行政权、公民权与行政相对人权利关系重解

行政权、公民权与行政相对人权利关系重解

[内容提要]公民权与行政相对人权利间有许多地方要明晰。对两者在行政法学研

究中的位置也应明确摆放。公民权与行政相对人权利在渊源上有，在外延上有交

叉。通过对两者概念、特性、关系的解析，从而摆脱行政权——公民权的认知模

式，确立行政权——行政相对人权利在行政法学研究中的主流认知模式。

[关键词]公民权行政相对人权利

公民权与行政相对人权利，两者既有又有区别。明确两者之间的概念、

特征，是深入研究行政法的基础理论，科学构建我国行政法学理论体系的有益探

索。本文试作探讨。

一

对公民权概念进行界定，必须明确公民的内涵与外延。从语义学角度分析，

“公民权”一词是偏正结构，“公民”是限定“权”的。公民权是公民的权。“公

民”本意是“属于城邦的人”或组成城邦的人，显然这是一个既超越血缘关系又

超越王权专制的带来某中普遍性的法律资格概念。公民身份意味着公民权利。1

而现在公民是指具有某个国家的国籍，并根据这个国家的宪法和法律享有权利和

承担义务的自然人。可见公民是构成国家的个体，法人等组织只能是公民功能的

延伸。所以公民权也只能涵盖个体所具有的权利而不包括法人等组织所享有的权

利。

“公民权指‘公民的权利’，它与‘法人的权利’，‘外国人的权利’等概念

相对应”。2“公民权是指一国公民依法享有政治，经济，文化，社会等各方面

的权利。”3这种分析得出公民权是公民权利的简称，公民权利可分为公民基本

权利和公民一般权利，公民实体性权利和公民程序性权利。其中公民基本权利是

由一国根本法（宪法）来确认的，其他的公民权利在一国法律体系中予以详细规

定。必须指出的是：根据权利推定理论，相对公民而言，“法无明文规定即自由”。

因此，公民权利要比我们想象得更加丰富。

为了更加全面，准确地理解公民权，我们必须对公民权

（rightsofcitizens）与人权（RightsofMan）做出一定的区分：“在

历史上，公民权概念的出现早于人权，但现代宪法里的公民权在理论上都是以人

权为道德依据的。因为，作为现代公民权之法律依据的现代宪法是以人权原理为

根据的，而且现代政治权力，法律行为在理论上都要依循人权原理。从这种意义

上讲，公民权是人权在法律上的表现，人权是公民权的道德根据，宪法则是公民

权的法律根据。不过，公民权并不能取代或等同于人权。因为，在效力上，公民

权作为法定权利的特定决定了它有可能被政治权威通过法定程序在实在法意义

上合法地加以改变，取消或使之束于高阁，甚至直接违背人权；而人权则无论是

否得到立法的认可都应该为每个人所享有，对它的不承认或否定在道德法的意义

上属于非法。在内容上，任何公民权都只能是人权字法律上近似的，不完全的表

现，这是因为，一方面，任何社会只能在现实条件允许的范围内通过公民权来促

进和实现人权。不是所有的人权都规定为法律上的公民权，同时，由于公民权里

有某些技术性，派生性或从属性的权利形式，也不是所有的公民权都可以直接还

原为人权；另一方面，人权概念本身往往因价值概念，学术主张和政治立场的不

同而多变，而公民权的内容则相对稳定。另外，诸如不具备某国公民资格的外国

人和本国儿童应该享有的某些权利，是公民权概念无以囊括的。鉴于此，我们可

以说，作为道德权利，人权只有表现为社会（国内社会和国际社会）权利，才会

取得实效；作为法定权利，公民权利只有以人权为根据，才能保持其道德上的正

当性并增强其适用效力。”4

至于联合国1948年通过的《世界人权宣言》以公民自由的基本权利（第1~20

条），政治上的基本权利（第21条），经济的，社会的，文化的基本权利（第22~27

条）为内容就是对公民权的规范和丰富，1966年和1977年先后通过的《公民权

利与政治权利国际公约》，《经济、社会、文化权利国际公约》5和关于人权新概

