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个人信息的法律保护研究-硕士论文

更新时间:2024-11-08 04:36:17 阅读： 评论：0


2022年8月18日发
(作者：上海市南浦妇科医院)

分类号学号M201074239

密级学校代码10487

硕士学位论文

个人信息的法律保护研究

学位申请人：於宇婧

学科专业：法律硕士(法学)

指导教师：成凡教授

答辩日期：2013.5.24

AThesisSubmittedinPartialFulfillmentoftheRequirements

fortheDegreeofMasterofLaw

ResearchonLegalProtectionofPersonal

Information

Candidate:YuYujing

Major:JurisMaster

Supervisor:an

HuazhongUniversityofScienceandTechnology

Wuhan,Hubei430074,

May.24,2013

独创性声明

本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得

的研究成果。尽我所知，除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他

个人或集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集

体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。

学位论文作者签名：

日期：年月日

学位论文版权使用授权书

本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有

权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和

借阅。本人授权华中科技大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据

库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。

保密□，在年解密后适用本授权书。

本论文属于

不保密□。

（请在以上方框内打“√”）

学位论文作者签名：指导教师签名：

日期：年月日日期：年月日

华中科技大学硕士学位论文

摘要

信息时代，当人们在享受着科技进步所带来的巨大成果的同时，隐患，也已

经悄然来临。人们并没有意识到自己的个人信息已被商品化，以低廉的价格打包

出售，在保险公司、房产中介之间肆意流转。当下，个人信息的泄露无处不在，

很多人的生活因此受到严重困扰。面对个人信息遭泄露行为日渐猖獗的形势，公

众亟待政府有关部门加快相关法律的出台。

从全球范围来看，世界各国对于个人信息权利的保护、研究都非常重视。但

遗憾的是，目前在我国，并没有形式意义上的个人信息保护法，对个人信息的保

护主要散见于宪法、民法通则、刑法及其他有关法律、法规和最高法院的司法解

释中，内容主要涉及姓名、肖像、名誉、隐私等。正是由于这种缺陷，使得公民

个人信息的司法救济显得十分尴尬和被动。

本文除前言与结论外，总共分为三个部分。第一部分提出了个人信息的概念

和特征，分析了我国个人信息立法保护的现状，列举了个人信息泄露的几个典型

事件，由此引出下文对案例中争议的焦点的分析。第二部分是对上文四个案例中

相关法律问题的探讨，分析了个人信息泄露的来源，并且描绘出了贩卖个人信息

产业链的基本形态，指出了个人信息泄露的原因。第三部分主要从法律层面、行

业层面以及个人层面对如何有效地保护个人信息提出了相关的建议。

关键词：个人信息产业链信息保护

I

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Abstract

Intheinformationage,whenpeopleareenjoyingthetremendousachievements

ofscientificandtechnologicalprogress,thehiddendangerhasalsobeenquietly

donotrealizethattheirpersonalinformationhasbeen

ersonal

informationareinawantoncirculationbetweeninsurancecompanies,Estateagents

Moment,thedisclosureofpersonalinformation

hanppenseverywhere,andmanypeople'tothe

increasinglyrampantsituationofdisclosureofpersonalinformation,thepubliceager

therelevantlawsissuedfromgovernment.

Almosteachnationaroundtheworldthinkshighlyoftheprotectionandstudies

unately,inourcountry,thereisnoformalsense

tectionofpersonalinformationare

scatteredintheConstitutionofthePeople'sRepublicofChina,theGeneralPrinciples

ofCivilLaw,thecriminallaw,otherrelevantlawsandregulationsandthejudicial

yaremainlyaboutname,portrait,

reputation,eofthisdefect,thejudicialremedyforthe

personalinformationofcitizenshasbecomeveryembarrassingandpassive.

Becidestheintroductionandconclusion,thisthesisisseparatedintothreemajor

irstpart,Iputforwardtheconceptandcharacteristicsofpersonal

information,analysethecurrentsituationofthepersonalinformationprotectionin

China,andlistfourcaseswhichincludingafewtypicaleventsofthedisclosureof

personalinformation,leadingtotheanalysisofthefocusofcontroversyinthesecases

ondpartisthediscussionoftherelevantlegalissuesinthefourcases.

Inthispart,wemainlyanalysedthesourceofthedisclosureofpersonalinformation,

depictedthebasicformofindustrialchainabouttrafficingpersonalinformation,and

hirdpart,

wesetsomeproposalsabouthowtoprotectthepersonalinformationeffectivelyfrom

thelegal-level,theindustry-levelandtheindividual-level.

Keywords:personalinformationindustrialchaininformationprotection

II

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目录

摘要...........................................................................................................I

ABSTRACT...............................................................................................II

前言........................................................................................................(1)

一个人信息法律保护概述

（一）个人信息的概念和特征.............................................................(3)

（二）个人信息的法律保护的必要性.................................................(5)

（三）个人信息法律保护的现状.........................................................(8)

（四）个人信息法律保护的几个经典案例.......................................(12)

二个人信息保护中法律问题分析

（一）个人信息保护实例中“信息”的探析........................................(18)

（二）个人信息泄露的“源头”的法律分析........................................(20)

（三）个人信息泄露与贩卖产业链的形成及其原因的法律分析...(25)

三关于加强个人信息法律保护的几点建议

（一）完善个人信息的立法保护.......................................................(31)

（二）重视个人信息的司法救济.......................................................(34)

（三）强化个人信息的行业保护.......................................................(37)

结语......................................................................................................(39)

致谢......................................................................................................(40)

参考文献................................................................................................(41)

III

华中科技大学硕士学位论文

前言

不知从何时起，人们开始不断地接到骚扰电话、短信、邮件，不堪其扰。例

如：刚报名参加考试就有人发短信来推销培训课程；新注册了购物网站的用户随

即就收到并不在目标范围内的商品打折信息；还没有等到交房拿钥匙就提前接到

是否需要装修的询问电话；等等。各商业推销和宣传，通过电话、手机短信、

或者普通信件的形式漫天而来。令人尤为不安的是，包括姓名、职业、

电话、家庭住址、甚至银行存款、投资状况等在内的个人信息资料，竟在当事人

并不知情的情况下被公然地暴露在他人面前，原本是私密的个人信息几乎变成了

路人皆知的“公开的秘密”。

随着网络技术的发展和信息时代的到来，人们生活的方方面面都能发现信息

服务的身影，而个人信息保护在社会经济活动中愈发显示出其重要性。近年来，

我国一直致力于构建有中国特的信息化法律体系。2003年，国务院信息化工

作办公室就委托中国社科院法学研究所个人数据保护法研究课题组承担《个人数

据保护法》比较研究课题以及草拟一份专家建议稿。经过近两年的工作，最终形

成了近8万字的《中华人民共和国个人信息保护法（专家建议稿）及立法研究报

告》。2005年5月，国务院有关部门启动个人信息保护法立法程序。在这份专家

建议稿中，个人的手机号码、家庭住址、医药档案、职业情况等任何可以确立特

定个人的信息都列入法律保护的范围，如果侵害他人信息则可能会承担行政责

任、民事责任或是刑事责任。2006年发布的《2006－2020年国家信息化发展战

略》明确提出：要“加快推进信息化法制建设，妥善处理相关法律法规制定、修

改、废止之间的关系，制定和完善信息基础设施、电子商务、电子政务、信息安

全、政府信息公开、个人信息保护等方面的法律法规、创造信息化发展的良好法

制环境”。2006年3月30日开始实施的《互联网服务管理办法》，以及

2009年2月28日通过的明确将非法获取公民个人信息的行为列为犯罪加以惩处

的《刑法修正案（七）》都体现了我国政府为此所作出的努力。然而这并不够，

这些立法都是单行立法，它们所规定的行为规范并不明确，只是对某一范围或者

1

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领域内的特定行为进行约束，只是某一环节的立法，而个人信息保护所需要的是

一种从信息的采集、保管、使用、交换、提供、销毁的全过程的保护。个人信息

保护制度的建立刻不容缓，具有非常重要的现实意义。

2

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一个人信息法律保护概述

（一）个人信息的概念和特征

在谈论个人信息的概念时，国际上相关研究的文献资料中有许多类似又不尽

相同的概念，而人们在日常生活使用中也会采取不同的表述，例如：个人资料、

个人数据、个人隐私等等。从各国立法就法律名称所使用的概念而言，美国以及

受美国影响较大的国家，如澳大利亚、加拿大以及亚太经合组织成员国等习惯上

使用“个人隐私”，而欧盟成员国大多习惯于使用“个人数据”（personaldata），

亚洲的日本与韩国习惯于使用“个人信息”（personalinformation）。我国的香

港地区使用“个人资料”；而在我国的台湾地区，“个人资料”与“个人数据”这

两个概念都适用。①目前在我国，个人信息保护立法方面的专家意见稿有两份，

一份是受国务院信息办公室委托的由中国社会科学院法学所承担课题的专家建

议稿②，另一份是国家社会科学基金立项课题的专家建议稿③。周汉华教授在其主

持的《个人信息保护法（专家建议稿）及立法研究报告》中对于采用“个人信息”

概念而不是“隐私”或者“个人数据”概念作出了解释，其原因有三：一是认为

“数据”这个概念在我国法律中比较生僻；二是采用个人信息与我国信息化建设，

特别是与《政府信息公开条例》相呼应；三是不想贴上美国或欧盟的标签。④齐

爱民教授版的专家建议稿，采用的是“个人信息”概念，其原先曾认为应使用“个

人资料”来作为立法基础性概念。⑤齐爱民教授在建议稿中将“个人信息”调整

为立法基础性概念，并在其专著中作出解释说明，⑥这表明学者们在接受“个人

①姚岳绒：《宪法视野中的个人信息保护》，博士学位论文，华东政法大学，宪法与行政法学，2011年，第

25页。

②周汉华：《个人信息保护法（专家建议稿）及立法研究报告》，法律出版社，2006年。

周汉华教授，系中国社科院法学研究所研究员、宪法行政法研究室主任，曾主持国务院信息办委托之“中

国政府信息公开条例草案、说明、理由及立法例”立法软课题，主持起草条例讨论稿。

③齐爱民：《中华人民共和国个人信息保护法示范法草案学者建议稿》，《河北法学》，2005年第6期。

齐爱民教授，系重庆大学法学院教授、博士研究生导师，知识产权法学科带头人。

④周汉华：《个人信息保护法（专家建议稿）及立法研究报告》，法律出版社，2006年。

⑤齐爱民：《论个人资料》，《法学》，2003年第8期。

⑥齐爱民：《拯救信息社会中人格—个人信息保护法总论》，北京大学出版社，2009年；《中国信息立法研

究》，武汉大学出版社，2009年。

3

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信息”概念上基本达成了共识。通过观察我国的立法实践，我们会发现“个人信

