论我国行政复议以独立促公正

论我国行政复议以独立促公正

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论我国行政复议以独立促公正-行政管理

论我国行政复议以独立促公正

许小莲

（中共江西省委党校法学教研部，江西南昌330003）

［摘要］我国行政复议法律制度实施十多年来，监督和救济功能初步得以彰

显。但近些年来，其公正性倍受质疑。主要原因是由于行政复议组织独立性不强。

应该完善行政复议法律制度，建立一个更具独立性的行政复议组织，以提升我国

行政复议公正性，发挥行政复议法律制度在化解行政争议、创建和谐社会中的应

有功能。

［关键词］行政复议；独立性；公正性

［中图分类号］D912.1［文献标识码］A［文章编号］1008-6463（2014）

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我国行政复议法律制度建立于20世纪90年代初，以国务院的行政复议条例

的制定实施为标志，行政复议制度的监督和救济功能已经初步得以彰显。可是近

些年来，行政复议案件却日益萎缩，与法院行政诉讼案件、信访案件“爆炸性”

增长之间形成强烈反差。人们不禁要问为什么？直接回答是：行政复议公正性受

当事人质疑，主要原因是行政复议机关在组织和职能运行上的不独立。不论学界、

社会及行政复议法律关系主体都普遍认同这个结论。为此，建设独立的行政复议

组织是提升行政复议公正性的主要途径。提高行政复议组织的独立性符合行政正

义的价值理念,是各国行政制度改革的基本趋势。

一、我国行政复议独立性检讨

行政复议是行政机关居中裁判行政争议的准司法行为。行政机关审理复议案件

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时是裁判者的身份，应该以中立、审慎的态度去调查核实行政争议行为的事实，

严格适用程序、法律依据等，以表明裁决结果的公正性。公正性既是法律的核心

价值追求，也是行政复议组织依法进行行政复议活动必须达到的基本要求。《中

华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第4条规定:“行政复议

机关履行行政复议职责,应当遵循合法、公正、公开、及时、便民的原则,坚持有

错必纠,保障法律、法规的正确实施。”可实践表明，我国行政复议存在着独立

性欠缺现象。

首先行政复议不独立表现在行政复议机构设置上。现行的行政复议机构设置源

自于我国现行法律制度的规定。早在1990年的《行政复议条例》中就规定：“复

议机关应当根据工作需要，确立本机关的复议机构或者专职复议人员。”“县级

以上地方各级人民政府的复议机构，应设立在法制工作机构内或者与政府法制工

作机构合署办公。”这种规定以行政法规的形式确立了行政复议机构相对独立的

法律地位。依据此规定可以在法制工作机构中设立相对独立的专门从事行政复议

工作的机构。可是，这种行政复议机构独立性的倾向，并没有在法治实践中得到

实现。到了1999年颁布的《行政复议法》，关于行政复议组织是这样规定的：

“依法受理行政复议申请的行政机关是行政复议机关；行政复议机关内负责法制

工作的机构具体办理行政复议事项。”（第3条）这一规定总体上吸收了行政复

议制度实践的经验，却取消了关于行政复议机构的专门规定的独立设置倾向，将

行政复议职能由政府法制部门一并承担。现实中,“负责法制工作的机构”是各

级人民政府和人民政府的职能部门根据自己的实际情况设立的机构之一，各自隶

属于各级人民政府或隶属于不同的政府行政职能部门，有的称法制局，有的称法

制办。它属于行政机关内部的行政法制机构，没有行政主体的法律地位，本身的

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地位和位阶不高，除职能外与其他机构没有什么不同，很难置身事外实施监督和

