论与我国行政强制执行相关的三个方面

论与我国行政强制执行相关的三个方

面

目录

一、行政强制执行的概

念......................................................................

...........（1）

（一）行政强制措

施......................................................................

.................（1）

（二）行政即时强

制......................................................................

.................（1）

（三）行政强制执

行......................................................................

.................（1）

二、行政强制执行的特

点......................................................................

.............（2）

（一）行政

性......................................................................

..............................（2）

（二）程序

性......................................................................

..............................（3）

（三）强制

性......................................................................

..............................（3）

（四）独立

性......................................................................

..............................（3）

（五）普遍适用

性......................................................................

....................（4）

三、我国行政强制执行的现

状......................................................................

.....（5）

四、我国行政强制执行的趋

势..................................................................

.....（6）

（一）行政强制执行权应归行政机

关...........................................................（6）

（二）通过立法改革行政强制执行法律制

度..............................................（7）

论文提纲

一、行政强制执行的概念

（一）行政强制措施

（二）行政即时强制

（三）行政强制执行

二、行政强制执行的特点

（一）行政性

（二）程序性

（三）强制性

（四）独立性

（五）普遍适用性

三、我国行政强制执行的现状

四、我国行政强制执行的趋势

（一）行政强制执行权应归行政机关

（二）通过立法改革行政强制执行法律制度

内容摘要

行政强制执行制度是国家行政管理活动中必不可少的制度，它对于保障法律法规的

顺利实施。行政权力的有效运作乃至社会秩序、公共利益的维护都具有十分重要作

用。由于行政强制执行是以强制为主要特征的，因此，该项制度设置是否合理和必

要，运行是否适当也直接关系到公民法人的权利。为此，依法规范和合理限制行政

强制执行权力成为很多国家行政立法近几十年的重要课题之一。从我国行政强制执

行实践来看，目前还存在着大量问题，主要表现在，缺乏统一立法，执行权限模

糊，手段混乱，程序不健全，行政决定的执行缺乏力度等，这些问题亟待统一立法

解决。行政强制执行作为国家运用其权力对行政相对人，依法采取强制手段，迫

使其履行义务或达到与履行义务相同状态的行政行为，在国家行政活动中具有重要

