论个人信息的行政法保护(一)

论个人信息的行政法保护(一)

关键词：行政主体/个人信息/行政信息/信息公开/个人信息保护法

内容提要：行政主体收集、处理和利用个人信息是一种行政事实行为。我国应尽快制定个人

信息保护法，明确信息主体有权要求行政机关不能随意处理个人信息，公开对其个人信息的

收集和利用，规定个人信息保护的范围、原则、监督和救济制度。利益衡量是目前协调个人

信息保护与行政信息公开的适当方法。

随着行政权的扩张和行政活动的日益复杂，行政机关通过各种行政活动收集、处理和利用着

大量的个人信息，同时也对个人信息构成了极大的威胁。传统行政信息公开制度的建构只是

通过信息公开法中的例外规定来实现对个人信息的保护，忽视了行政机关对个人信息的侵犯。

依据联合国指南规定的“不得用非法或者不合理的方法收集、处理个人信息，也不得以与联

合国宪章的目的和原则相违背的目的利用个人信息”，我国对个人信息的保护制度应当顺应

历史潮流作适当调整。

一、行政主体收集、处理和利用个人信息的要件

个人信息是可以识别本人的一切信息的总和。作为管理的基础、决策的依据，个人信息是政

府活动不可或缺的重要资源。行政机关收集、处理和利用个人信息在行政活动中是非常必要

的。行政主体对个人信息的收集、处理和利用是行政事实行为。它是行政主体基于职权而实

施的，是运用行政权力的结果。由于对个人信息的收集、处理和利用不能产生、变更和消灭

行政法律关系，因此它不是行政行为。但是行政主体收集、处理和利用个人信息时仍然要遵

循一定的规则，符合特定的条件。

（一）有法律依据行政主体收集、处理和利用个人信息是行政事实行为，从较抽象的角度来

讲，任何公权力都应以追求公共利益为其目的，如果一个公权力行为不以公共利益为目的，

则该行为就失去了正当性基础。公益是行政作用所无法免于考虑的，国家机关之作为倘若背

离公益，将失去其正当性。1]而判断行政机关的行为是否符合公共利益，就在于行政机关的

行为是否符合宪法和法律。例如，《城市居民最低生活保障条例》第7条第2款规定，县级

人民政府民政部门以及街道办事处和镇人民政府，为审批城市居民最低生活保障待遇的需要，

可以通过入户调查、邻里访问以及信函索证等各种方式对申请人的家庭经济状况和实际生活

水平进行调查核实。申请人及有关单位、组织或者个人都应当接受调查，如实提供有关情况。

在此，行政法规授权县级人民政府民政部门、街道办事处和镇人民政府，对城市低保申请人

有关经济状况和生活水平的个人信息进行收集，以保证履行好行政给付职责，保障城市居民

基本生活。

（二）特定的职责事务或特定的社会公共事务管理的目的

《突发公共卫生事件应急条例》第39条第1款规定，医疗卫生机构应当对因突发事件致病

的人员提供医疗救护和现场救援，对就诊病人必须接诊，并书写详细、完整的病历记录，

对需要转送的病人，应当按照规定将病人及其病历记录的复印件转送至接诊的或者指定的医

疗机构。此时，行政法授权医疗卫生机构收集患者和疑似病人的健康状况的个人信息，从而

能及时地救治病人，有效地控制和消除突发公共事件的危害，保障公众身体健康和生命安全，

履行好维护正常社会秩序的行政职责。特定目的要件蕴含着比例原则的要求。比例原则是大

陆法系限制自由裁量权的重要理论。按照一般的理解，比例原则要求手段和目的的协调，严

格禁止一切为达成目的不择手段的国家行为。2]比例原则要求行政机关实施行政行为时，在

实现某一目的的各种不同方法中应运用其中最适当的方法；在不违背或减弱所追求目的的效

果的前提下，应尽可能地选择对相对人造成损害最小的方法；行政机关对公民个人利益的干

预不得超过实现行政目的所追求的公共利益，两者之间必须符合比例或者相称。尽管行政主

体收集、处理和利用个人信息有法律的授权，但是法律对行政主体收集、处理和利用个人信

息的范围、条件、程序等方面的规定往往不明确、具体，行政主体在遵守行政法规范的同时

也就具有了一定的选择、裁量的余地。根据比例原则，行政主体为履行特定行政职责而依法

收集、处理和利用个人信息时，只能收集履行行政职责的特定目的范围内的个人信息，不能

收集其他不相关的个人信息，不能对收集的个人信息进行特定目的之外的处理和利用。

（三）告知或经个人信息主体的同意

美国隐私权法规定了禁止公开的原则，规定行政机关在公开个人的记录以前必须首先通知被

记录的人，征求他的意见，在没有取得个人的书面同意以前不能公开关于他的记录。有学者

认为国家机关的管理性收集行为必须通知个人信息主体，国家机关的服务性收集行为则必须

经过资料本人的同意。3]该观点认为管理性的收集行为是国家机关履行职责的需要，相对人

只有配合的义务而无拒绝的权利，国家行政机关只须履行告知程序即可，包括事前告知和事

后告知。行政机关的服务性收集更多地是为私人主体的利益，与公共利益关系不大，应遵循