念的决议案。1977年联合国人权委员会强调发展权是一项基本人权的决议案就

是公民权发展的明证。所有这些表明公民权的丰富与人权运动的推动是分不开

的。

由上分析，公民权与人权的关系可以视作为法定权利与道德权利的关系，人

权的外延要大于公民权。

二

行政相对人权利和行政权均属于行政法学理论体系中的核心概念。“行政相

对人权利的概念与现代意义的行政法密切相联。可以说将其与行政权相提并论是

现代意义行政法的功绩。”6那么，行政相对人权利如何定义呢？笔者认为可作

如下定义：行政相对人权利是一国法律体系内规定的公民所享有的权利，在行政

管理领域中的反映，由一般公民，法人，社会团体及处于行政相对人身份的国家

组织等享有并行使的权利。7对这一概念的把握，应从以下几点予以着手：

首先，从权利渊源上讲，行政相对人权利是公民一方在以行政相对人身份出

现时所具有的权利。它是对公民等一方所享有权利的另一种理解。当然这是最为

原初的状态，由于社会发展，出现了众多形态的法律主体，如：法人、事业法人、

合伙。它们所享有的权利可以从公民所享有的权利中引申出来。

其次，行政相对人权利是在行政管理活动中发生作用的权利。行政法只调整

一定范围内的社会关系，这个范围就是行政活动的范围，行政法规定着这一范围

内行政主体与行政相对人之间的权利义务。换言之，行政相对人的权利也就是在

这个范围内行使的权利。公民、法人和其他组织的许多权利只能在行政活动范围

内行使，不可能在民事活动等其他领域内行使，而只有在行政活动范围中行使的

权利，才是行政相对人的权利。行政管理活动即为行政权的行使过程。“由于行

政活动是行政权力的运用过程，而不是公民全部活动的过程，公民的所有权利就

不能是行政相对人权利，因而行政相对人权利是有限的。”8

行政相对人的可分为个人和组织，这些主体在行政管理中所享有权利的范

围，内容，数量大致相同的。9但自然人与组织之间，不同组织之间的差别也应

进行关注。这种关注是对法律主体间权利义务差别的尊重。从而掌握准确信息，

使得行政法学这门应用法学学科更具有指导实践的功用。例如，本国公民与外国

人，本国法人与外国法人，根据入世的有关承诺，有关部门出台了一系列准许外

资机构进入中国市场的法律法规和文件，标志着中国的经济政策已开始向深层次

的“国民待遇”方向展开。但是必须研究他们之间的对策差异，我们承认他们之

间的差别是为了更好地实行国民待遇，而非厚此薄彼，更不应厚彼薄此。10

还有公司与合伙，大与小，尤其对民营的支持。改革开放20多年来，民营

获得了前所未有的大发展，今后还将迎来崭新的发展机遇期。但值得注意的是，

到现在为止我们还没有一个专门对民营的市场准入政策。民营准入领域究竟有哪

些？准入条件是什么？给民营划一个清晰的“圈”，应使民营投资做到目标明

确、有的放矢。要突破以往那种所谓“战略性”、“公益性”等笼统的产业划分，

只要是竞争性、赢利性领域，特别是民营普遍关注的金融、保险、基础产业、基

础设施等，都应该降低准入条件，对民营的开放。

只有加强对市场主体不平等现实的关注，才能制定出合理的，相对正义的政

策。以上对行政相对人所涉主体的差别性的强调，主要是为了说明在行政活动领

域，公民权的表述力度，宽度均显不足，公民权这一概念不能是行政相对人权利

的简称，也不能对其进行替换。11

三

公民权与行政相对人权利的内涵与外延已逐渐清晰，两者不存在包容关系。

公民权表面上要大于行政相对人权利。但正如以上分析的，公民权不包括法人，

其他社会团体，无国籍人和外国人的权利。

根据国家职能的分工，一般分为立法，司法，行政三部分。公民在三种职能

体系中均享有权利，这种权利均可称为公民权利。而行政相对人权利仅限于个人

与组织在行政管理领域中所享有的权利。由此整个法律体系规定的公民权利与行

政法规定的公民所享有的权利是整体权利与部分权利的关系。

