论《监狱法》的修改与完善(一)

论《监狱法》的修改与完善(一)

关键词:监狱法宪法刑法刑事诉讼法法律修改内容提要:《监狱法》是目前我国唯一一部专门

规定刑罚执行工作的法律,这部法律不仅存在着与其他法律的法律冲突问题,也在实质内容的

具体规定方面存在着诸多问题。恰当解决这些问题,对于我国刑罚执行制度的健康发展,具有

重要意义。一、引言

1994年12月29日,第八届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过了《中华人民共

和国监狱法》(以下简称“《监狱法》”)。这是新中国历史上第一部监狱方面的国家法律,也是

目前我国唯一一部专门规定刑罚执行工作的法律,对于规范监狱刑罚执行工作,对于推动监狱

法制的完善,都产生了巨大的促进作用。

不过,由于《监狱法》自身存在的一些问题,在《监狱法》实施过程中出现的一些新问题,以及

相关法律的一些内容已经修改等问题,《监狱法》迫切需要进行修改与完善。实际上,监狱领

域的实务工作者、研究人员在《监狱法》颁布后不久,就发现了《监狱法》中存在的问题,提

出了修改《监狱法》的建议,甚至出版了专门探讨《监狱法》修改与完善问题的专题著作。

①不仅如此,一些刑法学家也提出了修改《监狱法》的主张。②探讨《监狱法》的修改与完

善问题,对于我国刑罚执行制度的健康发展,具有重要意义。笔者认为,对于《监狱法》具体内

容的修改与完善,主要应当从下列两个方面考虑。

二、《监狱法》法律冲突问题及其解决

《监狱法》的法律冲突问题,是指《监狱法》与其他上位法律的相关规定内容不一致的现象。

这方面的问题涉及两个层次。

(一)《监狱法》与《宪法》的法律冲突问题

《宪法》是国家根本大法,一切法律的制定和实施,都必须符合《宪法》的规定,否则,就是违宪。

这是基本的法制原则。如果仔细分析《监狱法》的条文,可以发现与《宪法》条文相冲突的

内容。例如,《宪法》第40条规定,“中华人民共和国公民的通信自由和通信秘密受法律的保

护。除因国家安全或者追查刑事犯罪的需要,由公安机关或者检察机关依照法律规定的程序

对通信进行检查外,任何组织或者个人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密。”根

据这一条的规定,可以得出下列结论:第一,本条适用于中华人民共和国公民。第二,出于国家安

全或者追查刑事犯罪的需要,可以对公民的通信进行检查。第三,出于上述需要检查公民通信

的机关,只有公安机关或者检察机关。

与此相对照,可以发现《监狱法》第47条的规定,存在违宪的问题。该条规定,“罪犯在服刑期

间可以与他人通信,但是来往信件应当经过监狱检查。监狱发现有碍罪犯改造内容的信件,可

以扣留。罪犯写给监狱的上级机关和司法机关的信件,不受检查。”仔细分析这一规定,可以发

现:第一,罪犯是中国公民(中国监狱中关押的外籍罪犯除外)。公民就是拥有一国国籍的人,既

然我国法律没有规定剥夺罪犯的国籍的刑罚,那么,罪犯就是中国公民,而中国公民应当受到

中国《宪法》的保护。第二,《监狱法》规定的检查信件的理由是“有碍改造”,而不是《宪法》

规定的出于国家安全或者追查刑事犯罪的需要。以这样的理由检查罪犯信件,是不符合《宪

法》规定的。第三,监狱机关不是《宪法》规定的合法检查公民通信的机关。

因此,如何解决《监狱法》与《宪法》规定的法律冲突,是一个值得思考的问题。从管理监狱