息”概念已被我国立法机关接受。2009年2月28日通过的《刑法修正案（七）》

第7条的内容中规定：“国家机关或者金融、电信、交通、教育、医疗等单位的

工作人员，违反国家规定，将本单位在履行职责或者提供服务过程中获得的公民

个人信息，出售或者非法提供给他人，情节严重的，处三年以下有期徒刑或拘役，

并处或者单处罚金。窃取或者以其他方法非法获取上述信息，情节严重的，依照

前款的规定处罚。单位犯前两款罪的，对单位判处罚金，并对其直接负责的主管

人员和其他直接责任人员，依照各该款的规定处罚。”这表明我国国家立法层面

已将“个人信息”纳入法律之中。

在我国，法学理论界由于各方观点的不同导致争论不断，使得目前还未形成

关于“个人信息”的统一的概念，其中比较有影响力的定义模式有两种：（1）识

别说。在该学说中，个人信息是指一切足以构成对个人进行识别的信息。比如：

个人的姓名、性别、年龄、血型、健康状况、人种、头衔、地址、学位、生日、

职业、特征等可以直接或者间接识别该个人的资料。周汉华教授主持编写的《中

华人民共和国个人信息保护法（专家建议稿）》第9条所给出的适用范围中，将

个人信息定义为“个人姓名、住址、出生日期、身份证号码、医疗记录、人事记

录、照片等单独或与其他信息对照可识别特定的个人的信息”②。这样可以直接

或者间接地判别信息主体。（2）隐私说。在该学说中，个人信息是指“社会中多

数所不愿向外透露者（除了对朋友、家人等之外）；或是个人极敏感而不愿他人

知道者（如多数人不在意他人知道自己的身高，但有人则对其身高极为敏感，不

欲外人知道）”③。

比较以上两种模式，我们可以看到，个人信息的确包含了一部分涉及隐私的

内容，例如：人种、医疗记录、人事记录等等，这些在一般情况下是人们所不愿

让他人知道的。但是个人信息不仅包含涉及隐私的内容，也包含有其他内容，例

如：姓名、性别、年龄、职业、地址等等在某些时候需要向社会公开或者依据当

①

②

①

周汉华：《个人信息保护前沿问题研究》，法律出版社，2007年，第3页。

周汉华：《个人信息保护法（专家建议稿）及立法研究报告》，法律出版社，2006年。

③陈起行：《资讯隐私权法理探讨——以美国法为中心》，台湾《政大法律评论》，2000年第64期，第312

页。

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事人意愿而向社会公开的信息，这些信息经过披露后为公众知晓，即丧失了其隐

私利益。因此，识别说的定义模式能够较好的明确个人信息法律保护的范围和重

点，适合我国所使用。我们可以将“个人信息”定义为：一切可以对个人进行特

定的识别的信息，其中包括了但不限于姓名、性别、年龄、职业、家庭住址、电

话号码、婚姻情况、财产状况、过往病史等等。此处仅仅列举了一部分，随着社

会生活的向前发展，还会有越来越多的信息加入到个人信息的范围之中。

个人信息的主体是自然人，即在法律上具有权利主体资格，能够以自己的名

义独立享有权利，承担义务，并能在法院和仲裁机关起诉、应诉的个人，而不包

括法人及其他组织。就目前来看，对法人信息已经有公司法、知识产权法等等进

行保护。可识别性是个人信息的另一个重要特征。欧盟1995年95/46/EC的《欧

盟数据保护指令》（又称《一般指令》）的总则中指出：“身份可识别的人是指其

身份可以直接或者间接特别是通过身份证件号码或者一个或多个与其身体、生

理、精神、经济、文化或社会身份有关的特殊因素来确定的人。”①我们从中可以

得知，个人信息必须能够对特定个人构成识别，即通过身份证件号码或者一个或

多个与其身体、生理、精神、经济、文化或社会身份有关的特殊因素来确定人的

身份。

（二）个人信息的法律保护的必要性

我国个人信息泄漏和滥用的情况非常普遍，其危害形势也愈发严峻。2011

年，民意中国网和新浪网接受中国青年报社会调查中心的委托，对1958位网友

进行了在线调查，调查结果显示有86.5%的网友表示自己的个人信息曾遭泄露，

49.8%的网友抱怨信息遭泄露已严重影响自己的生活。②从另一方面来看，人们对

与其切身利益相关的个人信息的保护意识却还比较淡薄。中国社会科学院法学研

①《关于涉及个人数据处理的个人保护以及此类数据自由流动的指令》（Directive95/46/ECoftheEuropean

ParliamentandoftheCouncilof24October1995ontheprotectionofindividualswithregardtotheprocessingof

personaldataandonthefreemovementofsuchdata），参考《个人数据保护：欧盟指令及成员国法律、经合组

织指导方针》，陈飞等译、张新宝审校，法律出版社，2006年，第3-59页。

②《公民信息泄露猖獗94.5%的人呼吁出台个人信息保护法》，

/html/2011-12/01/nw.D110000zgqnb_20111201_

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究所于2007年9月至2008年7月之间对我国个人信息保护的现状以及公众个人

信息保护的意识进行了调研，所涉及的城市有北京、成都、青岛和西安，调查方

式除了文献分析外，还采取了访谈、座谈以及问卷调查等等。其结果显示有17.9%

的调查对象表示从未注意个人信息的处理情况；有51.0%的调查对象表示注意到

但仅偶尔了解个人信息的处理情况；只有9.7%的调查对象表示注意到且每次都

仔细了解个人信息的处理情况。①

在电子信息技术高度普及的当今，信息已经以各种形式渗透到社会生活的角

角落落，对人们的生活产生着深远的影响，这使得对个人信息的法律保护变得更

加重要和迫切。保护个人信息的现实和理论意义也就在以下几个方面突显出来。

（1）维护个人的安宁与安全感，实现个人与社会的基本和谐，达到社会安

定。个人与社会息息相关、相互影响和制约，社会是由一个个具体的个人组成的，

离开了个人就无法构成社会；个人是社会的个人，个人是社会关系中的存在，没

有社会也同样没有个人。社会应当给自然人个人提供安宁居住的环境与心灵的安

全感，这不仅仅体现在私生活领域，也反映在公共场所和工作场所。

在现代社会，网络技术的飞速发展使得信息越来越容易传播和被利用，人们

的个人信息伴随着当事人学习、工作的足迹随时随地都有可能被他人不法搜集、

处理和利用。侵扰个人的私生活领域、无所顾忌地公开个人信息，将会对个人生

活产生严重的妨碍和侵犯。如果对这种情况不加以制止的话，其难免会进一步恶

化，此时就会对整个社会生活造成的莫大的危害。纵观世界历史进程，经济发展

最主要依赖于社会的稳定，社会的安宁为经济的繁荣打下了坚实的基础；相反地，

紊乱的社会秩序则必然会对经济的发展势头造成颇为不利的影响，甚至会导致经

济的倒退。因此，我们的社会在保障人们基本物质生活条件的前提下，还必须保

护绝大多数社会成员的心情愉快、生活安宁，这既能防止犯罪发生，保障社会的

良好秩序，又能维护和促进商业进步。实现这一目标的有效途径之一就是加强对

个人信息的法律保护。

（2）维护信息活动的合理有效进行。当今的中国正逐步转型成为信息化社

①《社会科学院法学研究所发布个人信息保护调研报告》，

/0801/2009-02/19/content_

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会，数字技术和网络平台在生产和服务领域得到了广泛应用，固定电话、移动电

话、电视、计算机等各种信息化的终端设备无处不在，信息的迅速传递增强了市

场的资源优化配置作用。从实践中来看，社会对信息的渴求程度持续增加，对信

息的争夺日趋激烈，各种信息正在通过不同的途径实现汇聚和融合。自从电子商

务这种新的交易方式出现之后，人们逐渐习惯了其便利的使用方法，但是电子商

务对个人信息有着一定的需求度，如果个人信息的安全得不到令人满意的保护，

那么人们很有可能会放弃这种与新技术联系紧密的交易方式，重新回归传统，这

将使社会的信息化进程停滞不前。只有制定和不断完善我国的个人信息法律保护

制度，加强个人信息保护，才能够促进交易活动的平等公平进行，协调社会各阶

层之间的信息需求。

（3）促使民众更好地享受其现实生活和虚拟生活中的权益。人们的个人信

息并不是孤立存在的，它与人们的人身安全、财产安全有着紧密的联系，人们在

关注自身的人身安全、财产安全时，往往也会把对个人信息的注意放在其中。某

些情形下，虽然表面上看起来是个人信息的泄露，但最后导致的结果却是人们在

虚拟生活中的权益的损失。因此，国家有关部门对民众的个人信息应当给予一定

程度上的重视，并对其进行合理合法的保护。在现实生活中，不同行业的权威部

门通常是根据自己的情况制定规范来管理民众的个人信息，其保管存储方式主要

有两种：一是采用纸质文件，二是采用电子数据。在实际操作中，并没有合适的

机构对这些权威部门所采取的保管、处理个人信息的行为进行监督和评估，人们

对于个人信息遭到泄露、滥用等事件的频繁发生也只能表示无可奈何。必须强调

的是，在对民众的个人信息进行二次利用时，该个人信息也应当受到尊重和保护。

信息的二次利用是指在收集个人信息之后，通过附着限定条件或者根据特定需

求，对已经掌握的个人信息重新加以使用。国家有关部门在大多数情况下是出于

商业目的的考虑在社会生活中对个人信息进行二次利用，他们将已经收集的个人

信息向社会提供，以此来获取经济上的收益。对于个人信息的二次利用所采取的

保护措施，我们可以借鉴美国的经验。美国确立了两种制度：选入制度和选出制

度。选入制度是指信息管理者采集个人信息时必须得到信息主体的明确同意，未

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经信息主体同意不得采集和使用。选出制度则是指当信息主体明确表示禁止时，

