对人民法院实行垂直管理的理性思考

对人民法院实行垂直管理的理性思考

随着我国民主与法制进程的加快，依法治国方略日渐深入人心。为了适应新形势

发展的需要，为了构建我国加入WTO后与之适应的完善的法制体系，人民法院响

亮提出了“提高司法效率，追求司法公正”的最高目标，并为之而进行了一系列

的内部改革。纵观近期各地法院进行的审判长选任，明确合议庭职责，强化法官

风险责任，加大案件执行力度等方方面面的改革举措，勿容置疑地在提高办案质

量和效率方面收到了明显的效果。但笔者认为，如果不对现行法院外部的管理体

制“开刀”，即使对法院内部的管理进行大刀阔斧地改革，其结果是滞后的外部

环境会严重制约法院内部的改革进程，从而导致人民法院“追求司法公正”的目

标收效甚微。鉴此，本文试从法院现行管理模式的弊端为契点，提出人民法院实

行垂直管理的初步构想。

一、依法治国方略对人民法院寄予厚望

党的十五大明确提出依法治国方略，是对人治的摒弃，对法治的肯定。对依

法治国的内涵，江总书记在“十五大”报告中作出了这样的诠释：“依法治国，

就是广大人民众在党的领导下，依照宪法和法律的规定，通过各种途径和形式

管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进

行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的

改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”仔细品味这一句话，

共有五个：“法”字，其实质就是民主的制度化和法律化。指出：“我们

要在全国实行这样一些原则：有法必依，执法必严，违法必究，在法律面前人人

平等”。也就是说一切活动，即依法治国的主体（广大人民众和国家机关）的

一切活动，都必须做到“有法可依，执法必严，违法必究”。其核心就是严格依

法办事，树立法律在国家和社会生活中的极大权威性。人民法院作为国家的审判

机关，属依法治国管理层次的主体，通过受理审结、执行大量的刑事、民事、行

政、执行案件，打击犯罪分子，最大限度地保护国家、集体、个人合法权益不受

侵犯，维护法律的极大权威性，确保社会长治久安，为经济建设保驾护航。所以，

在依法治国的进程中，党和人民对人民法院寄予厚望，人民众总是希望人民法

院独立行使审判权，总是希望通过公正透明的审判活动，使正义得到伸张，邪恶

得到惩治，合法权益得到保护，在团结的环境里同呼吸，求发展。

二、目前法院分级管理的弊端

一方面，人民众的期望值是：当他们的合法权益受到侵犯时，把法律视为

自己的“保护神”。但另一方面，由于受执法环境的制约，特别是受管理体制的

制约，人民法院作为执行法律的审判机关，在案件的受理、审结、执行等环节有

时不得不三思而“判”，三思而“执”，法律的威严和公正被“打折”，成为久

治难愈的“老毛病”。这里所讲的管理体制是指法院外部司法管理体制：即分级

管理和垂直管理。众所周知，目前法院实行的是分级管理体制，即最高法院、高

级法院、中级法院、基层法院按级别高低，隶属中央级、省级、县级党委领导，

法院领导由同级党委挑选和管理，由同级人任免，法院的人财物由同级财

政部门掌管。多少年来，分级管理体制日复一日地运行，法院以追求办案质量和

工作效率的的内部改革一浪高过一浪。但是随着改革的不断深入和形势的发展，

法院分级管理的弊端日益凸现，主要体现在以下几个方面：

（一）分级管理滋生地方保护主义和部门保护主义

在分级管理体制中，地方政府同人民法院有人说是“锅”和“碗”的关系，

也有人说是“哥”和“弟”的关系：“锅”比“碗”大，“弟”比“哥”小。在

司法活动中“端人家的碗，受人家的管”、“弟弟要看哥哥脸行事”也变得自

然而然。在案件的受理、裁判、执行不得不权衡斟酌，要向有关部门多请示、多

汇报。于是，人民法院，或者说地方法院就变成了地方的法院。有些部门和领导

以服务地方经济为由，干预法院的办案，以言代法，以权代法现象普遍存在，我

们把这种权力视为地方保护主义和部门保护主义的保护伞一点也不夸张。在审判

实践中，一些地方领导出于维护本地区利益为目的，置国家法律和案件事实而不

顾，偏袒本地当事人，损害外地当事人的合法权益，对法院的审判工作以“指导”