地位与作用，在行政权行使过程中不可缺少。我国行政强制执行立法在90年代初

已开始，至今尚未完成，原因很多，其中之一是虽然已经颁布《立法法》，但立法

制度总体来讲还不是很完善。本文试就我国行政强制执行制度问题作一探讨，以求

对立法工作有所裨益。

关键词：行政、强制、执行、法律制度

一、行政强制执行的概念

在行政法学的理论体系中有三个概念涉及行政、强制和执行这三个因素，它们是行

政即时强制、行政强制措施、行政强制执行。本文也将以解读这些概念为逻辑起

点。

（一）行政强制措施是为了预防、制止或控制危害社会行为的发生，行政机关采取

的对有关对象的人身、财产和行为自由加以暂时性限制，使其保持一定状态的手

段。具体表现为遇突发事件或传染病爆发等情形对人身自由的限制和检查；对财产

的查封、扣押、冻结（常常是一种为进一步的具体行政行为的作出而采取的保全措

施）；强制检查检验；遇自然灾害、传染病爆发等情形处置土地、建筑物、住宅或

征用交通工具。

（二）行政即时强制是行政机关无须事先作出决定，也不以相对人负有义务为条

件，由行政机关直接地、不加告诫地对特定当事人进行限制，以破坏力量排除其抵

抗。行政即时强制针对人身时表现为：对醉酒、自杀、殴斗、精神病人的管束、隔

离传染病人等。针对财物时表现为：扣留处置危险爆炸物品；重大灾害事故的紧急

处置。

（三）行政强制执行指行政相对人不履行行政处理决定中设定的义务，有关国家机

关依法强制其履行义务或采取一定措施达到与履行义务相同的状态。义务人自动

履行是行政执行的一种主要的无须强制的形式。

人们很少讨论行政强制措施与行政强制执行的措施的区别与联系，事实上，行政强

制措施亦存在执行问题，只是许多情形下都是作出行政强制措施决定的同时当即执

行，因此，行政强制措施的强制执行是隐藏在行政强制措施当中的。另外，行政强

制措施常常是行政行为进行中的保全措施，其进一步发展是：解除行政强制措施，

此种情形下行政强制措施成为一种独立的行政行为，具有可复议或诉讼性。另一种

情形是作为行政行为的保全措施，使行政行为得以进展，作出最终行政决定，这时

行政强制措施则成为一种程序性的非独立的行为，此时若行政行为遇到相对人的复

议或诉讼请求，若是因为行政强制措施导致行政行为的严重瑕疵，应判定行政行为

是程序违法，而无实体违法。行政强制执行同样会有执行措施问题，这是的措施也

常常会和行政强制措施相重合。这就增加了研究两者区别和联系的难度。

行政强制执行与行政即时强制的关系。行政强制执行是以相对人不履行义务为实施

的前提，其目的在于迫使义务履行或达到与履行义务相同状态;行政即时强制则是

以可能产生危害社会的行为为实施前提，其目在的在于预防、制止危害社会行为

或事件的发生或蔓延，使人和物保持一定状态。行政强制措施虽常带有紧迫性，但

采取却须经过法定程序，并必须作出书面的行政强制措施决定，并与行政强制执

行紧密联系；行政即时强制一般都是在情况紧急时，只要符合法律规定的条件，就

可采取即时强制手段，即时强制大都是在紧急状态下当即采取的，因而没有事先程

序，无须也不可能作出即时强制的书面决定，而是口头决定且同时执行，因而无后

续的执行可言，是与行政强制执行的重合。

行政强制在国内的行政法研究中理解为“为实现行政目的，对相对人的财产、人身

及自由等予以强制而采取的措施”。在外延上包括行政即时强制、行政强制措施和

行政强制执行。

二、行政强制执行的特征

（一）行政性

首先，从行政强制执行发生的领域来看，它是发生在行政管理领域中的，与实现行

政目的直接相关。国家机关出于维护公共秩序和实现公共利益的目的，必然会要求

行政相对人履行一定的行政法义务，如果行政相对人逾期不履行生效的行政处理决

定，国家机关（主要指行政机关）可以强制实现行政相对人的义务。从行政强制执

行产生的原因和实现的过程中可以看出，行政性是行政强制执行的基本特点。

其次，从行政强制执行的性质来看，它是一种具体行政行为。表面上看，行政强制

执行仅是对行政处理决定的执行，它并不能增加或减少行政相对人的义务；而从深

层次看，行政强制执行也会对行政相对人的权利义务产生直接的影响。这是因为行

政处理决定作出之后，尽管行政相对人的权利义务已处于确定状态，但是否可以立

即强制执行，还有待于行政主体的再次判断。其原因是行政强制执行的前提条件是

行政相对人有能力履行而拒不履行行政法上的义务，如果没有履行能力，行政主体

不能立即强制执行。由此看来，行政强制执行对行政相对人的权利义务会产生直接

的影响，能够引起行政法律关系的变更，因此是法律行为，是具有法律效力的执行

性的具体行政行为。