信息管理者对其个人信息才不得收集和使用。①在当代社会，信息的二次利用是

很普遍存在的情形，对个人信息安全的保护虽然是当务之急，但也不能阻隔信息

之间的相互对应匹配，切断信息自由流通的路径，我们必须合理有效地对个人信

息的二次利用进行有力的保护。

（三）个人信息法律保护的现状

我国尚未有正式的《个人信息保护法》，个人信息保护立法方面的两份专家

意见稿（即：受国务院信息办公室委托的由中国社会科学院法学所承担课题的专

家建议稿和国家社会科学基金立项课题的专家建议稿）依然在审议的过程中。在

这种立法缺失的情形之下，对个人信息的保护基本上是通过对一般人格权、隐私

权等人格利益的保护来完成的，只能收到极其一般的成效。

1．宪法中的规定

《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第38条规定：“中华人民共和

国公民的人格尊严不受侵犯。禁止用任何方法对公民进行侮辱、诽谤和诬告陷

害。”第40条规定：“中华人民共和国公民的通信自由和通信秘密受法律保护。

除因国家安全或者追查刑事犯罪的需要，由公安机关或者检察机关依照法律规定

的程序对通信进行检查外，任何组织或者个人不得以任何理由侵犯公民的通信自

由和通信秘密。”这两条都是在基本法的原则性条款中对个人信息的保护做出了

相应的规定，为下位法制定个人信息保护的相关规范提供了支撑点。然而，这些

条款都是通过对人格尊严等人格利益的重视与肯定来起到保护个人信息的作用，

并不是对公民个人信息的直接保护。

①齐爱民：《中国信息立法研究》，武汉大学出版社，2009年。

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2．法律法规以及规章、司法解释的规定

（1）民法层面。《中华人民共和国民法通则》（以下简称《民法通则》）第

99条第1款规定：“公民享有姓名权，有权决定、使用和依照规定改变自己的姓

名，禁止他人干涉、盗用、假冒。”第100条规定：“公民享有肖像权，未经本人

同意，不得以营利为目的使用公民的肖像。”第101条规定：“公民、法人享有名

誉权，公民的人格尊严受法律保护，禁止用侮辱、诽谤等方式损害公民、法人的

名誉。”上述的条款都是《民法通则》所规定的对公民人格利益的保护，可以看

作是对《宪法》第38条关于“人格尊严不受侵犯”的规定的回应，体现了对个

人信息的间接保护。而直接提及隐私的规定则见于关于民法通则的

司法解释。《关于贯彻执行<中华人民共和国民法通则>若干问题的

意见（试行）》第140条规定：“以书面、口头形式宣扬他人的隐私，或者捏造事

实公然丑化他人人格，以及用侮辱、诽谤等方式损害他人名誉，造成一定影响的，

应当认定为侵害公民名誉权的行为。”1993年《关于审理名誉权案

件若干问题的解答》中规定：“对未经他人同意，擅自公布他人的隐私材料或者

以书面、口头形式宣扬他人隐私，致他人名誉受到损害的，按照侵害他人名誉权

处理。”2001年《关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的

解释》中规定：“违反社会公共利益、社会公德侵害他人隐私或者其他人格利益，

受害人以侵权为由向人民法院起诉请求赔偿精神损害的，人民法院应当依法予以

受理。”2010年《关于审理旅游纠纷案件适用法律若干问题的规定》

第9条规定：“旅游经营者、旅游辅助服务者泄露旅游者个人信息或者未经旅游

者同意公开其个人信息，旅游者请求其承担相应责任的，人民法院应予支持。”

其中，2010年颁布的这一项司法解释即可看做是对公民个人信息

进行直接保护的规定。

（2）刑法层面。《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）第252条规定：

“隐匿、毁弃或者非法开拆他人信件，侵犯公民通信自由权利，情节严重的，处

一年以下有期徒刑或者拘役”。第253条规定：“邮政工作人员私自开拆或隐匿、

毁弃邮件、电报的，处二年以下有期徒刑或者拘役”。这些都是间接保护公民个

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人信息的一种体现。2005年《中华人民共和国刑法修正案（五）》首次出现了明

确的个人信息保护条款，但仅局限于特定的信用卡管理领域：“在刑法第一百七

十七条后增加一条，作为第一百七十七条之一：‘有下列情形之一，妨害信用卡

管理的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处一万元以上十万元以下罚

金；数量巨大或者有其他严重情节的，处三年以上十年以下有期徒刑，并处二万

元以上二十万元以下罚金：（一）明知是伪造的信用卡而持有、运输的，或者明

知是伪造的空白信用卡而持有、运输，数量较大的；（二）非法持有他人信用卡，

数量较大的；（三）使用虚假的身份证明骗领信用卡的；（四）出售、购买、为他

人提供伪造的信用卡或者以虚假的身份证明骗领的信用卡的。窃取、收买或者非

法提供他人信用卡信息资料的，依照前款规定处罚。银行或者其他金融机构的工

作人员利用职务上的便利，犯第二款罪的，从重处罚。’”而2009年《中华人民

共和国刑法修正案（七）》则可以看作是刑法对个人信息进行直接保护的一座里

程碑，体现了国家对于个人信息保护问题的重视，其做出的重大修改对个人信息

的法律保护无疑是一个很好的讯号。其内容为：“在刑法第二百五十三条后增加

一条，作为第二百五十三条之一：‘国家机关或者金融、电信、交通、教育、医

疗等单位的工作人员，违反国家规定，将本单位在履行职责或者提供服务过程中

获得的公民个人信息，出售或者非法提供给他人，情节严重的，处三年以下有期

徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。窃取或者以其他方法非法获取上述信息，情

节严重的，依照前款的规定处罚。单位犯前两款罪的，对单位判处罚金，并对其

直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照各该款的规定处罚。’”

（3）行政法层面。《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）

第45条规定：“人民法院公开审理行政案件，但涉及国家秘密、个人隐私和法律

另有规定的除外。”《中华人民共和国行政处罚法》在听证程序这一节中也规定“除

涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，听证公开举行”。①《中华人民共和国

行政许可法》第5条规定：“行政许可的实施和结果，除涉及国家秘密、商业秘

①《中华人民共和国行政处罚法》第42条：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数

额等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当

组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。听证依照以下程序组织：„„；（三）除涉及国家秘密、

商业秘密或者个人隐私外，听证公开举行；„„。”

10

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密或者个人隐私的外，应当公开。”《中华人民共和国治安管理处罚法》在第42

条中规定了对“偷窥、偷拍、窃听、散布他人隐私的”行为给予治安处罚。①于

2007年通过2008年开始实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》第14条

规定：“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但

是，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的

涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。”第23条规定：“行政机

关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合

法权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开。但是，

行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，应当予以公开，并将决定

公开的政府信息内容和理由书面通知第三方。”第25条规定：“公民、法人或者

其他组织向行政机关申请提供与其自身相关的税费缴纳、社会保障、医疗卫生等

政府信息的，应当出示有效身份证件或者证明文件。公民、法人或者其他组织有

证据证明行政机关提供的与其自身相关的政府信息记录不准确的，有权要求该行

政机关予以更正。该行政机关无权更正的，应当转送有权更正的行政机关处理，

并告知申请人。”这些都是以信息主体的权利为内容的保护条款，涉及个人隐私

属于政府信息公开的例外情况。在获取个人信息时，信息主体本人享有知情权和

更正权，而第三方隐私利益主体也可以就与之相关的政府信息公开提出异议。

除了上述行政层面上的个人信息保护外，还有四部与个人信息收集直接相关

的法律法规，即《中华人民共和国户口登记条例》、《中华人民共和国居民身份证

法》、《中华人民共和国统计法》（以下简称《统计法》）、《全国人口普查条例》。

以《统计法》为例，其中有关公民个人信息的规范内容主要有三点：（1）作为被

调查对象的公民有及时提供真实、准确、完整信息的义务。该法第7条规定：“国

家机关、企业事业单位和其他组织以及个体工商户和个人等统计调查对象，必须

依照本法和国家有关规定，真实、准确、完整、及时地提供统计调查所需的资料，

不得提供不真实或者不完整的统计资料，不得迟报、拒报统计资料。”（2）作为

①《中华人民共和国治安管理处罚法》第42条：“有下列行为之一的，处五日以下拘留或者五百元以下罚

款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下：„„；（六）偷窥、偷拍、窃听、

散布他人隐私的。”

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调查者的统计机构和统计人员对个人信息的保密义务。该法第9条规定：“统计

机构和统计人员对在统计工作中知悉的国家秘密、商业秘密和个人信息，应当予

以保密。”此外，该法第25条规定：“统计调查中获得的能够识别或者推断单个

统计调查对象身份的资料，任何单位和个人不得对外提供、泄露，不得用于统计

以外的目的。”此规定强调了个人信息中可识别性信息的重要性，这些信息不得

泄露和对外提供，即便是合理使用也必须限于进行统计时的目的范围内。（3）个

人信息保护的救济制度上，单位与个人都应当承担相应的责任。该法第39条规

定：“县级以上人民政府统计机构或者有关部门有下列行为之一的，对直接负责

的主管人员和其他直接责任人员由任免机关或者监察机关依法给予处分：（一）

违法公布统计资料的；（二）泄露统计调查对象的商业秘密、个人信息或者提供、

泄露在统计调查中获得的能够识别或者推断单个统计调查对象身份的资料的；

（三）违反国家有关规定，造成统计资料毁损、灭失的。统计人员有前款所列行

为之一的，依法给予处分。”

（四）个人信息法律保护的几个经典案例

1．案例一：“‘顶狐’案”

2009年中央电视台“3.15”晚会上曝光了一起贩卖个人隐私的案件，即“顶

狐”案——“金某、徐伟某、徐文某等信用卡盗窃案”。2007年1月，福建

省泉州市的蔡先生突然发现自己的一笔存款不翼而飞。2007年5月，江苏省无

锡市的温女士的信用卡被人分四次消费了2000元。紧接着，江西省一位姓陶的

女士也因信用卡信息被盗用而向警方报案。究竟是什么人盗取了这些人的钱呢？

经过调查，警方发现这个案件中所有受害人的银行卡都开通了网上银行业务。但

是只有知道储户的详细信息，才能从网上银行盗走这些钱。不久，一个网名叫“蚂

蚁”的人进入了江苏省无锡市警方的视线。如果说小额账户上的钱是被“蚂蚁”

盗取的，那么那些金额大的钱又去了哪里呢？警方在“蚂蚁”与一个网民的聊天

记录中发现了一个细节，其中的一个帐号是福建省泉州市那边被盗21万的。这

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个发现让警方眼前一亮，认为他们很可能是主要的犯罪嫌疑人，于是立刻对他们

实施了抓捕，并且很快从“蚂蚁”的电脑里发现了多达一万多个用户的网上银行

信息，还有用户的身份证号码、手机号码等等。在这里面“蚂蚁”成功盗窃的有

500多个帐号，而他所掌握的这一万多个网民的帐号随时随地都有被盗的可能，

只不过他还没有来得及继续作案就被警方抓住了。据“蚂蚁”交代，他掌握的信

息都是从“顶狐”那里买的。根据“蚂蚁”提供的线索，警方在北京将“顶狐”