为名，就某一案件而言，是否受理，怎样审结（是判决还是调解，怎样执行等环

节），要求法院向其汇报指示，法院难以抵制地方官员的压力，从而导致执法不

公。比如对外地当事人起诉的案件不及时立案，对涉及本地当事人的案件则争夺

管辖权；对外地法院到本地的执行工作消极配合，对外地当事人胜诉的判决和调

解，不予执行甚至刁难，由于地方保护主义和部门保护主义作怪，导致本地当事

人不愿到外地打官司，即使理直气壮胜诉，也对执行不到位无可奈何，“赢了官

司赔了钱”大有人在。这种现象的存在，严重地破坏了我国社会主义市场经济的

健康有序发展，统一的市场将被分割和垄断，同时也严重破坏了法制的统一，损

害了法院的形象，动摇了人民众对审判制度的依赖。

（二）分级管理破坏法律的尊严

法律应该是至高无上的。按宪法规定：人民法院独立行使审判权，不受任何

外界干扰。但地方法院的“帽子”、“车子”、“票子”都掌握在地方官员手中，

不受外界干扰变成一句空话。目前，法院的组织关系，人事管理、办案经费、干

警的福利待遇等，均由地方管理。有些时候，法院只能服从地方利益的“大局”，

难以服从宪法和法律这个“大局”。要实现“中立、平等、透明、公正、独立，

文明”的现代司法观念，以下三个条件缺一不少，一是独立审判，法官除向法律

负责外不向任何机关和领导负责，正如马克思所言：“法官除了法律没有别的上

司”；二是只接受监督不接受命令；三是建立完善错案追究制，无情淘汰循私枉

法、素质低下的法官。目前法院的分级管理体制，实质上就是法律权威与个人权

威并存的体制。所谓法律权威是指法律在一个社会中居于至高无上的地位，享有

崇高的威望，得到普遍的遵守和广泛的认同；法律在调控社会生活方面发挥基础

和主导的作用，其他社会规范在法律的统帅下发挥作用。法律的权威性要求任何

政党、团体、国家机关和个人都必须服从法律。法律的权威性要求权力必须以法

律为依据，来源于法律，并依法行使。树立法律的权威，就是要消除任何不受法

律限制的权力，形成法律支配权力的权力运行秩序。所谓个人权威是指某个人或

某个组织中的个人因其手中掌握的权力，所处的地位，或对社会和组织所作出的

杰出贡献以及他个人的品格和才能，而对社会、国家事务或组织内部事务享有的

绝对的决断权和影响力。法律权威是一种制度的权威，而个人权威是一种角的

权威。法律的权威和个人的权威是截然对立的两种权威，在同一社会形态中两者

不可能同时并存。而法院分级管理中暴露出来的个人权威与法律权威的碰撞，直

接导致一些地方领导擅自行使个人权威，公然置法律权威于不顾，或制订各种土

政策，支持、包庇、纵容本地违法犯罪行为，或以各种借口不执行人民法院生效

法律文书，同时也导致一些执法机关把执法与经济利益挂钩，大搞利益驱动，对

有利可图的案件争着办，对无利可图的案件无人办，极大地影响了法律的全面贯

彻和执行。法律制定出来而得不到有效的实施，其危害性比没有法律更甚，如果

人民众不把法律视为神圣，不去自觉维护法律的尊严，他们可能会参与各种帮

派、活动，通过非法渠道解决纠纷，制造事端，走上违法犯罪道路，甚至被

反动势力所利用，拉帮结派，像法组织一样，灭绝人性，制造惨案，颠

履人民民主专政，破坏来之不易的团结的大好政治局面。这种法律信任危机

绝不是危言耸听，应该引起我们党和政府的高度警惕和重视。

（三）分级管理导致法院管理行政化

法院是审判机关，不是行政单位，有其相当的地位。法律明确规定：法院、

检察院是我国的司法机关，公安机关具有行政机关和司法机关双重身份。现实中

感到无奈的是，法院不光是视为行政单位，而且还被行政管理。首先在法官的任

命上，除少数法官由国家任命外，大部分由地方任命，削弱了法官的地位。从世

界各国来看，法官大部分由国家任命，而不是由地方任命，国家任命的法官的主

体地位较高，有利于法官增强国家荣誉感，有利于从职级上防止地方势力干扰，

有利于法院独立行使审判权。其次法官的工资、福利待遇套用公务员序列，无法

走“高薪养廉”之路。法官等级评定后，仍然按科员、副科、副处、正处、副厅、

正厅等行政级别享受待遇。少数基层领导不具备法律专业知识，但为了获得诸如

副处、正处等行政级别，也可通过地方党委、人大、组织部门进入法院，名正言

顺地成为法院领导。再次是当地党委政府将法院当作自己的一个部门看待，将法

院纳入自己的管理之下，法院没有较好宽松的执法环境。当地党政可以随时调动

法院干部下乡下基层，突击诸如选举、计划生育、综合治理等具体的行政事务，

少数法院领导平时疲于应付各种大小会议和工作检查，为“票子、车子、房子”