救济，缺乏应有的独立性。同时根据《行政复议法》第28条的规定，行政复议

机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意

见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，以行政复议机关的名义

依法作出行政复议决定。根据这一规定，行政复议机构也依法不具有独立的意思

表示权。

其次，行政复议机构中具体从事行政复议的工作人员，由于制度的原因也不能

完全独立地开展行政复议工作。行政复议工作人员的任用，《行政复议法》中没

有规定，国务院的《行政复议法实施条例》第2条规定：“各级行政复议机关应

当认真履行行政复议职责，领导并支持本机关负责法制工作的机构依法办理行政

复议事项，并依照有关规定配备、充实、调剂专职行政复议人员，保证行政复议

机构的办案能力与工作任务相适应。”第4条规定：“专职行政复议人员应当具

备与履行行政复议职责相适应的品行、专业知识和业务能力，并取得相应资格。

具体办法由国务院法制机构会同国务院有关部门规定。”行政复议人员完全由行

政复议机关在现有公务员队伍中来确定人选。从实践情况看来，行政复议人员专

业化程度还不高，专职行政复议人员法律专业知识水平都较浅，大多是从其他的

岗位上调剂过来的不具有法律专业学习经历的公务员，只有边办行政复议案件，

边补充法律知识。关于专职行政复议人员资格如何取得一直没有任何公开的具体

办法，资格认定的规范化和常态化还没有形成，依法行政复议能否实现，令人担

忧。专职行政复议人员及其行政复议机构只能根据下级服从上级的行政管理原

则，完全听命于其所属的行政首长，没有自主决定权。

最后，行政复议机构所属的行政复议机关又与作出具体行政行为的行政机关有

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着千丝万缕的联系，难以独立作裁决。行政复议机关数量众多。根据我国行政复

议法的规定，以复议机关与被复议机关的隶属关系不同，将其分为二类来分别评

论。

第一类，上级复议。《行政复议法》第12条规定,对县级以上地方各级人民政

府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政

府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。对海关、金融、国税、

外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的,向

上一级主管部门申请行政复议。这是复议法所规定的普通复议,也是实践中占绝

大多数部分的复议类型。第13条规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为

不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”也属这一类。

当前，由于上级复议方式中行政行为的作出者和审查者在形式上相分离而被广

泛应用，占据了全部案件的大多数。虽然作出具体行政行为的行政机关和受理行

政复议的行政机关不是同一个机关，但仍存在一些有碍公正的弊端。在这种复议

中，因为行使行政复议权的各级机关职能不同，其所受理的复议案件的范围及特

点也不尽一致，所以复议职能分别隶属于各级人民政府和不同的行政部门。行政

复议机关作为作出原行政行为机关的上级部门或其所属的本级人民政府与该机

关在组织上存在着领导与被领导的隶属关系，难免会因地方利益、部门利益以及

上下级官员人际关系等复杂因素的影响，导致行政机关官官相护，对违法的具体

行政行为，该撤销的不撤销；对不当的具体行政行为，该变更的不变更。相对人

缺乏相信上级复议机关能够秉公处理的理由。实践中，存在着这样一种情况：行

政机关的具体行政行为，实质上是在贯彻上级领导机关的方针政策，申请复议的

行政行为根本就是上级决定，以下级机关的名义来执行的。如此结果是自己审理

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自己的案件，与“自己不能当自己的法官”的一般公正理念相冲突，不能不让人

质疑其复议决定的公正性。

第二类，原级复议。《行政复议法》第14条规定：对国务院部门或者省、自

治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院

部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。可见，只有省、部级行政

机关所作的具体行政行为引起纠纷时，做出被申请行政行为的行政机关本身才是

复议机关。

虽然实践反映，我国行政执法大多数在省部级以下行政机关做出，省部级行政

机关直接做出具体行政行为的情况较少。且省部级行政机关的行政主体地位及其

工作人员的素质都比较高，具体行政行为出现违法情形的概率相对也较低。原级

复议又更能体现行政复议效率原则，行政复议后还可以提起行政诉讼。但是，行

政机关做出影响行政相对人合法权益的行政行为，必须遵循程序正当的法律原

则，应当使人们相信，把纠纷诉诸解决会受到公平对待。行政机关作出原行政行

为后，又由本机关受理对该行为的复议申请，这不是让自己纠正自己的过错吗？

从程序角度而言不能令人信服。自己做自己案件的法官，在形式上存在让人们质

疑的硬伤。不能由与对公民的权利和合法的利益产生不利影响的行政决定有利益

牵连的人来裁决该行政决定，必须由没有偏私的人员，来裁决该行政决定，这样

的决定公正性才更值得信任。况且，省部级行政机关直接作出具体行政行为的情

况虽较少，可它所针对的对象较之一般具体行政行为来往往牵涉更大的利益，行

政复议所得结论一旦错误，带来的后果必定更加严重。故，对省部级行政机关所

为的具体行政行为复议，更应当采取谨慎的态度，更需要中立的力量来进行行政

复议。

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总之，行政复议机构所属的行政复议机关与作出具体行政行为的行政机关都属