引起认识混乱的主因在于对以下四对关系的不明确。笔者将对国家权力－公

民权（利）；国家权力－行政相对人权利；行政权－行政相对人权利；行政权－

公民权（利）四组关系式作分析。

国家权力——公民权（利）

从权力来源说，国家权力来自公民的赋予，公民权利是国家权力来源正当性

的根源所在。国家权力与公民权利的界分是社会整体利益的两个方面即个体利益

与公共利益相区分的法律表现。公民权利与国家权力界限不明，意味着利益主体

不明，意味着存在利益归属关系模糊的灰区域。现实社会中出现这种情况时，

公民和国家分别对这一灰区域的实际控制范围通常总是由实际的力量对比关

系决定。因此，可以肯定，这种发生在代表公共利益的主体和代表个体利益的主

体之间的利益争夺必然是非程序化是，不论其结果如何，都会造成对法治的破坏，

从而损害预设的宪政秩序。所以，公民权利与国家权力的严格界分实质上是社会

个体利益与公共利益的界分。

国家权力——行政相对人权利

两者之间的直接不明显，主要是行政相对人权利对应的是行政领域，与国家

的立法，司法职能不相关，故此二者在逻辑上不相对应。

行政权——行政相对人权利

行政权与行政相对人权利的关系是行政法所要调整是核心矛盾。只有正确处

理行政权与行政相对人权利的相互关系，合理设定行政主体和相对人的权利义

务，在行政法律关系和监督行政法律关系中，使两者处于动态的平衡，才是依法

治国，构建我国行政法律体系的关键之所在。对行政权与行政相对人权利作出较

为全面论述是罗豪才与崔卓兰二位教授所合写的论文。12

行政权——公民权

“行政机关与公民的关系在本质上属于宪法性问题，它是国家与公民的一个

侧面，因而必须通过一个更广阔的视角审视这一社会关系。”13故而笔者认为

在行政法学领域，行政权相对应的是行政相对人权利。公民权则应对应国家权力。

若行政权与公民权利相对出现则更应限于宪法性论域，以免造成法律术语使用上

的混乱。

许多作者常把行政相对人权利简称为公民权，这种便于行文的处理似可以理

解，但这种术语上的替换更多的是追求形式上的和谐与简洁，而忽视了法律术语

的特定内涵及术语使用上的准确性，严肃性。14行政权——公民权模式折射出

计划经济下全能政府模式的延续，视政府利益为国家整体利益。行政权功能的凸

现把立法权，司法权隐而不谈，这绝非偶然。在依法治国方略的指引下，要求加

大公民参与的力度和广度，这当然并非局限于公民对行政权行使的参与，更要加

大对公民参与立法意识的宣传和培养，推动公民积极应诉和维权，这是我国民主

进程的必由之路。

四

方世荣博士对行政相对人权利作了开创性研究。15根据方先生的论述，本

人对行政相对人权利与公民权区别有以下几点认识：

第一，行政相对人权利并不是公民的基本权利，它包括公民的基本权利，是

基本权利的具体化。但不包括有基本权利派生的权利以及基本权利以外的一般权

利。也就是说，在行政相对人权利中，一部分权利同时属于公民基本权利，另一

部分则不属于公民基本权利而只能是行政相对人权利。可见两者具有范围上的差

别。

第二，行政法是贯彻实施立法的部门法，当行政法将宪法有关公民基本权利

的内容加以具体规定时，行政相对人权利就是公民基本权利在行政活动中的具体

化，细致化。由此宪法规定的公民基本权利与行政法规定的行政相对人权利是概

括权利与具体权利的区别。

同一种公民基本权利将会在刑法，民法和行政法等部门法中都得到具体化。

如公民的人身权不受侵害，在民法中是对其他民事主体主张的民事权利，在刑法

中是对犯罪人主张并受司法机关保护的受害人权利。在行政法中则是对行政主体

主张的行政相对人权利。从这个意义上讲，行政相对人权利只是公民基本权利在

行政法领域中的具体表现，而不等于公民基本权利本身。如果我们将行政相对人

权利与公民基本权利等同，就限制了公民基本权利的丰富内涵和具体形态。

第三，宪法规定的公民基本权利主要是静态的，确认性的，而行政法规定的

