人，相当于一座中

型监狱的规模，而新建一座中型监狱需要1亿元以上的资金。④随着

社会经济的发展，各种社会矛盾会进一步增加，犯罪也会进一步增长，

如果继续依赖监禁刑，监狱在押犯数量还会持续攀升，罪犯行刑成本

还有不断提高的趋势。不断扩建监狱或新建监狱，会造成人财物资源

的巨大浪费。目前，我国许多地方监狱拥挤问题比较突出，使监狱工

作人员与罪犯之间数量对比严重失衡，给监狱安全监管带来巨大困

难。前不久，英国由于监狱人满为患，囚犯人数已接近最高容量的8

万人，政府高官甚至写信给法官劝说少往监狱送人，以解决牢房“供

不应求”问题。⑤非监禁刑有助于合理配置行刑资源，将监狱行刑重

点集中于那些高危犯罪人和严重负责人。犯罪矫正工作也是应该追求

效益的，也就是力求以最小的运行成本获取最大的犯罪矫正效果。发

达国家实践证明，社区矫正可以大大降低行刑成本。以美国80年代

为例，社区矫治中的缓刑、电子监控、日间报告、中途之家年人均费

用分别仅占监狱年人均费用的3.88%、15.50%、15.62%、70.21%;

以澳大利亚90年代为例，监禁1名罪犯年均49491澳元，而社区矫

正费用仅1690澳元；英国被判监禁刑的罪犯月人均费用为2700英

镑，而被判社区矫正的罪犯月人均费用仅为200英镑；在我国关押

一个罪犯年均需要1-2万元，如果实行社区矫正可人均节省

8000-9000元；仅试点期间全国累计可节约13.5亿元。⑥在这种情

况下把没有必要监禁的罪犯放到社区进行矫正，扩大社区矫正的适

用，可以减少监狱在押犯规模，缓解监狱拥挤的状况，维护监管安全，

大幅度减少国家经费投入，降低行刑成本，使监狱能够集中力量矫正

那些罪大恶极的罪犯。按照成本效益的原则，通过合理配置行刑资源，

使监狱矫正与社区矫正相辅相成，在增强刑罚效能的同时利用社会力

量，可以收到其他社会效益，从根本上遏制犯罪的增长趋势。

（三）有利于维护被害人及罪犯的合法权益，努力促进当事人和解

传统刑事司法模式对于罪犯一般都判处监禁刑，有利于打击犯罪，

实现犯罪行为的社会报应；这对遭受犯罪损害的被害人可起到抚慰感

情创伤，宣泄愤怒情绪的作用，但被害人除此外，人身痛苦和财产损

失得不到物质性补偿。为了维护被害人利益，国外提出了让与特定犯

罪有利害关系的各方共同参与犯罪处理活动的恢复性司法模式。犯罪

造成对被害人、犯罪人本身和社区的伤害，需要恢复被害人身心状态

和财产，恢复犯罪行为造成社区秩序、人际关系、物质损害，恢复犯

罪人的守法生活、预防重新犯罪。审判机关及其他社区矫正机关对犯

罪人采取矫正措施时，要求犯罪人对被害人进行物质和金钱赔偿，使

赔偿成为独立使用的社区矫正的制裁措施，能更有效地解决被害人实

际困难，抚慰其心理、情绪，避免被害人对犯罪人进行私人报复，从

而造成新的犯罪。政府应担负起维护正义与秩序的责任，组织被害人、

犯罪人和社区积极参与到恢复性司法活动中，降低实现正义的成本。

通过各方协商，达成被害人与犯罪人的和解，恢复所受的损害与和谐

关系，将犯罪人重新整合到社区生活中，重构社区和谐、稳定的环境

与秩序。矫正对象就生活在社区中，不存在重新适应社区生活的问题。

他们被执行刑罚并不影响他们与社区的联系，不影响他们的家庭生活

和就业，社区矫正措施可以对犯罪人的生活态度、行为方式、社会能

力等产生积极的影响。减轻了犯罪标签的副作用。社区矫正这种社会

化的行刑方式，可以让罪犯保持同家庭和社会的联系，罪犯在不脱离

原居住社区的情况下，可在较大程度上修复服刑犯与被害人的关系，

缓和罪犯与社会的对立情绪，从而使罪犯融入社区，避免了社会对犯

罪人的消极评价，使罪犯的改造更加顺利。

（四）可与国际接轨，建立完善中国特人道化的刑罚制度

刑罚要成为公正的刑罚，就不应当超出足以制止人们犯罪的严厉程

度。贝卡里亚指出：“随着人的心灵在社会状态中柔化和感觉能力的

增长，如果想保持客观与感受之间的稳定关系，就应该降低刑罚的强

度。”⑦刑罚是对付犯罪的主要手段，但也是有缺陷的手段。刑罚是

人类用以对付犯罪的最为古老，也是最为有效的手段，但由于它脱胎

于原始复仇，从本质上讲也是一种“以恶制恶”，因此，它并没有伴随

犯罪恶性的加剧变得更加严厉，相反，越来越轻缓。从限制、废除死

刑，到非犯罪化、非刑罚化、非监禁化，无不体现着刑罚的轻缓思想

和人道精神。在西方，刑罚人道化思想伴随着资产阶级人道主义思想

和人权运动的兴起而影响日趋深远。在执行刑罚中要求把罪犯当作人

看待，尊重人格尊严，不体罚虐待，保证所享有的法定权利。监禁刑

作为除死刑外最严厉的刑罚方式，对于一些有相当人身危险性的罪犯

来说是必要的，可以通过控制他们的行为，防止其再次危害社会，这

是对社会上更多的守法公民体现人道主义的必然要求。但是，对于老