的实际需要来看,监狱检查罪犯的信件是很有必要的。同时,从其他国家的情况来看,检查罪犯

的邮件和通信、通讯也是很多国家采取的做法。③因此,监狱机关检查罪犯通信的做法本身,

并没有什么问题。但是,《监狱法》这方面的规定,又明显与《宪法》的规定相冲突。那么,

如何解决这个法律冲突呢?笔者考虑,最好的办法就是在修订《宪法》时,对第40条进行修改。

例如,可以修改为:“中华人民共和国公民的通信自由和通信秘密受法律的保护。除因国家安全、

监禁机构安全或者追查刑事犯罪的需要,由公安机关、检察机关或者法律规定的其他机关依

照法律规定的程序对通信进行检查外,任何组织或者个人不得以任何理由侵犯公民的通信自

由和通信秘密。”由于《宪法》的现有规定具有绝对性,没有任何通融的余地,因此,如果不修

改《宪法》,这个法律冲突就难以得到合理的解决。

如果对《宪法》难以进行修改,那么,也可以考虑对《监狱法》进行修改。例如,可以考虑将《监

狱法》第47条修改为,“罪犯在服刑期间可以与他人通信,但是来往信件应当经过监狱检查。

监狱发现危害国家安全或者涉及刑事犯罪等内容的信件,可以扣留。罪犯写给监狱的上级机

关和司法机关的信件,不受检查。”在进行这方面的修改时,使用“危害国家安全或者涉及刑事

犯罪”的表述,可以与《宪法》第40条的规定一致起来;在这些表述之后加一个“等”字,可以包

括“有碍改造”等方面的内容。这样,就可以避免把“有碍改造”作为检查罪犯信件的唯一法定理

由的不恰当现象。实际上,现行《监狱法》把“有碍改造”作为检查罪犯信件的唯一法定理由,

也是不符合实际情况的。检查罪犯信件的首要理由,应当是保障监管安全,防治罪犯内外勾结,

进行危害监管安全的行为;“有碍改造”仅仅是检查罪犯信件的一个次要理由。

(二)《监狱法》与其他上位法律的冲突问题

根据《立法法》第7条的规定,《监狱法》属于由全国人民代表大会常务委员会制定和修改

的“其他法律”,而与《监狱法》的内容有关的《刑法》和《刑事诉讼法》等法律,则属于由全

国人民代表大会制定和修改的“基本法律”。显然,“基本法律”的立法规格和法律效力都要高于

“其他法律”,“基本法律”是“其他法律”的上位法律。

自1994年颁布实施《监狱法》之后,作为上位法律的《刑法》和《刑事诉讼法》分别在1997

年和1996年进行了较大幅度的修订,全国人民代表大会常务委员会还通过了7个《刑法修正

案》。在《刑法》和《刑事诉讼法》修改之后,其中涉及监狱工作的一些内容有了新的变化,

因此,《监狱法》也必须根据《刑法》和《刑事诉讼法》内容的变化而进行相应的修改,以便

解决《监狱法》与其上位法律的法律冲突问题。

当然,笔者认为,《刑法》和《刑事诉讼法》的修改并非都是科学的,有一些修改是根据当时的

社会需要做出的,在社会情况发生变化之后,这样的一些修改已经显现出不合理性;还有一些

修改是在缺乏科学的刑事政策观念和深入研究的基础上做出的,本身的科学性就值得探讨。

但是,不管《刑法》和《刑事诉讼法》中修改的内容是否科学合理,作为下位法的《监狱法》

都应当根据上位法进行相应调整,这应当是法律体系建立和运作的一般原则。至于《刑法》

和《刑事诉讼法》自身规定中存在的不科学的内容,应当在修订这些法律时加以解决,而不能

通过下位法律的不一致规定来解决。

《监狱法》与《刑法》和《刑事诉讼法》的法律冲突及其解决方法主要涉及下列方面:

1．关于假释对象范围的法律冲突

《监狱法》规定的假释对象范围与《刑法》规定的假释对象的范围,是不一致的。1994年颁

布的《监狱法》第32条,对于假释对象的范围做了一般性规定,即被判处无期徒刑、有期徒刑

的罪犯中符合法律规定的假释条件的人员。但是,1997年修订的《刑法》第81条第2款,则

对假释对象的范围进行了限制性的规定,“对累犯以及因杀人、爆炸、抢劫、、等暴

力性犯罪被判处十年以上有期徒刑、无期徒刑的犯罪分子,不得假释。”关于《刑法》的这项

限制性规定的科学性如何,值得进一步探讨。但是,作为一般法律原则,《监狱法》的规定应当

考虑《刑法》的这个变化。如果在将来修订《监狱法》时,《刑法》的这款规定有了更加科

学的变化,那么,就应当根据这样的变化进行调整;如果《刑法》这一款的规定没有发生变化,

那么,《监狱法》就应当进行相应的调整,以便与《刑法》保持一致。

2．关于暂予监外执行的原判刑罚条件的法律冲突

《监狱法》和《刑事诉讼法》对于暂予监外执行的原判刑罚条件的规定,存在重大差异。《监

狱法》第17条明确规定,对于被判处无期徒刑的罪犯,可以暂予监外执行。但是,在1996年修

订的《刑事诉讼法》第214条的规定中,将被判处无期徒刑的罪犯排除在适用暂予监外执行

的范围之外。

《刑事诉讼法》将被判处无期徒刑的罪犯排除在暂予监外执行的对象范围之外的规定,究竟

是否科学,还可以进一步探讨,但是,根据下位法律必须服从上位法律的一般法律原则《监狱法》,

的规定应当考虑《刑事诉讼法》的这个变化。如果在将来修订《监狱法》时,《刑事诉讼法》

的这一规定有了更加科学的变化,那么,就应当根据这样的变化进行调整;如果《刑事诉讼法》

这一规定没有发生变化,那么,《监狱法》就应当进行相应的调整,以便与《刑事诉讼法》保持

一致。

3．关于又犯罪的越位规定

所谓“又犯罪”,是指罪犯在服刑期间进行的新的犯罪行为。《监狱法》对于这类犯罪进行了规

定。该法第59条规定,“罪犯在服刑期间故意犯罪的,依法从重处罚。”该法第60条规定了处

理这类犯罪的程序。

如果说《监狱法》第60条的程序性规定有一定合理性的话,那么,第59条的规定显然缺乏合

理性,是一条越位的规定。这一条的规定反映出下列3方面的重大问题:

第一,《刑法》遗漏了对又犯罪从重处罚的量刑原则。对于被判处刑罚的犯罪人而言,如果在

服刑期间故意进行新的犯罪行为,那么,毫无疑问,应当受到从重处罚。但是,《刑法》并没有规

定这样的量刑原则,而是仅仅把又犯罪作为数罪并罚的一种情况,简单地规定了如何处罚的方

法。《刑法》第71条规定,“判决宣告以后,刑罚执行完毕以前,被判刑的犯罪分子又犯罪的,应

当对新犯的罪做出判决,把前罪没有执行的刑罚和后罪所判处的刑罚,依照本法第六十九条的

规定,决定执行的刑罚。”从这一条的规定中可以看出,其中并没有体现从重处罚的精神,这是

不合理的。

第二,《监狱法》对又犯罪行为做了越位的规定。由于《刑法》没有对罪犯服刑期间实施的

新的犯罪行为做出从重处罚的量刑规定,而这类犯罪确实应当受到从重处罚,因此,《监狱法》

第59条做出了“依法从重处罚”的规定。如果仅仅就这一规定的具体内容上来看,这样的内容

是合理的,但是,这样的规定出现在《监狱法》中,确实有问题,是一种越位规定,即《监狱法》

规定了它不应当规定的内容。这是因为,《监狱法》是调整监狱的刑罚执行工作的法律,该法

第1条明确规定,“为了正确执行刑罚,惩罚和改造罪犯,预防和减少犯罪,根据宪法,制定本法。”

但是,该法第59条却规定了《刑法》应当规定的内容。第59条规定“依法从重处罚”的内容,

涉及的是对于犯罪如何适用刑罚的内容,而这是《刑法》应当规定的内容。

第三,《监狱法》对又犯罪行为的规定违反了下位法与上位法关系的原则。根据一般的法律

原则,下位法的规定不得违反上位法的规定。《监狱法》是下位法,而《刑法》是上位法,《监

狱法》规定《刑法》的内容,就是损害了下位法与上位法关系的原则。

同时,一些文献中使用的“狱内犯罪”的概念缺乏科学性。一些文献把这类又犯罪行为仅仅局

限于在监狱中执行刑罚的罪犯进行的犯罪行为,④因此,又称为“狱内犯罪”。⑤这种名称是不

恰当的。这种不恰当性表现在下列方面:

一是与《刑法》的规定名称不吻合。刑法是规定犯罪与刑罚的法律,犯罪的名称究竟如何确

定,应当以刑法规定为准,其他法律和学者个人都不能越俎代庖。实际上,在我国《刑法》第71

条的表述中,已经明确使用了“又犯罪”的字样,而且大家也接受了这样的名称,为什么还要离

开《刑法》的规定另用别的名称呢?

二是与《刑法》的规定内容不相符。《刑法》第71条明确规定,又犯罪是判决宣告以后,刑罚

执行完毕以前被判刑的犯罪分子实施的犯罪。但是,“狱内犯罪”的概念却将这类犯罪理解为在

监狱内实施的犯罪行为,这是对《刑法》规定内容的曲解。

三是涵盖的范围不全面。根据《刑法》第71条的规定,处在刑罚执行期间的罪犯,除了在监狱

中服刑的罪犯之外,还有在监狱外面服刑的罪犯,例如,被判处管制的罪犯、被判处有期徒刑宣

告缓刑的罪犯、被暂予监外执行的罪犯,他们在服刑期间实施的犯罪行为,也属于又犯罪的范

畴,“狱内犯罪”的概念不能把这些罪犯的犯罪行为包括进来。即使就监狱管理的罪犯而言,他

们也有可能在监狱外面实施新的犯罪行为,例如,《监狱法》第57条第2款规定了“离监探亲”

