论中国人民银行的法律地位

论中国人民银行的法律地位

论中国人民银行的法律地位

聂兴

【摘要】：中央银行是一国金融体制中居于核心地

位，依法制定和执行国家货币政策，实施金融调

控与监管的特殊金融机关。[1]每个国家的中央银

行都是该国金融体系的核心，我国的中央银行是

中国人民银行，根据2003年修正后的《中华人

民共和国中国人民银行法》（以下简称《中国人

民银行法》）及相关法律规定，中国人民银行可

以独立的制定和执行货币政策，以稳定币值，促

进经济增长；对金融业实施监督和管理，以达到

稳定金融体系和金融市场的目的。中央银行法律

地位是指在一国或地区现有法律框架下，中央银

行和其他与其发生法律关系的主体之间的地位

状态。在我国，中国人民银行是国务院直属的政

府部门，具有相对独立的法律地位。随着社会经

济的发展，尤其是新一届政府对市场决定作用观

念的提出，表面其独立性需要进一步加强。新设

立的银监会将中央银行的金融监管职能分离出

去，对我国传统的中央银行体制产生了很大的冲

击。中国人民银行与银监会应各司其职，加强联

系和沟通，互相促进，以确保我国金融机构安全、

稳健、高效运行。本文拟从中央银行独立性入手，

分别讨论中央银行法律地位的基本概述，中国中

央银行的现状分析及其存在的问题，最后简单论

述关于加强中央银行独立性地位的几点建议、设

想。

【关键词】：中国人民银行；法律地位；独立性

在经济全球化大背景下，各国政府都通过建立隶属于公共权力机构的

中央银行，以贯彻国家经济、金融政策，可见，中央银行在一国金融体制中居

于核心地位，对一国经济的稳定发展起着极其重要的作用。因此，中央银行独

立性问题历来都是中外学长们喜欢研究的问题，尤其是中央银行的独立性问题。

我国自1983年9月开始正式实施现代中央银行制度以来，逐步建立了直接

调控和间接调控相结合的金融宏观调控体系，取得了明显成效，但这种金融宏

观调控尚未发展成熟，其效果不十分理想，存在着许多制度上和操作上的问题。

因此，探讨我国中央银行的法律地位已成为对于实现经济的持续、快速、健康

发展具有重要意义的课题。

一、中央银行法律地位的基本概述

（一）中央银行法律地位的概念

1、法律地位的概念

法律地位是指法律主体在法律关系中所处的位置。要弄清法律地位，就要

对不同法律主体的法律关系进行比较。中央银行的法律地位，是指通过法律形

式规定中央银行在国家机构体系中的地位，即其与政府、其他智能部门的关系，

实质便是中央银行的独立问题。[2]即根据相关法律的规定，法律主体和与其发生

相关法律关系的其他法律主体之间的状态。根据相比的法律主体不同，其法律

地位有呈现出不同形态。[3]