残病犯、过失犯、部分女犯、未成年犯、偶犯等人身危险性较低、不

至于再危害社会的罪犯，解除高墙电网的束缚，创造宽松的改造环境，

判处非监禁刑，实行社区矫正。不论对罪犯还是守法公民都是维护他

们的利益，符合人道主义精神的。与监禁刑相对应的非监禁刑,就是

在起诉、审判、执行的全过程中包含的一切避免监禁或拘禁的司法措

施的总和。目前，世界上许多国家刑罚制度都以非监禁刑为主，一些

国家甚至社区矫正的适用超过了监禁刑的适用，这是人类刑罚制度的

发展趋势和文明、进步的表现。社区矫正方法已经成为世界各国惩罚

和改造罪犯的重要方式，不仅社区矫正的数量大并继续呈增长趋势，

而且有一套完整的法律制度，多数国家设有专门的社区矫正执行机构

和人员，社区矫正种类多、成本低、效果好。据统计，2000年仅就

假释、缓刑而言，世界主要国家社区矫正人数都超过监禁人数，加拿

大社区矫正人数是监禁人数的3.94倍，美国为2.36倍，日本为1.11

倍。而在中国，2000年和2001年间，每年假释和缓刑的人数只有

大约12万人，以考验期2年计，大约25万人，而同期监禁人数为

150万人，监禁人数为矫正人数的6倍；2006年我国适用缓刑人数

仅占服刑人数的21.88%,福建省缓刑仅为19.54%，假释只有0.16%。

⑧目前，我国仍然主要依赖监禁刑来处理犯罪问题，这与泱泱大国的

国际形象是不相称的，也与我国政治、经济、文化、社会建设的发展

不相适应。而社区矫正制度符合刑罚个别化、人性化、社会化的刑事

理论，有助于刑罚功能的实现，适应了刑罚由注重过去到注重将来，

由监禁刑为主转向以非监禁刑为主的世界刑罚文明进步的发展趋势。

加入WTO走向全球化的中国应当与国际接轨，改变以监禁刑为主的

刑罚现状，扩大社区矫正适用范围和数量，促进国家刑罚制度更加人

性化，树立我国在解决犯罪问题上的自信和良好的国际形象，显示国

家社会政治稳定和文明进步水平。

试论我国社区矫正制度及其适用问题

2013-11-0713:40【大中小】【我要纠错】

论文摘要伴随着二战的结束，人权、自由呼声高涨，人道主义保护彩愈演愈浓，社区矫正制度应运

而生。经过了半个世纪的成长，该制度在西方如日中天，取得了良好的社会效果。于是我国也开始了有益

的尝试，2011年《刑罚修正案（八）》正式规定了该制度，但由于该制度刚刚起步，立法和司法上存在诸

多空白。本文先介绍社区矫正的概说，对其理论基础、历史渊源、制度利弊、国外社区矫正模式和对我国

的启示进行阐述。其后，阐明我国社区矫正制度的司法现状，包括我国2011年的试点情况、司法缺陷和司

法完善，揭示我国社区矫正在我国试点工作的成败得失。本文最后针对我国社区矫正立法在具体实施过程

中的空白和漏洞现状，提出社区矫正立法总体方向和立法构想。

论文关键词社区矫正能动司法立法保障

从2003年至2011年我国先后在31个省开展社区矫正试点工作，并取得的阶段性的成果。社区矫正制

度原本是西方的民主的产物，但与我国有着共同的经济根源——市场经济，我国完全有条件“师夷长技”，

作为后进型的国家，中国只能“西天取经”。

由于该制度在我国施行和实施时间不长，立法确定时间过短，所以存在立法不到位、刑罚观念保守以

及社区机构单薄、人员不足、经费短缺、事务繁杂等诸多问题。而社区矫正工作对于健全我国法律制度，

完善司法体制机制，特别是对依靠众和社会力量预防改造罪犯，维护社会和谐稳定具有非常重要的意义，

所以在司法实践和立法实践中必须对其进行完善，必须对这一“舶来品”进行创造性吸收。

社区矫正制度是当今世界行刑方式的潮流，是人道主义精神的集中体现，我国必须顺应这一时代趋势，

坚定不移的走社会主义民主法制道路。

一、社区矫正制度概说

（一）社区矫正制度的含义、性质和根本目的“社区”是地域性社会生活共同体，“矫正”即纠正、

改正。社区矫正又称社区矫治，关于社区矫正的含义，国外法学界众说纷纭，分别从不同的角度定义社区

矫正，主要分为表象定义和实质定义两种，表象定义如从改造场所来定义，从改造方式定义，抑或从社会

危害程度定义。实质定义揭示了社区矫正制度的实质，如与监禁刑罚对比定义，又如从司法职能的整合角

度定义。这些定义从自身立场出发都体现出各自的特点，但也存在一定缺陷，因为对一个定义的的表述要

求精确度高、概括性强，这样才能在人类有限的认识中表述事物本质内涵。社区矫正的概念是一个目前仍

然是一个开放的范畴，必须从刑罚执行制度、社区制度和法治原则三方面进行综合界定。比较准确的定义

应该是指针对被判处非监禁刑罚的罪犯，在判决、裁定或决定确定的期限内，置于社区之内，由专门的国

家机关在相关的社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下，矫正其犯罪心理和行为恶习，防止其再度