的措施,离监探亲的罪犯在离开监狱探亲期间所犯的新罪,同样属于又犯罪的范畴。如果使用

了“狱内犯罪”的名称,也不能把这样一些应当包括在内的又犯罪涵盖进来。

因此,在未来修改法律时,应当通过4方面的工作完善这些方面的内容:

(1)在《刑法》中,规定对于又犯罪从重处罚的量刑原则,而不仅仅是把又犯罪作为数罪并罚的

一种情况简单对待。这是因为,又犯罪发生在刑罚没有执行完毕以前,并且是故意犯罪,显然属

于通常所说的“顶风作案”,表现了犯罪人强烈的反社会态度和顽固的犯罪立场,相对累犯而言,

其性质更为恶劣,危害更为严重。既然对累犯应当从重处罚,那么,对又犯罪更应当从重处罚。

(2)在《监狱法》中仅仅规定如何处理又犯罪的程序等问题,但是,不规定“依法从重处罚”的实

体法内容。(3)在《刑法》缺乏明确规定的情况下,在司法实践中,可以把“又犯罪”作为量刑的

酌定情节之一对待。对于又犯罪的犯罪人,由法官在量刑时酌情考虑对他们进行从重处罚。

(4)在《监狱法》规定又犯罪时,在标题上体现出“又犯罪”字样。例如,将《监狱法》第4章第

7节的标题修改为“对罪犯服刑期间又犯罪的处理”,虽然仅仅增加一个“又”字,但是,却保持了

与《刑法》表述的一致性,体现了严谨的立法态度。

4．关于罪犯释放的种类

《监狱法》第35条规定,“罪犯服刑期满,狱应当按期释放并发给释放证明书。”根据这

一条规定,罪犯释放只有一种类型,那就是刑满释放。但是,根据《宪法》第67条第17项、第

80条的规定,我国罪犯的释放还有“特赦”。特赦的对象,主要的应当都是在监狱中服刑的罪犯。

从新中国7次特赦的情况来看,被特赦的罪犯都是在监狱(战犯管理所)中服刑的罪犯。作为规

范监狱工作的专门法律的《监狱法》,对于特赦问题没有任何规定,这不能不说是重大失误。

在未来修改《监狱法》的过程中,应当完善这方面的规定。例如,可以考虑在《监狱法》第35

条增加第二款:“对于被特赦的罪犯的释放,参照服刑期满罪犯的释放执行。”

5．关于免于起诉的问题

我国1979年的《刑事诉讼法》曾经规定了免于起诉的制度,该法第93条规定,“人民检察院侦

查的案件,侦查终结后,应当做出提起公诉、免予起诉或者撤销案件的决定。公安机关侦查的

案件,侦查终结后,应当写出起诉意见书或者免予起诉意见书,连同案卷材料、证据一并移送同

级人民检察院审查决定。”《监狱法》沿用1979年《刑事诉讼法》的规定,做出了相应的规

定,《监狱法》第60条规定,“对罪犯在监狱内犯罪的案件,由监狱进行侦查。侦查终结后,写出

起诉意见书或者免予起诉意见书,连同案卷材料、证据一并移送人民检察院。”

但是,在1996年修改《刑事诉讼法》时,从保护公民人权等方面出发,取消了“免于起诉”的做

法。1996年修订的《刑事诉讼法》第135条规定,“人民检察院侦查终结的案件,应当作出提

起公诉、不起诉或者撤销案件的决定。”根据这一条规定,免于起诉制度已经被废除,因此,也

就不存在写出“免予起诉意见书”的问题。因此,在未来修改《监狱法》时,应当从第60条中取

消“免予起诉意见书”的字样。

三、《监狱法》实质内容的修改和完善

对于《监狱法》实质内容的修改和完善,应当考虑下列方面:

(一)明确关于法律责任的规定

法律和其他社会规范的显著区别,就是法律是以国家强制力保证执行的行为规范,而行使国家

强制力的重要前提,就是规定了对于违法行为的法律责任。在明确规定了对违法行为的法律

责任时,如果出现了违法行为,就会以国家强制力为后盾,迫使违法者承担相应的法律责任。法

律责任的规定与落实,是保证严格遵守和执行法律规定的重要保障。因此,在制定某项立法时,

都很重视法律责任方面的规定。但是,这种情况在《监狱法》中似乎没有得到体现。

仔细分析《监狱法》的条文,就会发现其中的很多规定属于号召性规定,其中没有规定法律责

任,致使这类规定缺乏作为保障其执行的约束性措施。这些条文仅仅号召、要求、提倡有关

机关或者人员如何执行刑罚,但是,对于违反这些号召性规定的违法行为,往往没有规定明确

的法律责任。结果,导致大量规定充满“弹性”,得不到严格遵守和执行。例如,《监狱法》第30

条规定,“减刑建议由监狱向人民法院提出,人民法院应当自收到减刑建议书之日起1个月内

予以审核裁定;案情复杂或者情况特殊的,可以延长1个月。”如果人民法院在收到减刑建议书

的2个月之后还不“审核裁定”的,应该承担什么法律责任?对此没有规定。在实践中,一些地区

的中级法院往往不能按照《监狱法》规定的时间范围裁定减刑,而监狱机关没有任何制约措

施。因此,《监狱法》这一条的规定缺乏权威性,属于“刚性”不足的弹性条款。

因此,在未来修改《监狱法》的过程中,对于可能出现的违法行为,都要规定相应的法律责任和

追究法律责任的具体机制。

(二)监狱工作人员的分类问题

目前,中国监狱中的所有工作人员都是警察。这种状况的产生,有复杂的原因。但是,事实已经

证明,所有监狱工作人员都是警察的做法,不利于监狱工作人员素质的提高,不利于监狱工作

人员的专业化发展,不利于建立合理的专业人员待遇制度,也不利于开展很多罪犯教育改造等

方面的工作。⑥因此,有必要对监狱工作人员进行分类。在修订《监狱法》时,应当对监狱工

作人员的类型做出科学的规定。笔者考虑,可以根据中国监狱的情况和罪犯管理与改造的需

要,在《监狱法》中增加这样一条:“根据监狱管理和罪犯改造的需要,实行监狱工作人员分类

制度。”至于具体如何进行监狱工作人员分类,可以由司法部在充分调查研究的基础上,通过颁

布部门规章的方式加以规定。

(三)武装警戒问题

在我国监狱中,外围的武装警戒由武装警察负责。《监狱法》第41条规定,“监狱的武装警戒由

人民武装警察部队负责,具体办法由国务院、中央军事委员会规定。”但是,自《监狱法》1994

年颁布以来,十几年过去了,仍然没有看到国务院和中央军事委员会做出相关的规定,使《监狱

法》的这一规定长期得不到贯彻落实,监狱和担负外围武装警戒任务的武装警察之间的关系

缺乏明确的法律规范的调整。

目前,在监狱和武装警察的关系方面,存在下列法律问题:

1．对于监狱和武装警察的关系缺乏有效的明确的规定

追溯历史文献,在一些过去的规范性文件中能看到相关的规定。例如,在1954年的《劳动改造

条例》第44条规定,“对犯人的武装警戒,统一由人民公安部队担任,劳动改造机关应当对执行

警戒任务的武装实行业务领导。”公安部1982年发布的《监狱、劳改队管教工作细则(试行)》

第87条规定,“对犯人的武装警戒,统一由人民武装警察部队担任。监狱、劳改队对执行看押

任务的武装警察部队,实行业务领导。在警戒线以内对犯人的管理工作,由劳改部门负责。看

押部队的首长,应参加劳改机关的党委,并在党委的统一领导下,建立警管联席会议制度,在工

作上要密切配合,共同完成对犯人关押改造的任务。”但是,在监狱系统1983年划归司法部管

理之后,在1994年颁布实施《监狱法》之后,没有出台任何这方面的规定,从而造成现行立法

对此问题缺乏明文规定的局面,这是与依法治国的基本原则相违背的。上述《监狱、劳改队

管教工作细则(试行)》主要是根据《劳动改造条例》制定的,⑦《监狱法》颁布实施之后,《劳

动改造条例》就失去法律效力,这不仅是“新法优于旧法”的原则的要求,也是下位法服从于上

位法的法律原则的要求,因为《监狱法》是由国家立法机关制定的法律,而《劳动改造条例》

是由政务院制定的行政法规《,监狱法》的立法规格高于《劳动改造条例》。所以,在《监狱法》

颁布实施之后,主要根据“旧法”和“下位法”制定的《监狱、劳改队管教工作细则(试行)》也自

然失去法律效力。因此,严格来讲,目前关于监狱和武装警察的关系,处于无法可依的法律空白

状态。