不得不上下协调关系，分散了抓审判和执行工作的时间和精力。法院管理行政化，

导致办案主动性较差，办案效率不尽人意，法院队伍整体素质提升缓慢。

（四）分级管理面临WTO挑战

二000年六月下旬，由国家法官学院主办的中国与加拿大高级法官培训项目

第五次联合研讨会及“WTO与司法机构”比较研究国际研讨会在北京召开。中国

人民大学王利明教授在发言中明确指出，目前要改变司法权严重割裂的现象，要

强调法院垂直领导的必要性，从根本上克服地方保护主义和部门保护主义，积极

应对WTO.我国加入WTO后，对司法审判提出了更高的要求。人民法院受理的案

件数量将增加，新类型案件大量出现，面临的工作压力进一步加大。首先，各类

含有涉外因素的案件迅速增加。内外交往增多，人员和商品跨国界流动更加频繁，

必然导致各类涉外案件如涉外侵权、外商投资、国际货物买卖、涉外犯罪、涉外

婚姻家庭及海事海商案件的增加；其次，进一步对外开放，经济和社会发展更趋

活跃，民商案件将大幅度上升。各种改革和发展中的新旧矛盾进一步显露和激化，

纠纷将层出不穷，当事人肯定会更多地借助法律途径来解决争议，各类国内破产、

合同、债务、劳务、知识产权、继承、婚姻家庭等国内案件数量也会不断上升。

WTO规则要求我们的司法工作必须坚持透明度原则、审判独立原则和法制统一性

原则，WTO规则体系对成员国的执法程序提出了公平、公正、简便的要求：

（1）平等的主体观念。加入WTO后，各缔约方将依照国际经贸规则在我国享有

“国民待遇”，他们在经贸活动或参与诉讼中，都应一律与我国平等对待。人民

法院对涉外案件从立案审理到判决执行，从实体到程序，都要依法、平等地保护

境内外各方当事人的合法权益，要彻底革除各类部门保护主义和地方保护主义思

想。（2）平等的法律适用观念。各级法院审判人员既要立足维护我国的司法主权

和国内法律适用，学会正确运用冲突法规则，扩大我国法律的适用范围，同时还

要有国际化、全球化的观念和长远眼光，尊重国际条约和国际义务，在我国承担

国际义务的领域，积极、正确适用国际条约和外国法。（3）辨证的司法公正观念。

司法公正是法律适用的公正，包含了在特定法律体系中对受法律保护和管辖的所

有主体平等对待的内涵。涉外案件中的司法公正辨证地统一于保护我国国家、组

织、公民权益和尊重国际义务、尊重外国人权益的具体活动之中。人民法院要依

法保护国内外当事人和适用国内外法律和国际条约，在更高层次和更广泛的领域

内体现司法公正，体现司法作为解决争议最后途径的功能。加入WTO后，

人民法院具体的应对措施是：（1）增强司法的独立性。一是审判权的独立，即人

民法院在行使审判权时，只服从法律，不受行政机关、社会团体和个人的干涉；

法官在判案时，不受外界的干涉；二是保证审判主体的中立。即从制度上确保法

官的中立，避免法官既是证据调取者，又是审判指挥者和案件仲裁者，寻求控、

辩、审三方力量的平衡。（2）维护司法权的统一性。为实现司法公正，需要改革

现有的法院设置和司法行政管理体制，在法院组织体系、人事体制和财政体制等

方面使地方法院尽可能地减少对地方政府的依附。（3）确立司法的权威性。在我

国，目前行政权的作用范围远远大于司法，行政的权威大大高于司法，这与法治

的目的是冲突的。要实现“依法治国”，就必须提高法院的地位，司法应成为解