最后，从行政强制执行权与行政权的关系来看，前者是后者不可分离的一部分，这

也体现出行政强制执行的行政性特征。所谓行政权，是指国家行政机关执行法律，

管理国家事务的权力。“从逻辑结构上分析，一项完整的行政权既应当包括决定权

和处理权，也应当包括执行权。”从功能的角度来看，行政决定权和处理权解决义

务的设定问题，而执行权解决义务履行受阻时的实现问题，后者是前者的派生和延

伸，是前者得以实现的保障。

行政强制执行的行政性特征给了我们重大的启示，行政强制执行是发生在管理领域

中的，“不论从掌握的情况还是从处理该问题的技术上看，最有发言权的是行政机

关而不是人民法院。”行政强制执行是一种具体行政行为，其执行主体也只应是行

政机关。从法理的角度分析，行政强制执行权是行政权的一个组成部分，行政强制

执行权是行政机关应有的职权，该权力只应由行政机关行使。

（二）程序性

国内多数学者都将行政强制行为视为一种具体行政行为，笔者则不以为然，对于一

个完整成熟的具体行政行为而言，从对一个案件开始的检查或调查，到作出最终决

定，而后是执行，这是一个行政行为的完整的程序或过程。仅仅是行政强制执行，

这不是一个独立的具体行政行为。当行政行为进行到强制执行阶段时由于执行的严

重瑕疵而造成的行政行为的违法时应视整个行政行为违法，而不是行政强制执行阶

段违法。就是说行政强制执行是行政行为的程序上的环节而非独立的行政行为。

（三）强制性

行政强制执行并非行政机关执法的必经程序，它只有在行政相对人不主动履行行政

法义务时，才由行政机关依靠国家强制力为后盾强制实施。这里所说的强制性并非

一种主观上的威慑力量，而是在客观上实际使用的手段；它不依赖于人们在认识上

的认从和接受，而表现为在实际操作过程中的直接运用和对义务人的强迫。

（四）独立性

许多学者之所以将行政强制行为视为一种具体行政行为。是受到行政强制执行的独

立性的误导，他们过分强调这种独立性，却忽视了这种独立性是相对的。实际上任

何一个“标准”或“典型”的具体行政行为，都会表现出调查取证、决定和执行

三个主要步骤，如上所述行政行为的执行只是行政行为的程序上的一个环节。然

而，不可否认的是在一个行政行为中行政决定与行政决定的执行常常是分离的，或

者说行政决定与行政决定的执行是互为独立，这就易给人以假象――行政行为的执

行似乎是独立的一类行政行为。然而这种认识显然是受到了行政决定执行的独立性

的迷惑。我们要特别强调的是：行政强制执行相对于行政决定而言的独立性是存在

的但又是相对的，独立性表现是一个行政决定大多是作出最终决定后，常常由法律

给相对人配置一定的救济权（提起行政复议和行政诉讼的权利），虽然法律大多规

定行政复议和行政诉讼不影响行政决定的执行，而社会生活中又常常是当相对人穷

尽了其诉权后，才进入执行程序，这就在行政决定与行政决定的执行之间产生了一

个时间差，这样极易给人以错觉，行政强制执行仿佛是独立的行政行为，再加上中

国行政强制执行权又被法律划为行政机关的强制执行和人民法院的强制执行，就更

巩固了这种行政强制执行是独立的行政行为观念。然而，我们不禁要问，有哪一个

行政强制执行可以离开其要执行的行政决定而独立存在呢？如前所述，无论是行政

即时强制和行政强制措施这些特殊的行政行为，还是除此之外的其他“标准”或

“典型”的具体行政行为，都存在执行问题，只是前者执行在时间上没有间隔，故

而，执行的相对独立性被掩盖，而后者则存在时间间隔，但所有的行政行为都有一

个共同点这就是都是要执行的，试问离开了行政决定相对人自动履行他们执行什么

内容？行政机关或人民法院的强制执行的依据又是什么？我们的结论是行政决定与

行政决定的执行是既相联系又相对独立的，本质上是不可分离的。

（五）普遍适用性

无论是行政即时强制和行政强制措施这些特殊的行政行为，还是除此之外的其他

“标准”或“典型”的具体行政行为，都存在执行问题，只是行政即时强制和行

政强制措施的执行由于与行政决定同时或稍后进行所以较为隐蔽，但此时的执行是

“强制”的；其他“典型”的具体行政行为除了相对人自动履性行义务的外均须国

家机关强制执行。因而我们说行政强制执行具有普遍适用性。了解这种普遍适用

性，有助于我们把握所有行政行为执行的总体和全局，正确认识行政强制执行在所

有行政行为中所占的地位，即使是在目前行政机关与人民法院分享强制执行权的情

况下，正确估价我国由行政机关进行的行政强制执行在所有行政强制执行总量中所

占的比例，这对我们正确地选择适合我国国情的行政强制执行法律制度是有重要意

义的。

三、我国行政强制执行的现状

我国《行政诉讼法》第66条规定了行政强制执行制度，它包括以下几种情形：(1)