抓获。

在整个案件中，徐伟某的角为木马编写者，开发了“顶狐”木马程序并在

网上传播，窃取到蔡某、陶某等多位受害者的网银账号、密码、身份证号、姓名

等信息。而金某与其女友陆某从徐伟某处购得这些信息，在两次作案中将这些信

息传输给徐文某。徐文某又到具备技术能力的龚某，由其伪造受害人的身

份证与银行卡，并指使某男与某女在银行柜台上注销银行卡后，冒领银行卡实施

取现，事后龚某将赃款分成付给徐文某与金某。金某还与方某合作，由方某到

一位网友提供黑帽技术服务解除了网银中设置的支付额度限制，然后以转账

方式取得赃款并与金某分成。此外，金某、陆某自己也通过盗刷信用卡的方式，

使用受害者游戏点卡后，通过淘宝点卡经营者陈某进行套现。

徐伟某，即网名为“顶狐”者，案发时27岁，广东省惠阳县人，毕业于井

冈山师范大学计算机专业。他早在2005年就是瑞星公布的十大病毒之一的制造

者，他通过自己编写的“顶狐”木马程序，疯狂盗取网银、网游、QQ等各类账

户的账号、密码以及网民个人信息，还以免费下载的方式将该木马捆绑至“顶狐

下载者”并上传到黑帽网站上，任由下载，而“顶狐木马程序”却背地里将其他

黑帽盗取的所有信息，自动回复到他所控制的服务器上。最后在警方抓到“顶狐”

时，每天存储到该服务器上的被窃取的账户密码与个人信息量达到3G之多。而

“顶狐”对窃取到的信息进行分类整理之后，将密码等信息廉价出售，其中网上

银行用户信息仅以400元每G的低价打包售出。

而“蚂蚁”，即案件中的金某正是从“顶狐”处购买了这些网上银行用户信

息。他起初仅仅是通过盗刷方式，但通过徐文某到龚某之后，便开始制作

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假冒银行卡去大额取现。金某总计盗窃作案七次，盗取人民币140余万元，制造

了引起公安部高度重视的“3.5”特大网上银行盗窃案①。

2．案例二：“原正、拥正德非法获取公民个人信息案”

虽然顶着“商务调查公司”的名目，却是“挂羊头卖狗肉”，实际上靠着倒

卖个人信息来开展经营活动。两位“”原正和拥正德接受客户的委托非

法获取个人信息并进行跟踪偷拍，以此牟利，被检察机关指控涉嫌非法获取公民

个人信息罪。而在此之前，原正和拥正德均从事的是涂料行业的相关工作。但在

2008年，为了配合北京奥运会的举办，大量建筑施工作业停工，依赖于这些施

工作业的涂料生意也随之低迷起来，原正和拥正德正处在被波及的人之中。在

追讨公司外债的过程中，原正萌生了利用“商务调查”来赚钱的念头，于是在

2009年6月成立了“东方摩斯商务调查中心”，由拥正德担任该公司的法定代表

人。为了规避法律制裁的风险，他们将公司经营范围申请登记为：市场调查、法

律咨询、技术服务、会议服务等。

公司一经成立便迅速联系业务，进行经营活动。为了方便快捷地到客户

体，原正将公司的经营范围和上传到了互联网上。据原正说，他已经拥

有3家比较稳定的信息来源“上家”，分别位于北京和广东，都是他从网上查

之后通过电话沟通筛选出来的。当公司的业务活动中出现对他人个人信息的需求

时，原正就会通过即时通讯的方式与“上家”联系，由其将查询结果以QQ截图

或者邮件的形式发送过来。原正在确认信息的真实度与可靠性之后，才会将费用

转账到提供信息的“上家”的账号。原正的收费标准遵循着“行情价”:查询房

产信息，每件收费2000元至2500元，而其购买这些信息的价格一般只有1000

元左右；查询手机话费单，每个1500元至2600元；查询银行余额，每个1000

元至1500元；查询医院病历档案，每个2000元至2500元；查询户籍，每个300

元至500元；查询车辆档案信息，每个100元至200元。

除了查询个人信息的业务，还有另外一项业务就是跟踪拍摄，而这其中大部

①诸葛建伟，谷亮，段海新：《中国互联网信息安全地下产业链调查》。

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分又是对婚外恋的跟踪拍摄。这项业务主要是由拥正德负责，按天计价，每天跟

踪8到12个小时便可赚得800元到1000元不等。根据检察机关的指控，在6个

月内两人共获利3万余元。

2010年12月16日，北京市海淀区法院一审以非法获取公民个人信息罪分

别判处原正、拥正德有期徒刑一年，并各处罚金一万元。①

3．案例三：“谢新冲出售公民个人信息案”②

2011年8月5日上午，北京市最大一起出售公民个人信息案一审宣判。一

审法院北京市第二中级人民法院经公开审理査明：2009年3月至12月案发期间，

被告人谢新冲等人作为电信单位工作人员或者经电信单位授权直接从事电信相

关业务的人员，利用电信单位服务平台，违反国家规定，将本单位在履行职责或

者提供服务过程中获得的公民个人信息出售或者非法提供给被告人刘海亮、程春

郊、张超英等人，严重侵害了公民的合法权益。其中，被告人谢新冲系北京京驰

无限通信技术有限公司运维部经理。2009年3月至12月间，谢新冲先后多次为

他人提供的90余个手机号码进行定位，非法获利9万元。同样在2009年3月至

12月间，被告人刘海亮、程春郊、张超英等人将非法获取的公民个人信息出售、

非法提供给他人或者相互进行倒卖。

北京市人民检察院第二分院以被告人谢新冲犯出售公民个人信息罪、被告人

刘海亮、程春郊、张超英犯非法获取公民个人信息罪，向北京市第二中级人民法

院提起公诉。

北京市第二中级人民法院认为：被告人谢新冲作为电信单位工作人员，违反

国家规定，将本单位在履行职责或者提供服务过程中获得的公民个人信息，出售

给他人，情节严重，其行为已构成出售公民个人信息罪；被告人刘海亮、程春郊、

张超英以买卖等方法非法获取公民个人信息，情节严重，其行为已构成非法获取

公民个人信息罪。依照《中华人民共和国刑法》第12条第1款、第253条之一

①李松，黄洁：《借壳调查公司倒卖个人信息""涉嫌非法获取公民个人信息受审》，《法制日报》

2010年9月2日。

②《刑事审判参考》，2011年第6集（总第83集）。

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第1款、第2款、第25条第1款、第72条第1款、第3款、第73条第2款、

第3款、第52条、第53条、第61条、第64条之规定，判决如下：被告人谢新

冲犯出售公民个人信息罪，判处有期徒刑二年二个月，并处罚金人民币二万六千

元。被告人刘海亮犯非法获取公民个人信息罪，判处有期徒刑一年九个月，并处

罚金人民币二万一千元。被告人程春郊犯非法获取公民个人信息罪，判处有期徒

刑一年九个月，并处罚金人民币二万一千元。被告人张超英犯非法获取公民个人

信息罪，判处有期徒刑一年五个月，缓刑一年五个月，并处罚金人民币一万七千

元。

一审宣判后，谢新冲认为原判量刑过重，提出上诉。

二审法院北京市高级人民法院经审理认为：原判定罪及适用法律正确，量刑

及追缴违法所得及对随案移送款物的处理适当，审判程序合法，应予维持。依照

《中华人民共和国刑事诉讼法》第189条第（一）项的规定，裁定驳回谢新冲的

上诉，维持原判。

4．案例四：“深圳市母婴信息泄露案”

深圳警方于2011年底破获了一起重大母婴信息泄露案件①，总共获取了约为

15万条包含了深圳市几所主要医院近年来绝大多数的新生儿及其母亲的相关信

息。记者从深圳警方处了解到，他们从2011年下半年开始就接到不少市民的来

电来信诉说家中亲属在小孩出生之后立即接到推销哺乳产品或者其他婴幼儿用

品的陌生电话，对方甚至能够准确地报出有关新生儿的多项个人信息。深圳警方

经过调查之后发现，有人在互联网上将母婴信息高价卖给对此有需求的相关行业

的从业人员。2011年11月下旬，深圳警方办案人员乔装成买家，依据在互联网

上到的联络方式与化名为“张”的信息贩卖者沟通商谈好之后，约定在深圳

市某大型市场附近见面。当天，“张”带着囊括了从2010年7月至2011年6

月底深圳全市几乎所有医院的母婴信息准时出现在了约定地点。按照原来谈妥的

价格，一套个人信息300元。当被问到这些信息的出处时，“张”神秘地说：

①侯云龙：《个人信息交易黑利益链揭秘》，《经济参考报》2012年12月28日。

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“每个人都有信息渠道，我们医院内部有人。”随后，“张”将资料递给乔装之