2、中央银行法律地位的概念

根据法律地位的概念，可以得出中央银行法律地位的概念，你中央银行法律

地位是指根据《中国人民银行法》及其他相关法律只规定，中央银行和与其发

生法律关系的所有法律主体之间的地位状态。实际上，一国中央银行的法律地

位应该体现在其在独立制定、执行货币政策的独立程度上。

（二）中央银行法律地位的演进

1、西方中央银行地位的演进

中央银行的产生可以说是国家对经济的干预、以及货币金融高度发达的产

物。当经济金融发展到一个特定的时候，国家通过法律或特殊规定对某家大银

行或新建立一家银行赋予某些特权并要求其他所有银行和金融机构以及整个经

济、社会体系接受该银行的这些特权时，中央银行制度便形成了，享有特定授

[4]权并承担特定责任的银行便由一般的商业银行转变成为中央银行。追溯中央银

行的历史，最早一般是把1656年成立的瑞典国家银行和1694年成立的英格兰

银行作为中央银行雏形的，他们在成立初期只具有部分中央银行职能。资本主

义国家中央银行发展到现在已经有了四百多年的历史，起法律制度已经比较完

善。

2、我国中央银行地位的发展演进

（1）新中国中央银行制度产生

我国中央银行的法律地位经过了多个发展阶段的确立。我国在1947年11月

便开始筹建中国人民银行，1948年12月，华北政府决定，将设立在河北石家庄

的华北银行和设立在山东根据地的北海银行、晋绥边区的西北农民银行合并，

组成中国人民银行。从1947年筹建到1979年，我国的中国人民银行都还称不

上真正意义上的中央银行，他还兼具国家机关和一般商业银行的性质，这三十

余年时间，我国还一直是以这种体制为核心的人民银行制度。

（2）我国中央银行地位的发展演进

经历了1979年—2003年的金融改革时期，我国中央银行制度正式进入法制

化发展的新阶段，中央银行拜托了地方政府的干预，得到较大程度的独立。大

批专业金融机构先后恢复和建立，货币信用调节资源配置的功能得到提高。1995

年《中国人民银行法》的颁布，进一步从法律上明确中国人民银行作为我国中

央银行的职能，我国中央银行制度进入法制化发展阶段。1998年，依法撤销了

中央银行在各省的分行，重新设立九大区分行和两个营业部，中央银行至此拜

托地方政府干预，形式上更加独立。

二、我国中央银行法律地位的现状及存在的问题

（一）、我国中央银行法律地位的现状分析

1、与国务院之间的隶属法律地位

《中国人民银行法》规定，中国人民银行在国务院领导下，制定和执行货币

政策，防范和化解金融风险，维护金融稳定。中国人民银行就年度货币供应量、

利率、汇率和国务院规定的其他重要事项作出的决定，报国务院批准后执行。

从法律上明确规定中国人民银行是隶属于中央政府的一个部门。

但中国人民银行并非任何情况下都受国务院的干涉，并不代表中国人民银行

在国务院面前无任何独立性可言。

首先，《中国人民银行法》第十条、第十一条规定，中国人民银行行长的人

选，根据国务院总理的提名，由全国人民代表大会决定。中国人民银行实行行

长负责制。行长领导中国人民银行的工作，副行长协助行长工作。这表明，在

人事上，国务院只有提名权并没有决定权。

其次，《中国人民银行法》第二十三条规定，中国人民银行为执行货币政策，

可以运用下列货币政策工具：（一）要求银行业金融机构按照规定的比例交存

存款准备金；（二）确定中央银行基准利率；（三）为在中国人民银行开立账

户的银行业金融机构办理再贴现；（四）向商业银行提供贷款；（五）在公开

市场上买卖国债、其他政府债券和金融债券及外汇；（六）国务院确定的其他

货币政策工具。中国人民银行为执行货币政策，运用前款所列货币政策工具时，

可以规定具体的条件和程序。这表明，在货币政策工具方面，中国人民银行具

有独立的运用权。

2、与最高权力机关的法律地位

《中国人民银行法》第六条规定：“中国人民银行应当向全国人民代表大会

常务委员会提出有关货币政策情况和金融业运行情况的工作报告。”这就建立

了中国人民银行对最高权力机关的报告制度。但《中国人民银行法》第十一条

规定：“中国人民银行实行行长负责制。行长领导中国人民银行的工作，副行长

协助行长工作。”显然，全国人大（常委会）对中国人民银行的监督仅是一种间

接地监督指导，并没有直接控制其权利。这在一定程度上有利于制约国务院对