申请法院执行。如《草原法》第21条规定：“当事人对有关地方人民政府农牧业

部门或者乡级人民政府作出的或者赔偿损失的决定不服的，可以在收到通知之

日起一个月内向人民法院起诉；对有关的决定，期满不起诉又不履行的，有关

地方人民政府农牧业部门或者乡级人民政府可以申请人民法院强制执行。”(2)由

作出处罚决定的行政机关执行。如《治安管理处罚条例》第34条规定：“公安机

关对于违反治安管理的人，需要传唤的，使用传唤证。对于当场违反治安管理的

人，可以口头传唤。对于无正当理由不接受传唤或者逃避传唤的，公安机关可以强

制传唤。”(3)由作出行政处罚的行政机关执行或申请法院强制执行。如《海关

法》第53条规定：“……当事人逾期不履行海关的处罚决定又不申请复议或向人

民法院起诉的，作出处罚决定的海关可以将其保证金没收或者将其被扣押的货物、

运输工具变价抵缴，也可以申请人民法院强制执行。”(4)只规定了行政处罚，但

处罚由谁执行却未作规定。如《城乡个体工商户管理暂行条例》及《实施细则》规

定了个体工商户违反条例规定时，工商行政管理机关可以给予处罚，但没有规定如

果义务人不履行义务，工商行政管理机关是自己执行还是申请法院执行。

我国现行的行政执行体制是向法院申请强制执行为主，行政机关自行强制执行为

辅。这种制度存在的主要问题是：许多单行法律、法规在划分强制执行权的归属

时，缺乏统一考量，相同性质不同行政管理领域的行政决定，行政强制执行权属行

政机关还是人民法院有很大的随意性。还有些法律、行政法规在规定向法院申请强

制执行的同时，又赋予行政机关强制执行权；行政强制执行程序的规范零散而无系

统，许多法律、法规仅规定行政机关实施行政强制执行的权力，但对实施该权力的

条件、步骤、方式等内容则罕有规定；强制执行手段不完整，行政机关享有自行强

制执行权时，由于缺少执法方式和手段的明确的法律规定，很难达到迫使相对人履

行义务的目的；法律没有配置强制执行权的机关行政决定的执行都须申请法院，由

于积案急剧增加，法院执行力不从心。司法程序复杂久拖不决，此种情形多有发

生，大大降低了行政效能。

笔者对我国涉及行政强制执行的多部法律、法规进行了统计，其中申请法院执行的

约占70%，主要集中于农林牧渔、卫生、土地、环保、城建、交通、邮政、资源能

源管理等领域；行政机关执行的约占23%，主要集中于公安、税收等领域；行政机

关和法院选择执行的约占3%，主要集中于海关管理领域；只有处罚规定而没有明

确由谁执行的约占4%。从上述一组数字中可以看出，我国目前的行政强制执行以

行政机关申请法院执行为主，以行政机关自力执行为辅，还有一部分法律没有明确

规定行政强制执行权的主体。这种混乱的局面，存有许多弊端，表现在：

（一）正常的行政管理活动受到阻碍，严重影响行政效率的提高。当前，“执行

难，行政强制执行更难”的呼声越来越高。其原因在于行政机关的行政强制执行权

太少，许多执法任务很重的行政机关，诸如城建、环保、技术监督、土地管理等部

门自身没有行政强制执行权，当义务人没有正当理由拒不履行行政法义务时，行政

机关除申请法院执行外，便束手无策。而申请法院执行，程序繁琐，难免导致一拖

再拖，客观上不仅助长了行政违法行为的泛滥，也使我国本来就不高的行政效率更

加低下。

（二）法院的执行负担过于沉重，严重影响其正常的司法审判及执行活动。

（三）执行主体较为混乱，不利于行政相对人合法权益的保护。规定既可以由行政

机关执行，也可以申请法院执行时，容易出现“踢皮球”现象。当行政机关发现执

行起来有相当难度而申请法院执行，如果法院执行起来也很难，它可能会以行政机

关有执行权为由而把案件交由行政机关自己执行，出现扯皮。而法律、法规中没有

规定哪个机关行使行政强制执行权，行政相对人的权益更容易遭到侵害。