发生违法犯罪的情形，并促进其顺利回归社会的管理、教育、改造活动。从该定义我们可以看出是替代监

狱刑罚的一种制度，其根本目的在于克服监狱刑罚的弊端，充分发挥社区优势，从根本上矫正受刑人的犯

罪思想，使其不再危害社会。而监禁刑罚却很难达到矫正的根本性和彻底性。

由于社区矫正是刑罚执行活动，也是对非监禁措施的监督管理活动，更是一种对非监禁刑和其他非监

禁措施的罪犯予以矫治、培训和帮教的活动，具有矫正和社会福利、社会保障性三重属性。因此我国目前

的社区矫正是由社区矫正组织针对非监禁刑和其他非监禁措施罪犯行刑与矫正的活动，是与监狱矫正相对

应的更倾向于矫正与福利性质的矫正制度与方法，这就是社区矫正的性质。

二、我国社区矫正制度的司法现状

经过9年的试点工作，全国31个省市试点在社区矫正的机构组成、矫正人员组成、矫正对象、经费来

源、矫正范围、矫正措施等社区矫正的内容和方式进行了积极探索。基本形成了“政法委统一领导，司法

局组织实施，公检法配合工作，司法所具体执行”的工作模式，为开创具有中国特社区矫正模式埋下伏

笔。

1979年《刑法》规定了管制刑和缓刑、假释等非监禁刑罚执行措施，经过20多年的论证酝酿，2003

年社区矫正在我国开始试行。为配合社区矫正的施行，2003年7月，、最高人民检察院、公

安部、司法部联合发布了《关于开展社区矫正试点工作的通知》，确定在北京、上海、天津、江苏、浙江、

山东等6个沿海省（市）开展我国首批社区矫正试点工作。经过司法部调查统计，这些地区的社区矫正服

刑人员的重新犯罪率低至1%，而监狱服刑人员的重新犯罪率高达6%，首批试点取得明显成效。为扩大试点，

2005年年初“两高两部”再次联合发布《关于扩大社区矫正试点的通知》，将试点扩大到河北、内蒙古、

黑龙江、安徽、湖北、湖南、广东、广西、海南、四川、贵州、重庆、辽宁、福建、吉林、云南、江西、

宁夏、山西等20个中西部省（市）。经过四年试点工作，社区矫正已在全国25个省（区、市）的130个

市（州）、672个县（区、市）、5865个街道（乡镇）展开，服刑人员1411万人，解除矫正人员514万，

现有社区服刑人员817万人。2010年，试点工作推广到全国31个省，标志着社区矫正试点工作在全国范

围内全面展开。据各地司法局统计，这些地区的社区服刑人员重新犯罪率不到1%，许多地方还实现了零重

犯率的奇迹。这些成效表明社区矫正制度完全能够在中国生根发芽。

三、我国社区矫正制度司法缺陷和完善

经过几年的试点工作，社区矫正观念开始深入人心，矫正工作取得了阶段性胜利，但是试点工作中揭

露出我国目前的矫正工作存在诸多不足之处。

（一）重刑主义根深蒂固和我国执法主体权责分离法律观念是法律文化的核心，落后的法律意识影响

法制的发展，阻碍法治文明进程。几千年封建专制统治下形成的重刑主义观念深入人心，根深蒂固，法家

重刑思想经久不衰。几千年的熏陶，使得立法、司法、执法过程深深留下了“以刑去刑”、“以毒攻毒”