意思自治原则，要有信息主体的同意才能进行。由于收集、处理和利用个人信息对信息主体

个人权益关系重大，信息主体的同意原则上应以书面形式作出，以满足保存和举证的需要。

同时，也应允许特殊情况下非书面的形式。如紧急情况下进行个人信息收集时，可以是口头

同意，事后再补做书面同意。

（四）保证个人信息的正确、完整、最新、安全和隐秘

个人信息反映信息主体的人格形象，不正确、不完整和不时新的个人信息将影响行政决定的

正确性和合理性。因此，行政机关在对任何人作决定时，其所运用的档案的记录，均应保持

正确、完整及最新，以使其在作出决定之时，能合理保证对该个人具有相当的公正性。此外，

行政机关应当采取适当的行政性、技术性及物理性保障措施，保障记录的安全与保密，防止

可能对记录的安全与完整造成的任何潜在的威胁与损害，因为，这些威胁或损害可能会对记

录所涉及的个人造成实质性危害、妨碍、不便或不公正影响。

二、建立我国个人信息的行政法保护制度

（一）制定个人信息保护法是当务之急

行政信息公开法、个人信息保护法和行政程序法是构成行政信息公开制度的主要法律。4]

行政信息公开法适用于全部政府信息，而个人信息保护法只适用于个人信息。信息公开是对

社会公众的公开，而个人信息保护法中的个人信息仅对信息主体公开，对社会公众则是限制

公开。所以，从行政机关将所持有的个人信息对信息主体公开这个角度来说，个人信息保护

法属于行政公开法律范畴。同时，行政机关收集、处理和利用个人信息的整个程序不仅向信

息主体而且也向社会公众公开。传统的行政信息公开制度在建构上，对个人信息权的保护是

作为行政信息公开的例外存在的，侧重于从保护个人信息权不被行政机关以外的主体侵犯的

角度来规定个人信息不予以公开。随着行政权的扩张和行政活动的日趋复杂，行政机关对个

人活动的控制范围和对个人提供服务的范围都达到了前所未有的程度。行政机关通过各种行

政活动收集了大量的个人信息，特别是随着信息技术的发展，行政机关收集、处理和利用个

人信息的能力更是空前提高，行政活动对个人信息权已构成极大的威胁。传统的行政信息公

开制度由于忽视行政机关对个人信息的侵犯而需要调整。信息主体有权要求行政机关不能随

意处理个人信息，并要求公开对其个人信息的收集和利用。行政机关处理个人信息的整个程

序应该向社会公开。信息技术的发展提高了行政机关行政信息处理的效率，同时也对行政机

关的行政信息公开提出了更高的要求。对个人信息的保护也由信息公开法中的例外规定发展

为个人信息保护的专项立法。可见，制定个人信息保护法是解决行政信息公开与个人信息权

之间的矛盾、完善行政信息公开制度的重要途径。

（二）个人信息保护与行政信息公开的协调

尽管行政信息公开法和个人信息保护法都属于行政信息公开法律的范畴。但是，知情权与个

人信息权的对立是不可避免的，两者构成一对矛盾。如何处理它们之间的关系成为必须解决

的实际问题。

利益衡量的方法不失为解决个人信息权与知情权的冲突的明智之举。协调两种权利的冲突就

必须解决好不同利益之间的关系，即在公众的了解利益和个人信息的人格利益之间进行取舍。

适用利益衡量方法的前提是两种利益互为矛盾，其中一方面利益的实现可能导致另一方面利

益的减损。利益衡量的方法通过对两种利益的估量和平衡，选择价值更高的利益。如果公众

的了解利益比个人信息之上的人格利益明显重要，则行政机关就应该公开其掌握的个人信息，

反之则不予公开。根据个别比较衡量论，当个人信息权与知情权两种价值发生冲突时，依据

具体个案，分析公民了解的利益和个人信息之上的人格利益所受到的损害，将二者衡量比较，

当保护前者利益较大时承认公民的知情权；当保护后者所获利益较大时尊重个人信息权。个

别比较平衡论中标准的随意性过大而显不足。界限确定衡量论认为，知情权是绝对价值，保

障公民对国家政治信息的知情权占首要地位；而其他人权是相对价值，其自由可以在一定程

度上予以限制。5]该理论是基于对权利本质的分析。从权利本质上看，个人信息权是一项民

事权利，它通过赋予信息主体支配与控制其个人信息的权利来保护信息主体存之于个人信息

上的人格利益。知情权主要是一种政治权利和社会权利，与行政信息公开制度相关的知情权

更表现出政治权利的属性。在现代社会，随着民主政治的发展，公民对政治的参与度日益提

高，知情权所体现的是公益性，它要求整个社会更加透明和开放，要求人们能有更多的机会

了解和参与政治，而个人信息权具有个人性，与公共利益无关。因此，在知情权与个人信息

权的对抗中，由于前者代表了社会公共利益、体现了更高的利益价值而占据上风。当某项个

人信息涉及到公共利益时，对个人信息权进行限制、将个人信息予以公开则成为必然。当然，

对公民知情权的优先考虑并不意味着漠视个人信息权。当个人信息的公开纯属满足个人的需

要而与公共利益无关时，应该适当保护个人信息权而牺牲知情权。