四、我国行政强制执行的趋势

（一）行政强制执行权应归行政机关

从我国行政强制执行的现状可以看出，我国行政强制执行制度的改革势在必行。笔

者认为，应把行政强制执行权归还行政机关。

1、行政权与司法权的关系要求把行政强制执行权归还行政机关。法治要求权力分

立，在我们国家则表现为国家机构之间的职权分工。行政机关与司法机关之间的权

限分工只有十分明确，才能提高行政效率，才能保障司法机关集中精力做好司法工

作。并且，行政强制执行，毕竟发生于行政管理领域中，由行政机关行使行政强制

执行权，更利于发挥行政机关的优势。

2、行政强制执行的具体行政行为性质要求把行政强制执行权归还行政机关。行政

强制执行是具体行政行为，一旦作出之后就具有公示力、拘束力、确定力和执行

力。没有法律的特殊规定，任何机关不得停止其执行。如果让法院行使行政强制执

行权，必然导致该执行决定法定效力的不稳定。这是因为，根据我国现行的有关行

政法律、法规的规定，法院对行政机关的强制执行申请应进行审查，决定是否予以

执行。这就会产生一个问题：如果法院经审查决定不予执行，那该行政决定的效力

如何确定呢？这与该行政决定确定力与执行力的特点是相矛盾的。从另一角度看，

我国最高法院的司法解释明确规定：“对行政机关申请人民法院强制执行其具体行

政行为的，由执行庭负责审查和执行。”也就是说，行政机关在申请法院执行时，

法院不必通过审判组织，而仅仅通过执行机构，不要通过审判程序而仅仅通过审查

即可确认行政机关的强制执行决定是否有效，这显然不符合法院的审判原则和程

序。总之，法院执行机构审查行政强制执行决定是否有效，既缺乏宪法依据，违反

了该行政决定确定力与执行力的特点，同时也不符合法院的审判原则和程序。

（二）通过立法改革行政强制执行法律制度

1、行政强制执行的机构。适宜我国的行政强制执行权的分配制度是，以行政机关

执行为主，辅之以法院的强制执行。在中央和地方政府分别建立行政执行机构，也

可引导现在正在组建的行政执法局为功能更加单一的行政执行局。

2、执行的事项。行政机关的行政强制执行机构不仅强制执行相对人拒绝履行的行

政决定，且还可以执行法院有关金钱给付义务的裁判。

3、行政机关与人民法院在行政强制执行方面的合理与科学的分工。改变目前行政

机关在其他领域里的行政强制措施和行政即时强制，对限制人身自由的由法院裁决

后再由行政机关强制执行，从而约束行政机关对人身自由限制的各种强制。因为行

政机关的行政强制执行机构可以执行法院有关金钱给付义务的裁判，就会从根本上

改变目前行政机关申请法院执行多有迟延，法院的民事、行政裁判亦存在的执行难

的问题。

4、完善行政强制执行程序。行政强制措施的程序应规定：行政强制执行的批准程

序，前先行告诫，期限，执行人员执行开始应说明理由，制作笔录，出具清单。人

身强制的程序、即时强制的程序，执行的豁免、强制检查；规定查封扣押的适用条

件。金融机构配合行政强制执行的义务和解冻的期限；行政强制执行的方式选择遵

循比例原则，首选代履行或执行罚，代履行或执行罚不能达到执行目的的方可选择

直接强制，直接强制的方式为划拨、拍卖等。还应规定制作执行决定书、送达、协

助执行、中止执行、执行终止等。由于行政机关执行法院的金钱给付义务的裁判，

应明确规定行政机关在何种情形下执行法院的裁判文书。以及在何种情形下必须经

由法院裁定后才可由行政机关前去执行的程序。

综上所述，我们应尽快制定《行政强制执行法》，把行政强制执行纳入法制化轨

道。通过制定法律授予行政机关行政强制执行权，制定科学合理的执行程序，规范

行政强制执行权的行使，保障相对人的合法权益，健全我国的行政强制执行法律制

度。

参考文献

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