执行运行机制改革及效果

执行运行机制改革及效果

在我国目前执行立法相对滞后，执行理论研究匮乏以及整个执法大

环境不尽人意的情况下，天津市大港区法院在逐渐克服执行难的过程中，敢于实

践、勇于探索，在经历了建立执行机构、改善执行条件、改革执行方式、强化执

行措施、提高执行艺术等种种尝试后，依据执行权兼具司法权和行政权双重属性

的基本原理，推出执行运行机制改革的新举措——在执行机构的内部结构中划分

出执行裁决组和执行实施组，分别行使执行裁决权和执行实施权，两权分立、互

相制约，经过半年多的试运行取得了明显的成效。

一、执行运行机制改革势在必行

执行权是以国家强制力保证实现请求权为内容的权能，是法律赋予

执行机构的一种国家权力。广义上的执行包括刑事执行、民事执行、行政执行。

狭义上的执行仅指民事强制执行。本文所称的执行运行机制就是指狭义上的执行

模式。

在执行运行机制改革之前，大港法院的执行模式是由执行员一人独

自包揽执行的全过程包括发出执行通知权、案件调查权、对被执行人采取强制措

施权、主持和解权、中止、终结暂缓执行决定权、恢复执行权、执行第三人到期

债权、变更、追加被执行主体的决定权、执行分配决定权等等。由于执行员一人

包揽权力过大，内部缺乏监督制约机制，极易造成怠于行使执行权和滥用执行权

等诸多弊端，诸如案件久拖不执、随意中止、违规执行到期债权、滥用变更、追

加主体的权力、不按顺序清偿、不按公平原则进行执行分配等，这些问题的存在

严重影响和制约着国家公权力对公民私权的救济，与司法为民的理念格格不入。

因此有必要对过于集中的执行权进行合理划分，建立一种良好、顺畅的执行运行

机制的必要性便被凸显出来。

二、执行运行机制改革的理论基础

对执行权进行科学合理的划分是执行运行机制改革的关键所在，而

对其属性的认识则是正确划分执行权的基础。

执行权的权利属性是指执行权究竟是什么性质的国家权利。目前在

理论界有不同的学说：司法权说、行政权说以及折衷说。而我们认为，折衷说即

执行权兼具司法权与行政权双重属性最具有可取性。简单理由是：从实质上分析，

执行行为既是执行主体基于国家公权力强制债务人履行债务的行为，又是执行主

体为处理执行过程中出现的争议而实施的救济行为。因此，行使单纯执行行为的

权力属于行政权，行使执行救济行为的权利则属于司法权。对于其他两种学说，

从方法论上看，单纯属性说要么在观察研究对象时犯了以偏概全的错误，或只看

到行政权属性的一面，或只看到司法权属性的一面；要么在做出结论时犯了非此

即彼的逻辑错误。而折衷论者同时顾及到执行权和执行行为的不同方面，在方法

论上更加可靠。在执行程序中，执行行为分为单纯执行行为与执行救济行为是客

观存在的，前者体现了行政行为的主动性、单方面和非终局性。后者则体现了司

法行为的被动性、中立性和终局性。在执行工作中，司法权和行政权的有机结合

构成了复合的、相对独立的、完整的强制执行权。

执行权是行政权和司法权的综合体，具有执行实施和执行裁决两种

职能，将其具有单方性、主动性和非终局性特点的部分归入执行实施权，成立执

行实施组；将具有当事人主义、被动性和终局性特点的部分归入执行裁决权，成

立执行裁决组。两权分立后，形成了“分离制衡、相互制约”的职权运行机制。

为确保执行运行机制公正高效地运行，从根本上解决执行员一人行使执行权的弊

端，我院在人力资源匮乏的情况下，按照两权的性质和内在要求配备相应的人员。

执行裁决权要求执行法官须具有一定法学功底、能够熟练运用实体法和程序法，

于是委派三名法律硕士研究生和一名素质较高的书记员组成执行裁决组，对送裁

案件进行严格把关。将具有丰富社会阅历、具有刚毅、果敢的性格及善做当事人

思想工作的执行法官组成执行实施组，行使执行实施权。

二、建章立制、赋予执行裁决组和执行实施组不同的执行权限，使

新的执行运行机制得以规范运行。

（一）执行实施权的权限

1、对执行依据的审查权，审查法律文书是否生效、是否有错误、是

否超出执行期限、是否属于本院管辖、是否具有不予执行等情形。经审查无上述

情况，决定执行并在法定期限内发出执行通知书，责令被执行人在法定期间内履