中国人民银行的干预，其独立性得到更高水平彰显。

（二）、中国人民银行现行法律地位存在的问题

中国人民银行作为我国的中央银行，已经经历了半个世纪的风风雨雨，其独

立地位得到不断提升。但由于现实经济社会状况和体制等原因，中国人民银行

的法律地位仍存在诸多问题。

1、法律上独立法律地位低

从前文分析得知，我国的中央银行直接受到国务院领导，独立的法律地位很

是有限。。无论是货币政策的制定、决策，还是业务开展、人事任免，均直接

受到国务院的领导，经济上广受牵制。《中国人民银行法》第十条规定，中国

人民银行行长的人选，根据国务院总理的提名，由全国人民代表大会决定；全

国人民代表大会闭会期间，由全国人民代表大会常务委员会决定，由中华人民

共和国主席任免。中国人民银行副行长由国务院总理任免。显然，提名决定权

在国务院，能否被提名是当选的关键，显然，国务院直接中国人民银行的高层

人事任免。而《中国人民银行》并没有明确规定中国人民银行的人事更换条件，

这就为国务院直接干涉其人事及职能工作的开展提供了法律漏洞。

2、实践中广受干预

在人类社会生活中起作用的那些能动力量，总是力图渗透进法律用来保护现

行制度和势力范围的防御性盔甲里面：换言之，权力总是在不断地争夺和蚕食

法律的实质。【4】如这句话所言，中国人民银行的相对独立性本来就很薄弱，再

加之由于我国立法、政治、经济、社会等多方面因素，使得中国人民银行在实

践中其独立行使权力的法律地位常常受到挑战。

第一

第二

第三

（省略）

三、关于加强我国中央银行法律地位之建议

我国中央银行历经五十余年风风雨雨，其独立性逐步抬升，但现有法律框

架内仅具有有限独立性，这与世界金融现代化的发展趋势有一定差距，面对我

国改革进入深水区，怎样发挥市场在资源配置中的决定性作用等问题，必须进

一步完善中央银行法律制度，强化中国人民银行的独立性。

(一)弱化国务院对中央银行的直接控制

改变中国人民银行隶属于国务院的行政隶属关系之现状，使其直接向全国

人大负责，并加强人民银行制定和执行货币政策的自主权。中央银行的权力主

要是制定和执行货币政策，货币政策权与政府拥有的财政权是相互冲突的，且

这种冲突是根本性的，就像立法、行政、司法三者相互冲突一样，将两种相互

冲突的权力给统一机构行使是违背法律的基本规则的。而且，以稳定币值为主

要目的的货币政策，其运用应当是中立和持续的，因而必须由一个独立的机构

来行使，这只能是中央银行。当然中央银行的独立性是一个相对的概念，因此

改变中央银行与国务院的行政隶属关系，并不意味着不受国务院影响。从长远

来看，政府的经济目标和中央银行的货币政策目标是一致的，尽管在某一阶段

上两者可能存在分歧，但中央银行在制定和执行其货币政策时，不可能完全独

立于政府经济政策之外，离开了政府的整体宏观调控目标，也就没有了中央银

行活动的基本点，从这个意义上说，中央银行的独立性是有条件、有限制、有

范围的。在实践中，中央银行应当与国务院相互尊重，彼此合作，国务院应成

为中国人民银行行使其职权的坚实保障，中国人民银行有义务与国务院进行经

济政策上的协调，在稳定货币的前提下有义务支持政府的经济政策。

2、重新界定货币政策委员会的职能，负责根据国民经济运行情况独立制定

货币政策，执行人大以及常委会的相关决议，货币政策委员会成员的选用，应

考虑到社会阶层、行业和地方的代表性，应考虑个人的品质、工作经验和专业

素质等，并限制行政官员的比例。

3、加强配套制度建设。虽然我国《中国人民银行法》规定：人民银行建立

独立的财务预算管理制度，不对政府财政投掷或直接购买政府债券。但在微观

操作上，却没有规定相应的法律责任，因而经济独立性的落实，便完全取决于

政府部门的自律。这种自律无疑是危险的。因而应加快步伐制定相应的法律法

规，明确中央银行与政府有关部门在宏观经济调控中的职责分工，从而保证人

民银行在经济上的独立性。

参考文献

一、著作类

[1]朱大旗.《金融法》[M].北京：中国人民大学

出版社，2000.

[2]王建东，刘澜飚.《中央银行独立性问题研究

——兼论中国中央银行的独立性问题》[M].北

京：经济科学出版社，2004.

[3]陈丽.《从独立性角度论中国人民银行的法律

地位》.

[4]博登海默，《法理学、法律哲学与法律方法》

[M].邓正来译.北京：中国政法大学出版社