决争端和讼案的最彻底、最具有约束力的裁判方式，法院应成为处理国内和涉外

纠纷的主要的和终极的机关。政府行为和私人行为对法律依赖要转化为对法院的

依赖，法院应成为督促行政机构和个人严格守法的机构，承担起保护弱者，制约

强权，维护社会公平正义的神圣职责。显然，人民法院现行的分级管理体制，远

不能适应WTO规则，面对挑战，只有改革才有出路。

三、垂直管理的构想

在探索法院司法管理的进程中，是实行分级管理还是垂直管理众论不一。有

人认为，搞垂直管理就是脱离党的领导，搞独立，这一思想成为构置法院实行垂

直管理的思想障碍。笔者认为，要站在实践“三个代表”和维护国家法制统一加

快依法治国进程的高度，摒弃这种错误思想，构建人民法院垂直管理体系。

（一）垂直管理本质上是党的领导。中国共产党要始终代表中国先进生产力

的发展要求，始终代表中国先进文化的前进方向，始终代表中国最广大人民的根

本利益。“三个代表”这一重要思想集中体现了党的性质、宗旨和根本任务，是

立党之本、执政之基、力量之源，对人民司法工作同样具有重大指导意义。其实

早在1957年，老一辈无产阶级革命家董必武同志就提出要力争法院“干部的

垂直领导管理”。事实上在1957年前，法院系统就是实行的“条条”领导的

垂直领导管理模式。1957年，主席决定下放中央权力，作出了“五七”

指示：除银行等部门外，凡中央政府各部包括法院、检察院设立在各地方的下级

单位划归同级的地方党委领导，不再接受上级业务部门领导（人们把这种领导方

式称为“块块领导”），这种“块块领导”的方式延续至今。应该说“块块领导”

是计划经济的管理模式，进入市场经济时代后，法院系统之所以要实行“条条”

领导即垂直管理，是由其本身固有的性质、功能，运行规律和特征决定的。法院

是国家的审判机关，它的运作及其功能的发挥要求有能保障其高度自治的外部制

度环境。现行法院实行的“块块领导”体制是不科学的管理方式，实践证明存在

很多弊端。目前，银行、工商、国家税务、技术监督等部门实行了垂直领导。考

察现代西方法治国家法院，多是实行垂直领导，这说明人民法院实行“垂直领

导”是可行的。实际上，改“块块领导”为“条条领导”，本质上都是党的领导，

而绝不是脱离党的领导。而且“条条领导”后党的权力更加高度集中，在司法改

革实践中更加丰富和发展了“三个代表”的重要思想。

（二）垂直管理的内涵。法院实行垂直管理的司法体制有着重要而深远的意

义：有利于消除司法腐败，维护公平与正义，消除地方保护主义和部门保护主义，

维护法制的权威与统一，发挥法院的正常功能。垂直管理的内涵是：法院的人、

财、物由中央统管。首先是全国各级法院人事管理由中央和法院党委主管，即最

高法院党委成员由中央选任管理；高级法院党委成员由最高法院党委主管；中级

法院和基层法院党委（组）成员由高级法院党委主管；其次是各级法院的办案经

费单列，列入国家财政预算，由国务院拨发，由最高法院统一支配和管理。由此

可见，人民法院实行垂直管理都是一级服从一级，最后全部统一服从中央。垂直

管理是加强了党的领导，而不是脱离党的领导，更不是削弱党的领导。中央和最

高人民法院掌握了法院的人事大权和经济命脉，人民法院就好像一棵根深叶茂的

大树一样，任他东西南北风，咬定“公正”不放松，在民主与法律的百花园中，

永远充满生机和活力。