有代表性海洋国家的海上行政执法模式及启示-国际法论文-法学论文

有代表性海洋国家的海上行政执法模式及

启示-国际法论文-法学论文

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海上行政执法,是国家海上行政执法主体执行海洋活动的总

1.海上行政执法模式的含义

一、海上行政执法模式

称,是一国行政执法体系的重要组成部分之一[1]96.海上行政执法的内

容丰富,涉及海洋权益维护、海洋资源和环境保护、海域使用管理等.

按照《现代汉语词典》的解释,模式是指某种事物的标准性形

式或固定格式[2]23.我国海上执法模式具体包括执法主体的设置、权

限划分和执法活动中职权的运作方式等.海上执法模式是海上行政执

法体制的外在表现形式,海上行政执法体制是海上执法模式的内在决

定因素.

从一定意义上讲,有什么样的海上行政执法体制就有什么样

的海上执法模式.在执法模式中,行政职权是核心或实质问题.海上行

政执法模式具有规范性和技术性、广泛性、综合性和复杂性.

集中统一的海上行政执法模式.即由单独的执法机构实施集

2.海上行政执法模式的分类

中统一的海上执法.该模式又可分为两种类型,一种是行政部门专门执

法,在海上设立单个机构执法,一般挂靠着或者隶属于政府的某个行政

部门;另一种是执法.目前,世界上许多沿海国家,绝大部分都拥有统一

的海上执法力量,这些国家包括:美国、日本、韩国等.比如美国的海岸

警卫队,几乎涉及所有涉海部门的工作[3].

分散多部门的海上行政执法模式.有的国家是多个部门执法,

其中部分国家包括执法,如德国.

首先在执法机构的设置上有所不同.分散多部门的海上执法

3.两种不同的海上行政执法模式之比较

模式是针对特定的领域设立相应的执法机构.它的优势之处是,专业的

条件、设备和人员能被各执法机构全力配备,而且他们对特定领域、

行业内的执法活动非常熟悉,管理效率高.但在实践活动中也存在很多

缺点,由于执法机构设置比较分散,各机构的权限较狭窄,不能很好地

从宏观上进行全面把握和综合考虑.而集中统一的海上执法模式的海

上执法机构是统一、单独的,其优点是可以避免和消除分散多部门的

海上执法模式下政出多门、职权交叉的弊端,有效提高执法权运作效

率.但是,集中统一的海上行政执法模式往往被一国现有的管理体制和

立法所限制,需要通过改革管理体制或者进一步修改或制定法律来进

行不断提高.

其次是海上执法队伍的职能配置不同.分散多部门的海上行

政执法模式下各海上执法队伍的职能配备也是趋向于专业化,将缉私、

渔政等执法权分配到不同的部门.但在实践中容易产生职权交叉或各

机构互相推诿的情形.而集中统一的海上行政执法模式开辟了新的专

业执法的权限配置,由一个主要政府机关来集中行使多种海上执法职

能,但这就要求执法人员具有更高的素质.

最后是海上执法资源配置不同.在分散多部门的海上行政执

法模式下,有限的经费、资源,如果各部门间没有一个统一领导机关或

者协调机制,执法资源只归各部门自己调配和使用,容易造成执法资源

的匮乏或浪费.而在集中统一的海上行政执法模式下,执法人员、装备

设施等资源是在内部分配,可以较好地避免不同部门间争权夺利现象

的发生,有助于资源的有效配置.

美国海上执法力量主要有四支,分别是海岸警卫队、海关与边

1.相对集中统一的海上行政执法模式

二、有代表性海洋国家的海上行政执法模式及其分析

境保护局、移民与海关执行局和海洋渔业局[4].联邦法律规定,海岸警

卫队在美国管辖海域执行或协助执行所有法律,主要负责海上治安管

理、海难救助、海洋环境保护和海上防灾等,海岸警卫队隶属国土,

是美国五大武装力量中唯一拥有平时执法权的队伍.

日本负责海上执法工作的是海上保安厅.日本海上保安厅负

责执行所有海洋法律、法规,其主要任务是:贯彻执行国家海上法令,监

督海上法令执行,维护海上交通安全;保护海洋环境,防止海洋污染;实

施海难救助等.它既是维护海上治安和保障传播安全的专门机构,也是

日本防卫体制和海军后备力量的主要组成部分.

英国海洋管理事务起步较早,是实行分散管理体制的典型国

2.相对分散多部门的海上行政执法模式

家.其海洋管理机关主要有4个:运输部负责铁路、公路、民航和海运

运输事务,并主管海上交通安全和防治海洋污染工作;内政部负责打击

恐怖活动,保障边境安全;税务和负责征税和打击走私;环境、食品与

农村事务部负责海洋渔业管理.此外,英国还成立了海洋管理协调机构

即海洋科学技术和海洋地产委员会,协调处理各部门之间的海洋管理

事务.