后的办案人员，并称价格已经极为合适，希望今后能够有更多的合作。深圳市警

方在翻阅了这些资料之后，发现其中包含了诸如北大深圳医院、罗湖区人民医院、

深圳华侨城医院、南山区妇幼保健院等深圳大部分主要医院。在进一步掌握了证

据之后，办案人员以有生意介绍为由再次约了“张”见面交易，一直等候在当

场的便衣民警在“张”出现之时即将她抓获。

警方通过审问得知，“张”实际姓名为刘某，河南人，是通过网上聊天的

方式认识了她的“上家”阿丽。她与阿丽已经相识合作两年，基本上通过手机、

QQ等即时通讯的方式联系，阿丽手上“有医院的单”，以此来给刘某供货。民警

在刘某家中调查时发现，除了其客厅和卧室里堆放的纸质资料之外，她在电脑中

储存的信息数量更是难以想象。其中包括“6岁至9岁小孩名单5万条”、“2010

年生的小孩12万条（据深圳市卫人委统计2010年新生儿接近15.8万人）”、“140

万小孩”、“深圳车主35万”等资料，已有千万条之巨，而且都与实际情况基本

相符合。

根据深圳警方的调查结果，这些被泄露的母婴信息大多出自深圳市医学信息

中心母婴数据库系统。深圳市医学信息中心母婴数据项目由一名工作人员负责，

该工作人员对这些数据拥有绝对权限，但是除此之外，还有医疗卫生部门的相关

工作人员也拥有管理员权限，能够调取和导出这些数据，他们也有可能是信息泄

露的源头。

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二个人信息保护中法律问题分析

（一）个人信息保护实例中“信息”的探析

根据在概述中的分析，我们可以得知“个人信息”是指：一切可以对个人进

行特定的识别的信息。其中包括了但不限于姓名、性别、年龄、职业、家庭住址、

电话号码、婚姻情况、财产状况、过往病史等等。毫无疑问，“‘顶狐’案”中受

害者的网银账号、密码、身份证号、姓名等信息，“原正、拥正德非法获取公民

个人信息案”中的机主信息、通话清单、车辆档案、户籍等信息，以及“深圳市

母婴信息泄露案”中的母婴信息均属于个人信息范畴，它们都能用于判别特定的

个体，具有可识别性。那么，在“谢新冲出售公民个人信息案”中，手机定位是

否属于公民个人信息值得我们进一步分析思考。

手机定位是指通过手机、PDA、特殊终端等移动终端与无线网络的配合，确

定移动用户的实际位置信息（即经纬度坐标数据、三维数据等），并结合电子地

图和数据信息内容，通过Brew/Java客户端、WAP、SMS、MMS、语音等方式

将被定位对象的位置向用户呈现，为用户提供其所需的各类相应的技术或者服

务。手机定位技术有两种，一种是基于GPS的定位，一种是基于移动运营网的

的定位。基于GPS的定位方式是利用手机上的GPS定位模块将自己的位置

信号发送到定位后台来实现手机定位的。定位则是利用对手机的距离的

测算来确定手机位置的。后者不需要手机具有GPS定位能力，但是精度很大程

度依赖于的分布及覆盖范围的大小，因为其主要是通过无线定向以及无线的

传播时间来确定被定位人与之间的距离，方便知道被定位人的大概方位。定

位人只要通过对手机号码进行定位，就能够掌握被定位人的所在地点，而且这个

位置并不是绝对固定的，也有可能是处于变化中的。手机定位业务在电信业务中

居于一个非常特殊的位置，只有通过严格的条件筛选，才能办理这项业务。如根

据在中国移动通信上的信息①可知，企业用户使用定位业务前需与被定

①《移动定位业务常见问题》，/power/support/

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位用户签订授权书，并将协议以及被定位用户的手机号码反馈至移动公司，由移

动公司为签订授权书的用户手机开通LCS功能。手机LCS功能开通以后，企业

用户通过统一的客户端软件，以Internet的方式联接到省公司主服务器，即可对

已开通LCS功能的手机号码进行定位。在定位过程中，每个企业用户均只能定

位其获得授权的手机号码。企业用户对被定位用户即携带被定位手机的用户进行

定位时，必须事先签署被定位用户的《授权书》并经公司盖章，然后才能后由移

动公司进行设置数据，该用户才能被定位，未签署《授权书》的用户是无法被定

位到的。该项业务的开放范围仅限于与移动公司签订合作协议的企业用户，并不

面向自然人个人。

随着信息技术的发展和普及，社会生活的复杂化程度逐渐加深，人们作为个

体的私人空间与公共空间之间的界限也越来越模糊。自由安宁的社会生活需要有

一定的安全感才能铸就，人们并不希望自己的一举一动完全展示在大庭广众之

下，这种对于自己的个人信息公开与否的期待利益是合理的。在信息时代，收集

个人信息的主要来源主要是通过个人行为产生的信息，如“数字痕迹”：个人使

用身份证留下的记录、使用信用卡消费产生的消费和信用记录、发送的、

浏览网页的Cookie、手机主叫号码等等。“数字痕迹”的作用似乎已经超过了身

体本身的痕迹带来的价值。①究其原因，其一，是由于“数字痕迹”的产生都与

个人对外联系有关。在社会生活中，每个人在与人交往时都不可避免地要道明身

份，这些痕迹或多或少会留存在中间服务商的传输平台上，使得他人非常方便就

能够获取。其二，随着人与人之间的交往变得越来越频繁，其范围也越来越广阔，

开始有大量的信息相互进行对应匹配。这样一来，留存有个人数字信息的中间服

务商为了自身业务的便捷开展和长远进行，往往会将用户信息整理成数据库进行

保存以能方便查询。通常情况下，人们对于自己在某个时间点或者时间段之内所

处的地点或者状态并不会存在是否具有明显的私密性或者权益性的认知，其本人

或者他人也并不会特别去留意这种状况。但是，当人们从事某些自认为不能为外

人道的活动时，由于其所处的大概位置很有可能会对他们所从事的活动产生直接

①王俊秀：《监控社会与个人隐私》，天津人民出版社，2006年。

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的关联和影响，如果他人知晓了该方位，那么这些人所从事的活动也就相当于被

曝光在未参与的人员面前，他们的利益将会受到损害，在这种情况下其所处的具

体位置就具有明显的私密性和权益性，能够从中判别出是特定的个体正在进行特

定的事情。因此，手机定位符合“个人信息”的定义模式。

（二）个人信息泄露的“源头”的法律分析

个人信息泄露的途径多种多样，究竟是谁泄露了人们的个人信息，不同的人

都有不同的看法。从人们拥有社会生活的那一天起，其个人信息就有被泄露被传

播扩散的危险。网络公司、互联网，或者电信、医疗单位，甚至包括国家机关等

等在内，人们的个人信息的保密程度无疑是很低的。

（1）我国的公共部门在收集公民个人信息时占有非常大的主导地位。公共

部门在管理国家社会事务和社会经济生活的过程中，如在进行城乡低保工作、优

待抚恤工作、退伍安置工作等时，能够积累数目庞大的个人信息量。

周汉华教授在其主持草拟的《个人信息保护法（专家建议稿）及立法研究报

告》中认为，公共部门应当主要为行政机关，确定某一主体是否为行政机关，除

依据国家行政机关的形式标准外，还应该将是否获得法律、法规或者规章的特别

授权而行使一定的行政权作为考量标准，只有具备其中之一，即可构成行政机关

的实质条件。即在这种情形下，法律、法规明文授权主管某一类行政事务的社会

团体或者企事业单位等组织也能就其本身性质视为行政机关。但是，行政机关不

包括立法机关和人民法院、人民检察院。究其原因主要是救济机制的存在对其产

生了限制和约束。立法机关、司法机关与行政机关是并列存在的，并不属于行政

机关的范畴，只有这样才能较好的适用我国的行政救济制度，使法律的规制获得

令人满意的成效。①公共部门在收集个人信息时，通常是根据管理需要在其法定

的或者授权的范围内进行。例如，税务机关在怀疑某特定纳税人有不法行为时，

按照相关规定可以查核该特定纳税人的银行账户及资料。②然而，在社会生活中，

①

②

周汉华：《个人信息保护法（专家建议稿）及立法研究报告》，法律出版社，2006年，第55页。

《中华人民共和国税收征收管理法（新征管法）》第57条：“税务机关依法进行税务检查时，有权向有关

单位和个人调查纳税人、扣缴义务人和其他当事人与纳税或者代扣代缴、代收代缴税款有关的情况，有关

单位和个人有义务向税务机关如实提供有关资料及证明材料。”

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有部分公共部门以信息公开和信息共享为由，大量无类别地收集公民的个人信

息。“如果警察局、国内税务部、社会保障部、健康服务部门以及其他部门获取

的信息集中于一个档案，那么个人自由将经受巨大的风险。私人信息的档案材料

是极权主义国家的标志。”①

国家为了履行公共职能的需要而收集大量的公民个人信息，但由于并不完备

的保管机制和相对粗陋的处理措施，被其储存管理的个人信息每一分每一秒都处

在被篡改、泄露、滥用等的危险境地。一方面，为了满足民众的知情权，使民众

积极参与到行政管理过程中，我国公共部门按照“公开为原则，不公开为例外”

的基本要求，大力推行开展政务公开工作。但我国《政府信息公开条例》并未对

个人信息公开与不公开的范围作出明确的说明②，使得公共部门在履行职责时难

免会对公民的个人信息缺乏安全有效的保护。另一方面，诸如国有银行、医院、

电信等企事业单位，因为其所处的行业领域的特殊性质和权威地位，能够很方便

的就收集到我国公民各个方面的个人信息。在社会生活的交往活动中，这些组织

经常对其所掌握的个人信息进行出售以获取经济利益，或者是出于管理的疏忽和

漏洞而使得个人信息外泄出去被不法分子所获得。当人们打开百度、谷歌等知名

搜索引擎进行信息查询时，就可以看到琳琅满目的房产资料、车主信息、银行客

户名单等公民个人信息在很多网站上进行批量出售。基本上，人们在社会生活中

都有被骚扰的经历：生孩子后，推销婴幼儿产品服务的商家上门来；人才市场

登记后，陌生“猎头”频频来电；刚买房，装修纷纷而至等等。个人信

息被泄露给人们带来了苦恼和不安，困扰着许多人。

公共部门虽然作为数目庞大的个人信息的囤积场所，但在个人信息的管理上

却显得简单粗陋和落后。例如：其收集公民的个人信息的行为缺乏监督，甚至即

便是那些已经初步建立个人信息管理制度的部门，在实际操作中仍然存在漏洞和

不足。我国可以设立统一的信息采集、利用机构，将个人信息的收集、利用纳入

①[英]戴恩•罗兰德、伊丽莎白•麦克唐娜：《信息技术法（第二版）》，宋连斌、林一飞、吕民国译，武汉大

学出版社，2004年，第298页。

②《政府信息公开条例》第14条第4款规定：“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的

政府信息。但是，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘

密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。”

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规范化的轨道中来，使人们能够通过法律程序对自己的个人信息进行多种手段的

保护。

（2）商业机构对于个人信息的大量收集、处理。在信息时代，技术水平的

提高使得个人信息收集的成本不断降低，大部分商家开始逐步重视起消费者的个

人交易资料，将其作为制定获得市场成功的战略中不可或缺的重要部分。

商业机构通过频繁的业务往来订立各种合同，广泛收集客户的各种信息，这

些信息涵盖了客户的姓名、电话、住址等内容。例如，部分商家会通过加入会员

的方式，要求消费者填写表格提供个人身份、等资料，此时消费者有选

择权，可选择主动提供。在另一种方式下，部分商家通过一些软件来追踪消费者

的网上行为，收集其信息。当客户与商业机构发生业务往来时，这些相关信息就

会被商业机构所知悉。被商业机构所收集到的有关客户的基本信息和交易信息与

其人身、财产安全息息相关，而商业机构也正是依赖于其对这些客户信息的掌握

才能够顺利地进行业务活动。

通过不同的途径收集到大量个人信息之后，有部分商家会对这些资料进行归

纳、整理和分析，了解消费者所处的层次和喜好，并对消费者批量发送具有商业

广告性质或者以促销产品、服务为目的的手机短信或者，以期获得投资

机会或者交易机会。而还有部分商家甚至将收集到的消费者的个人信息进行有价

交易。这是因为个人信息的价值以及其二次利用的价值都是非常巨大的，信息的

共享可以减少交易成本，促进经济发展。由于消费者在交易过程中并未对自己提

供的个人信息进行相当程度的关心，对个人信息被收集之后的流向没有给予充分

的关注，这就导致很少有消费者注意到自己的个人信息处于何种状态，关于个人

信息的自我保护意识比较薄弱。

部分商业机构也会按照一定的原则和程序确定其内部要害部门，并制定保密

防范措施。但是对个人信息的利用很有可能会带来巨额的财富，在这种金钱利益

的攻势下，员工的保密意识很容易被抛诸脑后。虽然有涉密审查或者保密义务的

约束，但是绝大多数商业机构对员工做出泄露个人信息的行为时应当承担的责任

并没有给出详细且确定的规范，这使得作为信息收集者的商业机构及其所辖员工

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在业务活动中对个人信息的保密意识不强，时常发生个人信息的泄露问题。