行政相对人权利是基本权利（包括公民基本权利那一部分）则是动态的，交互性

的，是行使于特定主体之间的权利。这主要是针对成文法国家，尤其对我国，宪

法主要起宣告作用，不具有可操作性。16

以上分析表明，宪法规定的公民权与行政法规定的行政相对人权利有一定区

别，并有区分的必要。行政法学在认识并研究行政相对人权利时，不能简单地理

解为它们就是立法规定的公民权。行政法学研究也不应简单照搬宪法关于公民权

的理论。尤其在我们这样一个成为法国家，公民的宪法权利通常都要由法律，法

规等来具体化为行政法权利。我国公民行使权利的直接依据往往是法律，法规。

这种法律适用机制使我们需要研究行政相对人在行政法上的权利，研究行政法对

公民在宪法所规定权利的保障与实现过程。

在行政法学研究中，区分行政相对人权利与公民权旨在为科学地运用法学术

语，严谨规范学术研究，使行政权——行政相对人权利这一分析模式成为主流。

17

作者简介：恽黎明，20XX年毕业于吉林大学法学院经济法系，同年考入上

海大学法学院宪法与行政法专业硕士研究生，师从倪正茂教授，主攻比较法、行

政法。曾在《行政与法》20XX年第1期发表《试论行政双罚问题》一文。

1.夏勇著：《人权概念起源》，中国政法大学出版社1992年版，第76页。

2.夏勇著：《人权概念起源》，中国政法大学出版社1992年版，导言部分第

3页。

3.赵树民著：《比较宪法学新论》，中国社会科学出版社20XX年版，第340

页。

4.夏勇著：《人权概念起源》，中国政法大学出版社1992年版，第162~163

页。

5.我国政府于1998年10月5日签署了《公民权利与政治权利公约》，《经

济、社会、文化权利国际公约》。两公约的批准也将提上日程。

6.罗豪才、崔卓兰：《论行政权、行政相对人权利及其相互关系》，《中国

法学》，1998年第3期，第3页。

7.罗豪才、崔卓兰教授在以上论文中行政相对人权利概念的界定存在不

足。他们界定为“行政相对人权利是┈宪法、法律等公民各项基本权利。”而笔

者认为应去掉基本两字。基本权利往往被称之为宪法权利。确切地说，应称之为

“宪法所保障的权利”。世界各国以宪法规范的形式对公民的基本权利予以确认

和表述，并加以保障和实施。

8.方世荣著《论行政相对人》，中国政法大学出版社20XX版，第62页。

9.罗豪才、崔卓兰：《论行政权、行政相对人权利及其相互关系》，《中国法

学》，1998年第3期，第5页。

10.由于招商引资政策的指引，许多地方曲解而导致一窝蜂，把外国人、外

国视若神明，如现在有的地方甚至把招商引资作为主要的政绩考核指标，进而出

现了争先卖地的现象。给政策、给税收优惠，导致对国民与国内的极度不公。其

本质上是政绩在作祟。

11.方世荣教授在《论行政相对人》一书中对行政相对人权利有一定的阐述，

见该书的第59~67页。方先生对行政相对人权利给出了一个描述性的定义，并分

析了行政相对人权利的特征。

12.罗豪才、崔卓兰：《论行政权、行政相对人权利及其相互关系》，《中国法

学》，1998年第3期。

13.董炯著《国家、公民与行政权》，北京大学出版社20XX年版，第118页。

14.笔者认为当简化的词汇没有特定涵义时，作行文上的便利处理是可行的。

但本文所论的公民权本身已有特定内涵，故有不妥。

15.方世荣著《论行政相对人》，中国政法大学出版社20XX版。

16.方世荣著《论行政相对人》，中国政法大学出版社20XX版，第69~70页。

17.相应的反面例子有罗宗毅《兼顾行政权与公民权的相对平衡》，《中共中

央党校学报》，第五卷第一期，20XX，第2期；《用平衡论的观点审视现代行政法

中的“行政权和公民权”》，《黑龙江省政法管理干部学院学报》，20XX，第4期

等。当然在普通行文中、在行政法课堂上，这种行政权——公民权相对应的提法

比比皆是。