行义务、提供可供执行的财产。2、实施执行措施、强制措施。对被执行人不履

行义务的依法采取查封、扣押、冻结、查询、扣留、划拨的措施。对可能隐匿财

产及有关证据材料的，依法实施搜查。3、根据申请人提供的执行线索及其他情

况对被执行人、被执行财产情况进行调查。4、对需要协助执行的单位和个人，

作出协助执行的决定并实施。包括协助执行法律文书指定交付财物、票证，协助

查询、扣押、冻结、划拨、扣留、提取被执行人财产、存款、收入及被执行人的

到期收益。5、根据申请执行人或被执行人的申请向第三人发出履行义务通知，

第三人在十五日内即不提出异议又不履行的，强制执行第三人。6、组织参与执

行分配，并将分配方案移交裁决组裁决。7、对符合中止、终结、暂缓执行、不

予执行等情形的案件，在拿出自己的意见后移交裁决组裁决。8、其他事项。

（二）执行裁决权的行使

1、对被执行人及案外人异议的处理。2、对变更、追加被执行主体

的处理。3、中止执行的裁决。4、终结执行的裁决。5、对暂缓执行的裁决。6、

不予执行仲裁裁决、公证债权文书的审查及裁决。7、对执行程序异议的处理。

对当事人第三人提出的执行措施不当、执行方式不当、超标的执行、执行财产超

出法定范围、违反法定程序等执行过程中的问题，由执行裁决组审查，异议成立

的裁定撤销执行行为；异议不成立的，裁定驳回异议。

上述各项裁决除需要报请审判委员会讨论决定的案件外，均应在15

日内完成，并将结果通知执行实施组。

三、两权分立的执行运行机制所取得的成效

新的执行运行机制运行以来，在确保公正与效率的前提下，提高了

执行案件结案率、促进了我院案件质量的提高。

（一）实现了执行资源的优化配置。

从经济学理论分析，实现资源的优化组合可以实现最大的经济效益。

在两权分立的机制运行模式下，根据不同案件的不同特点，依据不同权能的特征

配备不同的执行人员，根据其个人的不同特点安排不同的执行任务，使其各司其

职、各负其责，取得了执行代价与执行收益的最优化平衡。

波斯纳有一句名言：“程序制度在精确与成本之间追求最大的交换

值”。改革后的机制运行确保了高效，以执行活动效益为衡量标准，表现为：一

是对于有执行条件且不须进行裁决的案件，由执行实施组依照法定程序实施强制

执行。依行政权之属性，执行活动的价值取向侧重于效率，投入相对较多的执行

力量，取得了执行活动的“规模性效益”；二是对于执行难度较大，且需要做出

裁决的案件，由执行裁决组依照法定程序公开、公正地行使审查、判断权，依法

保护执行当事人的合法权益。依其司法权的属性执行裁判活动的价值取向侧重于

公正，投入相对精干的执行力量，以期取得执行活动的“品牌性效益”；三是对

不具备执行条件，受被执行人履行能力的限制，被执行人确无可供执行的财产或

申请人不能提供被执行人下落或财产的线索，可以采取中止执行或发放《债权凭

证》的方式，对当事人享有的债权和强制执行请求权依法确认，中止执行或终结

本次执行活动，将继续查被执行人下落或财产线索的责任转由申请人承担，同

时明确告知当事人在被执行人具备履行能力时，可以随时行使强制请求权并恢复

执行。对此类情况的案件除恢复执行的外，不再投入执行力量，以避免因进一步

无效投入造成执行资源的浪费，取得了“节能性效益”。基于执行资源的合理配

置，分权试运行半年来，裁决组共裁决执行案件420余件，裁决事由包括：变更、

追加被执行主体、执行中止、终结、发放债权凭证、案外人主张所有权或优先受

偿权、对查封的财产进行评估拍卖、涉及执行担保、追加被执行人、对劳动仲裁

裁决不予执行、暂缓执行等情况。帮助实施组多做当事人的工作，是我院执行工

作顺利、畅通地进行。基于此，我院执行案件的结案率大幅上升，20XX年达97%.

（二）确保了执行程序的公正。

在执行程序中，程序法具有优于实体法的地位，执行程序具有高于

执行结果的意义，执行程序公正与否可以作为评判执行结果的依据。所以，执行

程序的价值应优于执行结果的价值，程序公正也便应当成为执行公正的主要内

容。沈德咏副院长有过精辟而富洞见的表述“就执行工作而言，维

护司法公正就要在规范执行程序上下功夫。”