因此，应当完善客户个人信息利用的内控制度。并且对作为信息收集者的商

业机构及其所辖员工进行培训指导，对泄露他人信息的危害性进行分析，增强员

工保护个人信息的意识，使其深刻体会他人个人信息的重要意义。商业机构在存

储管理经由业务活动取得的个人信息时，还应当采取充分的安全保护投入，通过

对软件和硬件的维护监察，来更好地管理客户的个人信息。

（3）医疗机构在提供服务的过程中，获取了海量关于患者生理或者心理健

康、医疗状况等方面的个人信息。我国正在推行“实名就诊制”，即患者在就诊

时必须使用自己的真实姓名和真实身份。当患者来到医院门诊部或者住院部挂号

看病的时候，其姓名、性别、年龄、家庭住址、电话号码等项目均已在自己持有

的社会保障卡有所体现，关于这些信息已经不需要医生再过多地询问。这种方式

在一定程度上为人们的就医看病提供了便利，同时减轻了医院在人力、物力上的

负担，对于医院建立完善的医疗体系也是一项必不可少的措施，但是若管理不善

就会对公民的个人信息造成不利的影响。

除了姓名、年龄、住址这些基本信息之外，在就诊过程中，患者会不断地被

询问有关于个人医疗信息、健康信息的情况，如肌体特征、过往病史等等，这些

信息也将被记录在病案上。个人医疗信息不同于一般的个人信息，它与特定个体

的生理、心理特征息息相关，具有高度敏感性，属于患者隐私的一部分。所谓患

者隐私，即是指患者在医疗机构接受医疗服务时所表现出的涉及患者自身，因诊

疗服务需要而被医疗机构以及义务人员合法获悉，但是不得非法泄露的个人秘密

①。这样来看，无论是纸质病案还是电子病历，医院和医生都应当尊重患者的个

人医疗信息，履行保密义务，正确地处理好病案的保管问题。尤其是电子病历，

虽然其存储和操作便利、占用空间小，但极易受到网络病毒或者黑客的攻击，使

得病历资料上的信息予以泄露。

在公共医疗卫生活动中，也存在对个人医疗信息进行进一步利用的问题。医

生通过对患者病情的分析整理来给患者提供，并且为医学教学和科研活动收

①张传友：《试论患者的隐私权》，《中国医院管理》，2005年第5期，第26页。

23

华中科技大学硕士学位论文

集素材，如果这些信息能够被正确运用，将会给医疗卫生的发展带来全新的思路

和实践空间。例如，在发生“非典”疫情时，适当揭露患者的一些个人信息，使

有关部门能够据此制定隔离防范措施，控制疫情的蔓延，有助于消除民众的恐慌

情绪，稳定社会秩序。但是我们应当注意，个人医疗信息多为敏感性信息，是对

患者诊疗过程的真实记录，而且患者通常是处于弱势地位，其很难知晓他们的个

人医疗信息处理、使用的过程，一旦出现对医疗信息的非法利用，尤其是规模化

的非法利用，将会对患者个人的社会地位或者体地位产生不利的负面影响，如

就业困难、生活不安宁等等，对医疗信息管理者的侵害也更为严重，甚至会阻碍

医学的进步。

（4）网络使得个人信息泄露的情形更加严重。虽然在一开始个人信息遭到

滥用是人为因素所致，但是网络的存在和普及使得个人信息泄露的情形更加严

重，受害者的利益损失不可估量。在以信息技术为中心的网络世界里，这些涉及

到人们生活方方面面的个人信息是以数字化的形式存在的，能够快速流转。只要

能够连接上宽带网络，人们不论在何地都可以接收或者发送个人信息，并对其进

行大量存储而且没有时间上的限制，这种便利使得个人信息的传播越发简单快

捷。

网络世界的虚拟性和开放性特征使人们并不能明确把握自己的个人信息处

在怎样的环境当中，人们也并不知晓自己的个人信息在何时以何种方式被阅览、

分享。当个人的网络空间和网络活动被打扰、侵犯时，由于在网络中大多数时候

很难识别泄露者的地址，人们往往没有非常有力的手段防止事件的进一步扩大

化。“由于计算机强大的存储、处理、比对功能，加上网络技术的虚拟性、交互

性、开放性、快捷性、兼容性与跨国流通性，使得他人很容易在个人资料当事人

无法得知或者无法控制的情况下，对承载于电子媒介之上的个人资料进行搜集、

存储、识别、复制、分类、传输、比对或其他形式的处理。”①

信息和网络技术的发展造成互联网上的信息泄露问题更加广泛和隐密，如电

子邮件、网上个人信息注册、点击在线广告等等都会被网络记录下来，而这些情

①侯巍：《联合国对个人资料的国际保护——论1990年联合国<关于自动资料档案中个人资料的指南>》，《广

西大学学报（哲学社会科学版）》，2005年8月。

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形下所发生的信息泄露很大程度上不会被人们所留心注意。在另一方面，技术层