俄罗斯属于按行业分部门也即相对分散多部门的海上行政执

法模式,涉海部门主要包括:自然资源部、边防总局、海关等.俄罗斯于

2001年成立联邦海洋委员会,作为海洋领域跨部门的高层决策协调

机构.海洋委员会的主要职责有三项:一是制定综合性的海洋发展战略

规划,将其中各项工作分派给相关部门和单位,并监督其执行;二是协

调跨部门、跨地区的海洋事务;三是开展人员培训、提供业务咨询等.

俄罗斯各涉海部门作业大都使用自己部门的海上力量进行作业,各海

上执法队伍只有一个基础分工,而且俄地方政府没有执法队伍.

集中统一的海上行政执法模式是实现海洋综合管理的基础,

3.集中统一的海上行政执法模式对我国的借鉴意义

越来越多的国家实施集中统一的海上行政执法模式.该模式一般具有

以下四个方面的基本特征:

执法主体的法定化.许多国家都通过立法例如专门立法,如美

国《海岸警卫队法》、日本《海上保安厅法》等,明确海上执法主体的

隶属、机构设置、性质、任务等,赋予本国海上统一执法的权限和职

能,以及处罚、搜查、扣押、逮捕、起诉等职权.

执法区域的广阔性.海上执法的范围覆盖了港口、航道、出海

口、内水、领海、毗连区、专属经济区与大陆架等国家管辖海域.通

常可利用远视设备包括雷达、卫星加强对相关海域的监控;有时对重

点海域派出船舶与飞机实施巡航,对可疑活动进行监视、跟踪、拦截.

机构精简、顺畅高效.据统计,美国海岸警卫队共有38000名

现役人员,9000名预备役人员和34000名辅助保障人员,韩国海洋

警察厅现有人员近8000人,建立海洋情报信息综合处理系统,在内

部之间与政府部门之间实行情报信息的高度共享,提高了指挥和控制

的效率.

装备精良、功能齐全.根据日常海上执勤以及能快速处置应急

的需要,装备有各种不同类型、用途的船舰和飞机,既有平时执勤需要

的巡逻船舶和飞机,又有专门用于海上灾难处置的海难救助船舶和飞

机,还有用于海洋科研和环保的海洋调查船等.

三、我国海上行政执法模式的现状及存在的问题和完善建议

1.我国海上行政执法模式的现状及存在的问题

目前,根据机构改革和职能转变方案,将重新组建国家,由国

土资源部管理.新组建的国家的主要职责是拟定海洋发展规划,实施

海上维权执法,监督管理海域使用、海洋环境保护等,并以中国海警局

名义开展海上维权执法,接受公安部业务指导,推进海上统一执法.但

我国主要海上行政执法主体之一的中国海事,仍保留原有建制.

在发布机构改革和职能转变方案以前,我国的海上执法模式

是在1998年政府机构改革的基础上逐步发展起来的.其中主要有5

支队伍:中国公安边防海警简称中国海警;缉私局海上缉私警察;国

家的中国海监;国家海事局的中国海事;渔业局(渔政局)的中国渔政.

我国之前的海上执法体制是以分散管理为主的模式.我国没有一支海

上综合执法力量,其现状主要是:

分散立法,因而较易形成有利于本部门的事项则争管,而需要

耗费人力财力的则不愿管的现象;执法权较分散,加之诸多部门存在条

条块块隶属关系,因而形成龙闹海的管理格局;海上执法的人员和设

备总量不少,但职责重叠,形不成合力;分散了国家财力,增加了执法成

本.

应通过立法明确海上综合执法队伍的执法主体资格、职能、

2.对建立我国集中统一的海上行政执法模式的建议

执法程序和执法手段,这是一个根本性的问题.设立权责层级较高的海

洋管理部门.在中央,应建立国家海洋事务领导和协调机构.尽管我国

拟重组国家,但中国海事等海上执法力量并未组合进入;况且国家由

国土资源部管理,其级别甚至低于地方政府,条块机制需要中央层级机

构的领导和协调.

应尽快对综合性海洋行政管理机构的人员队伍、机构建制、

运行机制等进行整合.在地方,提高对海洋综合管理的认识,建立相应

的海洋统一综合管理机构,配合和协调中央的海洋管理工作.在精兵简

政的原则上尽量充实海上行政执法的第一线,队伍建设可以从海军分

流一部分,并可持续从海军、武警、海洋等院校培养和选送;乃至舰艇

也可以从海军调拨一部分.

随着国际海洋法新秩序的建立,国际海洋事务迅猛发展.在此

特殊国际环境下,我国应抓住时机,结合国情并借鉴其他国家的宝贵经

验,尽快建立相对集中统一的海上行政执法模式,为我国的经济发展、

海洋权益的维护保驾护航.

[3]何忠龙,任兴平,冯永利.我国海上综合执法的特点及对策[J].

[2]现代汉语词典(第五版)[K].:商务印书馆,2005.

[1]李明春.海洋权益与中国崛起[M].:海洋出版社,2007.

参考文献:

海洋开发与管理,2008(1):31-35.

[4]秦虎,石莉.美国的新海洋管理体制[J].海洋信

息,2006(3):24-26.