我院两权分离的执行模式具有彻底分离性的特点。对两权的行使有

不同的约束，要求按照不同的权限行使执行权，提高了司法效率、确保了司法公

正。对涉及执行异议、监督机构关注、当事人上访、变更追加被执行主体、执行

案件涉及的法律关系没有明文规定等情况，一律经过执行听证，依法赋予当事人

充分的举证、质证、辩论的权利，有利于执行当事人的直接参与，平等地保护了

双方当事人的合法权益，也便于监督机关以及社会公众对执行程序的监督。由于

执行程序的公开、透明，避免了当事人的许多合理怀疑，上访、缠诉的事件明显

减少。

异议人张绍德对我院查封的房产提出异议，要求解除查封或主张优

先受偿权，是执行裁决组成立以来进行的第一次执行听证。通过执行听证纠正了

我院的错误查封，维护了案外人的合法权益，确保了司法公正。

该案在审理阶段依当事人的申请查封了坐落在大港区上古林沿街9

号楼8—9门价值30余万元的两套商住房。进入执行程序后，在即将进入评估拍

卖程序之前，异议人提出执行异议，经过执行听证查明，查封房产仅凭申请人提

供的一份约定不明的抵押协议，该份抵押协议不能有效证明所查封的房产属于被

执行人所有。异议人提供的证据也不能证明查封的房产属于异议人所有，所有权

人为案外人王同友。异议人只享有优先受偿权，不能行使所有权人的权利，故依

法驳回了异议人的异议请求，并建议主管院长将该案提交审判委员会解除我院查

封。本案案外人虽然下落不明，但我们严格按照执行听证的双方当事人提供的证

据进行判断，依法维护了案外人的合法权益。

（三）在强化内部监督的同时，促进了案件整体质量的提高。

在建立完善的执行权分权制约机制的同时，实现了执行机构内部划

分的科学化，在制度设计上以期防止因权力滥用和扩张而产生的腐败问题。

对涉及刑事附带民事案件、民事案件、部分行政案件经过审判交付

执行后，执行法官的第一项任务就是对执行依据的合法性及正确性进行审查，发

现违反程序法或实体法的案件依照法定程序交由审判委员会讨论决定；发现存在

轻微瑕疵的案件则由庭长、院长授权与审判庭进行沟通及时弥补。试运行以来，

已经分别对违反实体法和程序法的两起案件进行了纠正，确保了司法的公正性。

（四）提高了执行法官依法执行的水平和能力，增强了执行法官的

责任心。

由于两权分离的执行机制要求执行法官在送裁案件时必须提出自己

的主张和法律依据，否则，执行裁决组可以拒裁。这就促使行使实施权的法官们

不能放下对法律知识和法学基础理论的学习与追求，促使执行法官主动去查相

关资料、主动研究相关问题，使我院执行法官对法律知识的掌握和了解能够跟上

立法的步伐，大大增强了执行法官的执法水平和责任心。

对于不符合条件中止、终结的案件，裁决组严格按照法律规定予以

退回实施组补充证据，避免了以往随意中止、终结的现象，较好地维护了权利人

的合法权益，大大增强了执行员的责任心。

相反，对于被执行人不具备履行能力或执行依据失去执行力的案件，

在不能做通申请人思想工作的前提下，严格按照法律规定依职权予以中止或终

结，节省了人力资源以便执行员将精力投入到其他案件之中。申请人马德秀与被

执行人桑玉芬腾房纠纷一厂是裁决组成立以来典型的一件依职权予以终结的执

行案件。在本案义务人没有完成腾房义务的情况下，申请人将该房卖与了案外人，

案外人在明知道该房具有权力瑕疵，同意购买该房并在房管部门办理了过户手

续。申请人与案外人的买卖行为成立并生效，该行为使得申请人丧失了强制请求

权、原执行依据被除去执行力。案外人只有通过新的腾房诉讼确权后，才具有强

制执行请求权。依据立法愿意及民事诉讼法第234条的其他条款，本执行案件应

当属于中结执行的情形。由于案外人尚欠申请人一部分房款，不同意本案终结执

行。案件以申请该案中止为由移送到裁决组裁决，但经过审查发现该案属于终结

执行的情形，由于没有法律规定，通过提请我院审判委员会，审委会委员一致同

意将该案终结执行。为下一步新的权利人行使权利捋顺了法律关系。

在我国目前强制执行立法极不完善、程序设计比较粗陋、某些主要

内容尚付阙如的情况下，执行实践中的改革、探索、创新便在所难免。在法律无

规定的情况下，执行实践中改革、创新的依据主要是政策、法理及一般法律精神，

符合政策、法律原理、法律精神的改革和创新举措才具有合法性。在经过了对执

行权权力属性及执行机构内部构造的不同设计进行了长时间的研讨和争论的前

提下，在没有可供借鉴的分权模式的情况下，我院进行的执行运行机制的改革可

谓“摸着石头过河”，以期为缓解普遍存在的“执行难”问题开拓一些可供借鉴

的思路。

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