面和立法层面也缺乏关于个人在网络上的合法权益的保障体系，使个人信息泄露

得不到有效的抑制。由此可见，我们应当侧重于将立法与技术相结合，通过专门

的法律规范来对个人信息进行全方位的保护。同时，对那些进行信息储存和管理

的计算机网络、磁盘等载体和介质也要采取相应的手段来贯彻保密的原则。例如，

在计算机中进行相关软件的安装或者升级的过程中，要时刻保持防范心理，不能

放松一丝一毫，对其所存储的采集而来的个人信息进行安全管理，不能随意提取

或者拷贝。

（三）个人信息泄露与贩卖产业链的形成及其原因的法律分析

个人信息经过几重环节的买卖便价格直线上涨，这是投入极低回报极高的买

卖。正是由于巨额经济利益的驱动，一些不法分子使用各种网络犯罪技术手段，

窥视到个人信息资料存储管理和网络安全的薄弱环节，构筑起具有明确角分工

甚至多重环节的地下产业链，利用这些地下产业链攫取大量的非法收入，危害民

众的财产安全。随着地下产业链的不断发展与壮大，不法分子们也建立了大量隐

藏在计算机网络之中的地下黑市。地下黑市即是不法分子们之间非法交易的平

台，也是他们之间相互勾连的手段，地下黑市是地下产业链的存在中至关重要的

一部分。由于贩卖个人信息地下产业链以违背法律的手段来攫取大量的不正当收

入，因此很自然地采取隐蔽的方式，主要依赖于计算机网络实施各种在线犯罪行

为，并在之后进行赃款的分配。在这种情形下，参与黑市的不法分子们经常通过

采用计算机网络服务与应用如：即时通信、论坛匿名用户、隐藏IP地址等多种

多样的手段使自己能够顺利进行个人信息的非法交易，而又不引起有关部门的注

意与调查。

以“‘顶狐’案”为例，个人信息泄露与贩卖产业链分为窃密环节与环

节。在信息时代的今天，人们已经习惯于在互联网上进行各种交易活动，涉及真

实资产的网络购物、网上支付、网上银行等商务交易类应用一直保持快速发展的

趋势。不法分子们首先通过网银木马如键击记录、截屏录像、窃取数字证书、动

25

华中科技大学硕士学位论文

态口令窃取、监控U盾、嵌入浏览器、篡改网银操作关键数据等高科技作案手

法来窃取人们的网银账号、在线支付账号、信用卡号以及与前面三类账号各自对

应的密码。在通过种种尝试得到以上的几类账号密码信息之后，“窃密环节”即

告一段落。紧接着，不法分子们会采取汇款、银行卡冒名、银行卡与信用卡

盗刷等作案手法来将受害者账户中的资产据为己有，这便是所谓的“环节”。

当进行到这一步时，不法分子们通常就会借助于地下黑市的交易平台将受害者的

个人信息出售给有需求的买家，久而久之，他们就在一种默契中形成了松散的合

作性犯罪团伙，按照各自的分工对攫取的非法利益所得进行分配。不法分子们为

了在公安机关的视线之外进行这种地下产业链的运作，往往会采用隐秘的手段，

利用其购买的个人信息办理假冒银行卡，通过这种欺骗的方式进行转账汇款或者

其他操作，从而获得不正当的巨额财富。

在地下产业链行话中，银行卡账号密码被称为“信封”或“信”；包含银行

卡磁道的窃取信息则通常称为“资料”、“轨道料”，或者简称“料”。通过窃密环

节获得银行卡资料，并且在地下产业链中出售的不法分子的角就被称为“料

主”。环节通常被称为“洗信”或者“洗料”，从事这项活动的角被称为“洗

信人”或者“洗料人”。而实施伪造复制卡或者假冒卡取现套现的角称为“车

主”（团队头目）与“车手”（马仔），是整个地下经济链中风险最高的部分。①

在“‘顶狐’案”中，徐伟某所扮演的角即为“料主”，他编写开发了“顶

狐”木马程序并在网上传播，窃取到蔡某、陶某等多位受害者的网银账号卡密、

身份证号、姓名等信息并出售。而金某与其女友陆某为“洗料人”，他们从徐伟

某处购得这些信息即“料”，通过盗刷信用卡的方式，使用受害者游

戏点卡后，通过淘宝点卡经营者陈某进行套现。金某与陆某在其中两次作案中将

“料”传输给另一位“洗料人”徐文某，而徐文某其后到的龚某即为“车主”，

由龚某伪造受害人的身份证和银行卡，并指使其手下即“车手”在银行柜台上注

销银行卡后，冒领银行卡实施取现。金某还同另一位“洗料人”方某合作，由方

某到一位网友提供黑帽技术服务解除了网银中设置的支付额度限制，然后以转

①诸葛建伟，谷亮，段海新：《中国互联网信息安全地下产业链调查》，趋势科技，2012年，第7页。

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账方式取得赃款并与金某分成。

在“原正、拥正德非法获取公民个人信息案”中，原正、拥正德是作为个人

信息泄露与贩卖地下产业链的中间环节。他们无需任何网络黑客技术的支持，仅

仅是将公司经营业务的广告信息发布到互联网上，再从上游产业链中寻现成的

资源。原正通过网络查和电话筛选的方式与3家提供信息的公司建立了比较稳

定的合作关系，对于其日常业务中所需要查询的信息，原正会通过网络或者电话

与对方取得联系，由对方将查询结果以QQ截图或者邮件的形式发送过来。在得

到符合需求的信息之后，他们即将这些信息交给同样是从互联网上招揽而来的客

户以获取报酬，牟得经济利益；同时，也将一部分的报酬通过转账的方式支付到

提供这些信息的合作方的账号。

上述案件充分体现了个人信息泄露与贩卖的地下产业链交易过程，不法分子

们通过计算机网络建立起联系与进一步的合作关系。在巨大的经济利益的驱动

下，他们利用网络服务规则的漏洞，发挥各自角的功能，并且采用银行卡、信

用卡盗刷套现与银行卡冒名、复制等多种方式，攫取银行卡中的资金，而所

得的赃款也继续通过其合作关系进行分成，使参与各方各取所需，也让这支组织

松散的犯罪团队一次次地继续配合作案。

除了黑客所为，还有一种是掌握个人信息的有关单位造成的泄露。电信、医

院等行业存在着大量泄露公民个人信息的现象，是个人信息泄露最严重的所在。

这些行业及其所辖的从业人员因为行业自身的特殊性质和涉及范围，能够广泛深

入地与公民的个人信息打交道，存储并管理着海量的公民个人信息。再加上这些

行业如今并没有建立起完善的个人信息管理制度，其所辖的从业人员保密水平参

差不齐，对公民个人信息的重视程度不高，就容易造成公民个人信息的泄露，给

人们的生活带来很多不便。①2011年，民意中国网和新浪网接受中国青年报社会

调查中心的委托，对1958位网友进行了在线调查，其结果显示：在公众心目中

最有可能泄露个人信息的机构的前三位分别是“电信部门”（49.5%）、“需要注册

个人信息的网站”（45.2%）以及“银行”（39.8%）。紧接下来的还包括：保险公

①《揭倒卖个人信息犯罪"黑手"个资保护司法困境待解》，/GB/

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司（37.0%）、房屋中介（28.8%）、掌握公民个人信息的政府部门（24.9%）、教

育部门（24.3%）、市场调查公司（21.8%）、房地产公司（20.0%）等。①

“谢新冲出售公民个人信息案”与“深圳市母婴信息泄露案”均是由电信、

医疗行业从业人员充当了个人信息泄露与贩卖产业链的源头，在此以“谢新冲出

售公民个人信息案”为例进行分析。电信行业中，电信运营企业是指依法设立的

专门从事基础电信业务如提供固定电话、移动电话和互联网接入的通信服务公

司，通常称为“电信运营商”。中国的三大主要电信运营企业分别是中国移动、

中国联通、中国电信，此外还存在其他一些小的电信公司。在“谢新冲出售公民

个人信息案”中，北京京驰无限通信技术有限公司的位置服务即GPS特殊行业

定位服务是经由中国移动公司授权的。这种位置服务的业务范围主要包括销售、

物流、监理等多种行业的外勤业务管理及商务信息管理，还有应对老年人、少年

儿童遇到突发事件或者紧急状况时的定位管理。由此可以看出，对有语音服务的

SIM卡进行定位并不属于该位置服务的业务范围。依据中国移动通信上

的信息，其定位业务的开放范围仅限于与移动公司签订合作协议的企业用户，并

不面向自然人个人。而企业用户对被定位用户即携带被定位手机的用户进行定位

时，事先需与被定位用户签订授权书并经公司盖章，即被定位用户必须知情，然

后再将协议以及被定位用户的手机号码反馈至移动公司由其进行设置数据。谢新

冲作为北京京驰无限通信技术有限公司运维部经理，是电信运营企业的工作人

员，在处理公司对外提供位置服务的各类事项的过程中，能够接触到数目庞大的

手机定位信息，这是符合规定的，也是合理合法的。与此同时，作为电信运营企

业的工作人员，谢新冲与中国移动公司签订了保密合同，担负着不得泄露在履行

职务过程中取得的公民个人信息的保密义务。“人为财死，鸟为食亡”，即便谢新

冲应当认识到泄露公民个人信息的行为既违背了与公司的约定，也违反了法律义

务，但在高额经济利益的驱使下，他仍旧向不符合规定的需求者提供自己所掌握

的公民个人信息。只要上门来的需求者提供姓名、身份证号码、电话号码等资

料，他就将定位信息交给他们，而不履行相关的一系列的严格的手续。经过查明，

①《公民信息泄露猖獗94.5%的人呼吁出台个人信息保护法》，

/html/2011-12/01/nw.D110000zgqnb_20111201_

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华中科技大学硕士学位论文

谢新冲进行这种交易的具体操作手法是：需求者首先在他这里取得定位软件，再

经由其将所想查看的手机号码反馈至移动公司。在移动公司接收到这些手机号码

并进行相关数据设置之后，谢新冲便在自己的定位系统内进行进一步的技术处

理，使得需求者可以使用个人的计算机进行定位操作。谢新冲还将与他合作的需

求者分为调查公司和正常用户两大类，实行不同的收费标准。他给予调查公司所

需求的每一个号码每一个月定位权限收费1000元；而给予正常用户所需求的每

一个号码每三个月定位权限收费100元。在本案中，出售手机定位信息业务是由

谢新冲个人承揽的，在北京京驰无限通信技术有限公司的账户上并没有显示进行

这一项业务所取得的收入，公司从中没有获得任何经济利益，这并不属于公司的

正常业务范畴。在2009年3月至12月间，谢新冲利用自己的职务便利通过这种

手法先后多次为刘海亮、程春郊、张超英等人提供的90余个手机号码进行定位，

牟取了9万元的非法所得。①

从上述分析中我们可以得知，在个人信息泄露与贩卖产业链中，个人信息是

一环套一环的顺次扩散，分为“源头”、“数据平台”、“非法调查类公司”、“用户”