的烙印。民间“杀人偿命”的报应观占据主流，重刑始终是立法者、执法者引以为豪的权杖。对于社区矫

正，高层顾虑，百姓隔岸观火，欲“自上而下”的改革行不通，必须“自下而上”更新民众刑罚理念，才

是挽救社区矫正的根本王道。但根除重刑观念不可一触而就，这是一个长期的过程，这个过程或许是几十

年。国家必须加强普法活动，通过网络、电视、广播、报纸、海报等形式提高普法活动的频率，政府法制

办必须积极进行法制宣传工作。因此必须通过修改法律将社区矫正执法权交还司法机关，通过自上而下的

方式完善立法，从而完善司法，立好法才能司好法。

（二）社区矫正立法现状我国目前各地区均有关于社区矫正的规范性文件，但法律层次较低。《立法

法》规定犯罪与刑罚事项属于国家立法的绝对保留事项。涉及犯罪和刑罚的立法，只能由宪法和全国人大

及其常委会制定的法律来规范。规范性文件的效力若低于法律则不能规范犯罪和刑罚事项。社区矫正属于

刑罚范畴，由国家立法绝对保留。而现在试行的绝大部分规范性文件虽然属于广义的法律，但效力均低于

狭义上的法律，按立法法规定，应按法定程序予以修改或撤销。一部整合提升这些规范性法律文件的《社

区矫正法》有待出台。

（三）社区矫正立法方向鉴于社区矫正立法已经制约着社区矫正的发展，社区矫正立法势在必行。但

如何进行立法定位，该采用什么样的立法模式、如何确定适用范围等问题制约制约着立法的进程。笔者认

为，由于社区矫正的国家立法的绝对保留事项，无论是制定地方性法律还是修改刑法都不是权宜之计，《社

区矫正法》是唯一的出路。它将与调整监禁刑的监狱法并行，调整非监禁刑。目前我国立法已经有了修正

案八，下一步将是社区矫正法了出炉。笔者认为社区矫正立法应分三步走：第一步是刑罚修正案；第二部

是制定《社区矫正实施细则》；第三步是《社区矫正法》。第一步已经基本实现，但是《刑法修正案（八）》

规定简单，无具体实施规定，必须出台《社区矫正实施细则》予以完善，最后制定《社区矫正法》。须要

注意的是，由于社区矫正须要经费投入、机构组建、矫正人员的招聘等工作，而我国城乡差距大、中西部

发展不均，社区矫正立法应考虑、尊重地区差异。使《社区矫正法》具有一定的自由度和灵活性。

（四）扩大矫正范围需要立法我国在试点阶段的社区矫正范围有五种，分别是管制、缓刑、假释、剥

夺政治权利、暂予监外执行。《刑罚修正案（八）》仅明确规定了管制、缓刑和假释三种，这就使得社区

矫正无法充分发挥其优势，也不符合国际刑罚广泛轻刑化的潮流。我国不仅需要扩大适用社区矫正的犯罪

人的范围，还应扩大到非犯罪者，由政府和社会共同出资对其帮扶，由社区矫正机构对其进行监管矫治，

也是可行的。犯罪人是社区矫正的重点，刑法修正案八却将试点中的五种人缩小到了三种人，这无疑是忽

略了社区矫正节约成本、机构精简、监管便利的巨大优势。笔者认为，如果犯罪人不参与杀人、抢劫、绑

架、爆炸、、等严重危及人身安全的暴力犯罪、危害国家安全和黑社会性质组织犯罪，还应包括过失

犯罪人、未成年犯罪人、初犯、偶犯、轻微犯罪，以及怀孕以及哺乳未满5岁的幼儿的母亲和75岁以上的