于政府机关，主要是本级人民政府与其部门的关系，或行政机关上下级的主管与

被主管的关系。由于行政复议制度在设立之初定位为“行政机关内部自我纠正错

误的一种监督制度”，因此，行政复议制度的设计应当“体现行政复议作为行政

机关内部监督的特点，不宜、也不必搬用司法机关办案程序，使行政复议司法

化”。立足于“行政复议是行政机关内部上下级之间的监督活动”，行政复议

工作混同于一般的行政公务，行政复议活动同样受行政内部各种关系的影响和干

扰成为行政机关较为普遍的现象，就不足为奇了。为了保证复议组织依法行使复

议职权，切实发挥行政复议的积极作用，首先就应当保证行政复议组织及其行政

复议人员的地位要相对超脱，能够保证其排除工作过程中的各种外来干扰，享有

相对独立性。要改变目前行政复议组织不独立的现状，需重新设计适应中国国情

的行政复议机构。

二、我国行政复议独立性建设的建议

目前，我国理论和实践界都开始了行政复议独立性、公正性的探索。学界比较

统一的建议是建立一个独立性强的行政复议组织，有的称“行政复议中心”，有

的称“行政复议委员会”，但是在行政复议组织的具体设置模式上存在不同观

点。笔者倾向采用后一种称呼。“中心”过于强势，不适合中立性的表达，咄咄

逼人。而“委员会”形式缓和，能够表达出平等、酝酿、协商、充分讨论等气质，

很适合中间裁决者的特点，北京等城市也正在进行“行政复议委员会”试点。笔

者对今后我国行政复议法律制度和其他相关法律完善，改革行政复议组织独立

性，提出以下拙见：

首先，行政复议委员会应该给予正确的法律定位。行政复议委员会在组织机构

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的表面上仍属于行政机关，在组织上与行政机关联系，但实质上是专门的行政救

济机构，有别于其他一般的行政执法职能部门，和行政复议机关不具有隶属关系，

在活动上则保持独立性，行使的是准司法权，实行特别的设置、程序和运行制度

以体现其独立性特征。为了体现行政复议的行政机关自我监督和自我约束的特

点，改革后的行政复议委员会在机构性质上仍然是行政机关的一个组成部分，以

有别于行政诉讼。行政复议委员会应该是一个高效率地化解行政争议的法律机

制，不能用普通的行政机关的眼光来看待。

其次，运用法律制度从各个方面来保证行政复议委员会的相对独立性。行政复

议委员会可以设置在目前制度中的各个行政复议机关中，并相对独立于行政复议

机关。这样既体现我国法律制度的继承性、相对稳定性，又利于将改革研究的成

果尽快变为现实。

建议行政复议法增加行政复议委员会设置的内容，规定行政复议委员会由同级

人大常委会主持创立,行政复议机关无权任意创设或废止。行政复议委员会设主

任、委员职务。每个委员会3至5人单数，主任、委员具有独立性,采取聘任制，

由三类人组成：行政机关管理专业人员、法律专家、行业代表人士。主任一般只

能由政府以外的法律专家和行业代表担任，具体由同级人大常委会事先预定名

单，行政复议机关首长从中挑选任命，未得到同级人大常委会同意，行政复议机

关首长不能解除。同级人大常委会定期对行政复议人员的依法复议行为实行考

核，以考核结果作为续聘或解聘的依据。

行政复议委员会独立办案，根据行政复议案件事实，独立适用法律，自主作出

裁决，程序上无需请示任何首长或者其他行政机关。不受任何机关和个人的干预。

同时，实行行政复议案件处理责任制制度，对违法实施复议人员追究相应责任。

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办案经费独立核算划拨，列入财政预算，不受行政机关控制，受同级人大常委会

监督使用。

增设行政复议公开程序，提升公信力。行政复议委员会审理案件适用的程序分

简易程序和复杂程序，普通行政复议案件适用简易程序，也就是类似于目前实施

的行政复议一般程序，体现行政复议效率特点。复杂行政复议案件适用类似于司

法的程序，在听取当事人陈述和辩论、审查和运用证据、适用法律、作出裁决、

说明裁决理由等方面，都遵循与法院相同或基本相同的规则，实行公开审理，并

采取和法院一样的对抗式程序，保障各方当事人尤其是相对人的充分参与权。

最后，完善与行政复议法相关的可能影响行政复议独立性的法律制度。行政复

议独立性建设是项复杂工程，不仅仅是复议法律一个制度的问题，其他相关法律

制度也会对它产生影响，与之最密切的莫过于行政诉讼法律制度，完善行政复议

法律制度的同时对行政诉讼法律需作配套修改完善。比如关于行政诉讼的被告制

度中，《行政诉讼法》第25条第2款“经复议的案件，复议机关决定维持原具

体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行

政行为的，复议机关是被告。”这种不分青红皂白，不论是依法还是违法，只

要是复议维持，复议机关就没有任何法律责任。试想哪个行政机关愿意当被告

呢？其结果是复议机关不愿去作独立的判断，维持裁决了案。像这样的规定要作

修改，以是否依法公正裁决为标准，无论作出哪一种裁决，违反标准的都必须承

担法律责任，这样才可更大限度地避免出现意志表示不独立的现象。

责任编辑王飞

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