人。另外，在刑罚执行前、执行后和行政性限制人身自由的领域也可以实现社区矫正，如美国的审前转处

制度、日本的起诉犹豫制度。除此之外还可以扩大到无生活着落的出狱人，当然，对出狱人的帮扶应以3-6

个月为宜。

四、结语

社区矫正是人性的救赎，旨在使犯罪人复归社会。五千年的沧桑见证了社会的野蛮到文明，诉说着残

酷的肉刑到轻刑的艰难历程。人是社会中的人，在社会正犯错，必须在社会中爬起，只有在社会中矫治才

能取得最佳效果。我国顺应新时代刑罚轻刑化的发展潮流，已经开始迈出了第一步，从无到有。但是无论

是从抽象理论层面还是具象实践角度，社区矫正制度都没有成熟。本文分析了当前社区矫正工作中从横向

立法、司法到执法，纵向从机构设置人员构成到教育矫治各个环节存在的问题，论述了各个环节的衔接和

完善。万事开头难，我国社区矫正制度目前面临法律上的诸多空白和漏洞、司法实践经验缺乏的问题，然

而笔者坚信，在不久的将来社区矫正作为一股强大的新兴力量，必将改变以往的“陪衬”地位，成为中国

的主要刑罚方式。

湖北省社区矫正工作管理局挂牌成立

发布时间：2012-10-25来源：荆楚网阅读次数：751

湖北省副省长赵斌（左二）、司法部社区矫正管理局局长姜爱东(右二)、省委政法委副书记

谭先振（左一）、省司法厅厅长汪道胜（右一）等为省社区矫正工作局揭牌

10月24日，湖北省社区矫正工作管理局正式挂牌成立。湖北省政府副省长赵斌、司法

部社区矫正管理局局长姜爱东等出席仪式并揭牌。

社区矫正工作是为贯彻落实我国宽严相济的刑事政策进行的一项刑罚执行制度改革。我

省自2005年推进社区矫正工作试点以来，通过构建严密组织网络体系、加强防范控制、规

范教育矫正、推进帮困扶助等举措，全力促进社区矫正人员顺利融入社会，取得了良好的社

会效果。目前，社区矫正工作已在全省铺开，各市州、直管市、神农架林区均成立了社区矫

正常设机构，共有社区矫正安置帮教专业工作人员1974名，专职社会工作者1520名，社区

矫正志愿者11657名。各地累计接收社区矫正人员40648人，累计解除矫正21173人，现有

社区矫正人员19475人，重新违法犯罪率远低于全国平均水平。

此前，省司法厅通过内设省社区矫正工作办公室负责指导管理社区矫正工作。省社区矫

正工作管理局的成立，标志着我省社区矫正工作进入了新的发展时期，对全省社区矫正工作

进一步适应社会管理创新的要求，加强对社区矫正人员的监管和教育矫治，维护社会稳定有

着重要意义。

据悉，我省已有9个地（市、州）建立了社区矫正管理教育服务中心，共计43个，建

立矫正小组8528个，共计办理审前调查评估案件2494件。在教育矫正方面，组织集中教育

21481人次，个别教育谈话21020人次，进行心理辅导5196人次，建立教育基地484个，

建立社区服务基地1073个，组织社区矫正人员开展社区服务19881人次。

揭牌仪式后，各地司法局作了社区矫正工作经验交流发言，并对全省社区矫正人员改造

积极分子进行了表彰。（记者董育雄通讯员顾丹）