四个环节。部分行政机关、特殊行业中的权威部门、商业机构中能够通过职务便

利接触到大量公民个人信息的工作人员是个人信息泄露与贩卖产业链的“源头”，

很难被挖掘出来。而直接从“源头”处获取个人信息的那些需求者，一边四处打

探收购个人信息的买家市场，大量抛售个人信息；一边又攀附着各种“源头”，

大批量地寻求新的个人信息资料包。正是由于这些处在中间环节的需求者手中握

有大量的数据资料，就构成了个人信息泄露与贩卖产业链的“数据平台”。一批

专门从事非法调查、讨债的公司在获取个人信息后，对个人信息进行非法买卖和

经营，并衍生出暴力讨债、电信、等违法犯罪行为，成为个人信息

泄露与贩卖产业链的第三个环节。“用户”则是指对“非法调查类公司”进行委

托的个人或者组织，他们是个人信息的直接消费者，是个人信息泄露与贩卖产业

链的最后一个环节。

当前，在我国的立法和司法实践中，主要是将利用职务便利泄露公民个人信

①《刑事审判参考》，2011年第6集（总第83集）。

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华中科技大学硕士学位论文

息的行为作为重点制裁对象，例如在我国的刑法条文中，“国家机关或者金融、

电信、交通、教育、医疗等单位的工作人员”就被明确地列举了出来。这主要是

由于他们在履行职责或者提供服务过程中能够很轻松地合法获取公民个人信息。

然而，随着科学技术的不断进步，社会交往和电子商务得到了广泛发展，能够合

理合法地获取公民个人信息的信息管理者的范围逐渐扩大，上述列举的几类人员

已经不能对此进行完全的囊括了。人们日常生活中所接触到的商场超市、物业公

司等商业机构正成为大肆侵犯公民个人信息的新的“源头”。重点针对个人信息

泄露与贩卖产业链的“源头”进行清理和整治，拔除隐蔽在暗处的个人信息泄露

与贩卖人员，才能够将个人信息泄露与贩卖产业链的各个环节逐一瓦解，彻底切

断它们之间的联系与纽带。将泄露与贩卖公民个人信息的信息管理者作为清除整

顿活动的重点目标，是因为他们往往是信息提供的源头和出处。与此同时，也要

打击身为“地下产业链”中间环节的信息交易者和最终的买家，他们很有可能会

利用这些通过各种渠道获得的个人信息进行暴力讨债、强揽工程、强迫交易等严

重扰乱社会秩序的违法犯罪行为，对本应安全良好的社会治安环境造成相当程度

上的破坏。而且公民的个人信息往往与其自身的人身、财产权益牢牢地捆绑在一

起，只有切断泄露与贩卖公民个人信息产业链，才能够从根本上打消人们对于信

息活动安全问题的顾虑，使信息和网络技术为人们的生活、工作和学习提供更好

的服务。

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华中科技大学硕士学位论文

三关于加强个人信息法律保护的几点建议

（一）完善个人信息的立法保护

1．确立个人信息保护的基本原则

我国的权威部门是存储管理个人信息的最大的主体，对个人信息合理合法地

管理和利用能够使其依据所拥有的个人信息所作出的行为和决策收到良好的回

报与效益。与此同时，其他机构和组织在个人信息管理的主体范围中也占据了不

小的位置，它们同样看重个人信息的存在对其经营、发展的意义。在这种情况下，

如何加强对信息管理者的监督是我们要着力解决的问题，应当确立个人信息保护

的三项基本原则。

（1）目的明确原则①。作为信息管理者的相关单位在收集公民个人信息时一

定要目的明确，收集信息不得逾越特定目的之必要范围，具有可了解性、可预见

性和可审查性。当收集目的发生变更后，目的也必须明确特定。如德国《个人资

料保护法》第14条规定：“资料档案拥有者行职务之需要，为达采集资料之目的，

储存、变更和处置个人资料，若未先行采集者，仅限为储存之目的，方变更或使

用资料。”②

目的明确原则主要是为了防止目的不明确的信息采集、存储行为。如果在进

行个人信息采集时，对其范围没有明确指定的话，那么关于个人信息的处理与利

用也会不清不楚，让人们摸不着头脑。此时，如果个人信息受到了侵害，就无法

进行有效的制裁。信息管理者必须能够明确收集行为将于何时、依何种方式进行

以及可能具备何种内容，而且对于收集行为的目的范围将明示地表现在文件或者

其他载体之中，要清晰可辨，不能模棱两可，应当达到令人知晓以及理解的程度。

有关机构在收集个人信息时，应当采取对相对人损害最小的手段，不能超越

实现该目的之必要程度。换而言之，就是收集个人信息时所必需的行为方式可能

①

②

玛格里特·米勒编：《征信体系和国际经济》，王晓蕾等译，中国金融出版社，2005年，第310页。

齐爱民：《德国个人资料保护法简论》，《武汉大学学报》（人文科学版），2004年第4期，第467页。

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华中科技大学硕士学位论文

对个人造成的损害与公共利益之间应当达到均衡的程度，采取对个人造成损害最

小的手段进行，把损害控制在必要的限度内，以期获得相对最大的公共利益。

（2）知情原则①。公民个人对有关机构收集的自己的个人信息具有知情权。

信息管理者在收集信息前，应当将该信息管理者的身份、利用目的以及对收集信

息之后的处理途径等相关内容向公民个人充分告知，在收集信息时应征得公民个

人的明确同意。信息管理者应公民本人的要求，可以允许其查看或者公开与公民

本人相关联的个人信息。但是，当这些信息可能涉及到国家秘密、商业秘密以及

个人隐私时，可以对其不予公开。

信息管理者在处理、利用收集的个人信息时也应当告知其相对人，即将个人

信息使用的各方面情况、依据该个人信息的做出的决定等适时告知相对人。此时，

如果出现了对相对人不利的后果，就可以保证相对人能够及时知晓并补救，避免

给相对人造成过重的负担。

（3）安全管理原则。信息管理者要保证收集和利用信息的安全性以及保密

性。如日本《个人信息保护法》第20条规定：“个人信息业者必须采取必要、切

实的措施防止个人数据的泄露、灭失、毁坏，以及个人数据的安全管理”。第21

条规定：“个人信息业者在其内部员工处理个人数据时，为了该个人信息的安全

管理，必须对其进行必要、适当的监督”。②信息管理者应当采取必要的措施，杜

绝个人信息的篡改、窃取、泄露等情况的发生，这是信息管理者基于其收集行为

而应当承担的义务。这是因为信息管理者是大量个人信息的中转交流平台，如果

没有完善的保护措施，个人信息一旦遭到滥用或者泄露，就会对社会生活造成巨

大的危害。

信息管理者可以采取技术措施如过滤技术、加密措施等来保证个人信息的安

全。与此同时，还应当加强信息处理的保密义务。信息管理者对其内部员工应当

进行保密培训和保密知识考试，重点强调员工对密码电报、网络、计算机、移动

存储介质以及个人留存电子文档的保密操作管理。安全管理原则在收集个人信息

①

②

齐爱民：《中华人民共和国个人信息保护法示范法草案学者建议稿》，《河北法学》，2005年第6期

李欣欣：《论个人信息保护与合理利用——以日本个人信息保护法为中心》，硕士学位论文，中国人民大

学，2005年，第24—25页。

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华中科技大学硕士学位论文

的工作中发挥着巨大的警示作用。

上述三项收集原则的确立有利于规范个人信息的收集、利用和传递，对个人

信息进行有效地保护。

2．建立健全独立、完整的个人信息保护法律体系

在我国，通过立法的途径来保护公民宪法上的权利是最主要的公民权利保护

方式。综观我国个人信息保护立法现状，其中最大的问题是我国目前尚无一部独

立的、完整的个人信息保护法。有学者认为充分利用现有法律的基本原则和法律

的精神对现有法律进行扩张性解释和理解也是一个可行的方案。①但无论如何，

建立一套独立、完整的个人信息保护法律体系是我国当前保护个人信息的紧要任

务：（1）应当将个人信息的法律保护上升到宪法高度。对于个人信息的法律保护，

我国宪法仅是对人格权、隐私权等人格权益做出了基本规定，并没有直接说明对

个人信息的保护。而下位法中对于个人信息保护的相关规定，则分散于各部门法

如《刑法》、《行政诉讼法》、《行政处罚法》等中，在部分部门规章和地方性法规

中也能够看到关于个人信息保护的简单规定②，却始终无法形成统一的体系。宪

法与其他各部门法都有其各自的特性，在对待个人信息保护上有着不一样的出发

点和行为方式。这种情形的存在为个人信息保护带来了不小的困难，有些规定之

间存在着摩擦和疏漏，不能够相互密切配合来构筑起保护个人信息的“钢铁长

城”。因此，只有在宪法中确立个人信息保护的原则性条款，各部门法才能够依

据宪法条文的要求和自身的属性来制定相辅相成的个人信息保护的规定，逐步建

立起个人信息法律保护体系。（2）应当出台专门的个人信息保护法。我国当前并

没有统一的个人信息法律保护规范，在个人信息保护方面存在着许多不足和漏

洞。我国关于个人信息的保护主要是通过对名誉权、隐私权等人格权益的保护来

实现的，即多以间接保护为主，极少出现直接保护的情形。而且个人信息保护的

①胡建淼、马良骥：《信息技术发展带来的法律新课题—<个人信息保护法>研究》，《科学学研究》，2005年

第6期。

②2006年3月30日起施行的信息产业部《互联网服务管理办法》第9条规定：“互联网

服务提供者对用户的个人注册信息和互联网地址，负有保密的义务。”

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华中科技大学硕士学位论文

相关法条数量有限，分布也很零散，效力位阶偏低，通常只能在特定的范围内适

用，彼此之间缺乏协调，难以关联并达成一致。此时，就必须制定专门的个人信

息保护法，适用于所有领域，通过确立基本原则和保护范围等等，将进行个人信

息收集的信息管理者分为公共部门和非公共部门进行法律规制。这样便打破了个

人信息法律保护的僵局，构筑起统一的个人信息法律保护体系，对个人信息进行

直接、周详地保护，适应信息化社会的需要。

（二）重视个人信息的司法救济

个人信息保护必须有相配套的监督救济机制，这样才能使实体法行之有效。

个人信息保护除了注重事前预防，即从源头上对个人信息的收集行为进行规范、

限定之外，对于侵犯个人信息而给信息本人造成的经济损失、名誉损害等，受害

者还可以通过司法途径寻求救济，使侵犯个人信息的行为得到严惩，公民的合法

权益获得保护。

1．行政救济

行政救济指公民、法人或者其他组织认为具体行政行为直接侵害其合法权

益，请求有权的国家机关依法对行政违法或行政不当行为实施纠正，并追究其行

政责任，以保护行政管理相对方的合法权益。它既包含了行政机关的内部监督，

也包含了司法机关对于行政相对人的救济，主要的途径有行政复议、行政诉讼等

等。我国2008年5月1日施行的《政府信息公开条例》第四章规定了政府信息

公开工作考核制度、社会评议制度和责任追究制度三项制度，定期对政府信息公

开工作进行考核、评议。其中第33条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政

机关不依法履行政府信息公开义务的，可以向上级行政机关、监察机关或者政府

信息公开工作主管部门举报。收到举报的机关应当予以调查处理。公民、法人或

者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权

益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”与此同时，该条例也规定了

行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员在违反该条例规定时应承担

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华中科技大学硕士学位论文

的行政责任和刑事责任。①

2．民事救济

收集、存储和处理个人信息的行为如果违反了其他一般性法律规范，造成信

息主体经济损失或者精神损害，则信息主体本人可以根据这些法律规范的规定行

使诉权，通过仲裁、诉讼等手段来寻求法律保护。就我国目前而言，由于还没有

统一完整的个人信息保护立法，当公民的个人信息遭受到一般侵害时，他们只能

根据相关的民事法律的一般性规定，要求对方停止侵害、消除影响、赔礼道歉、

赔偿损失等。②

目前，我国民事法律对个人信息保护的规定比较有限，主要是从保护人格权、

名誉权等方面着手，相关的法律法规和司法解释主要有：《民法通则》第101条③、

《关于贯彻<中华人民共和国民法通则>的若干意见（试行）》第140条④、《最高

人民法院关于名誉权案件若干问题的解答》；涉及精神损害的，还有《最高人民

法院关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》。在这种情形下，信

息主体面临侵犯自身个人信息的行为时，想要得到很好的救济便存在以下困难：

（1）无法确定侵权行为人。在信息技术飞速发展的今天，互联网已经成为信息

存储交流的载体和平台，网络的便捷使得信息以迅雷不及掩耳之势在世界各处流

动。当信息主体本人还没有意识到的时候，有关于他的个人信息可能已经传播的

很广泛了。此时，信息主体可能无法确知自己的信息是从何处泄露出去的。（2）

无法确定诉讼法院。我国民事诉讼采用的是“原告就被告”的一般管辖原则，在

侵权行为人或者侵权行为地无法确定的情况下，信息主体选择法院或者法院应诉

①《政府信息公开条例》第35条规定：“行政机关违反本条例的规定，有下列情形之一的，由监察机关、

上一级行政机关责令改正；情节严重的，对行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处

分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）„„；„„。”

②《民法通则》第120条规定：“公民的姓名权、肖像权、名誉权、荣誉权受到侵害的，有权要求停止侵害，

恢复名誉，消除影响，赔礼道歉，并可以要求赔偿损失。法人的名称权、名誉权、荣誉权受到侵害的，适

用前款规定。”

③《民法通则》第101条规定：“公民、法人享有名誉权，公民的人格尊严受法律保护，禁止用侮辱、诽谤

等方式损害公民、法人的名誉。”

④《关于贯彻<中华人民共和国民法通则>的若干意见（试行）》第140条规定：“以书面、口头等形式宣扬

他人的隐私，或者捏造事实公然丑化他人人格，以及用侮辱、诽谤等方式损害他人名誉，造成一定影响的，

应当认定为侵害公民名誉权的行为。以书面、口头等形式诋毁、诽谤法人名誉，给法人造成损害的，应当

认定为侵害法人名誉权的行为。”

35

华中科技大学硕士学位论文

都会存在很大的争议。（3）无法确定侵权损害结果。由于大多数情况下对于个人

信息的传播信息主体本人并不知情，那么该信息扩散所覆盖的范围、造成的影响

很难描绘出来。这样一来，对信息主体本人所遭受的伤害和损失也是无法估量的。

在民事诉讼中，信息主体本人将会陷入举证困难的不利境地。

在信息主体受到侵犯时的赔偿问题上，首先，应该确定一个法定赔偿数额。

依据侵权次数的多少、情节严重的程度、侵害的个人信息的敏感度等作为划分的

标准，在此基础上使信息主体得到相应的赔偿。其次，可以采用集团诉讼的模式。

侵犯个人信息的情况可以说是每时每刻都在发生，但基本上都是比较琐碎的事

务，如果每个人都单独去维权，那么维权成本必然很高。若是把每一个个人信息

受到侵犯的信息主体按照一定的标准进行划分形成集团诉讼，在诉讼程序结束后

再根据个人情况分配应得的补偿，那么，司法资源就能得到更有效的利用，也提

高了诉讼的效率。

3．刑事救济

对于严重侵犯个人信息的行为，我国现行《刑法》规定了两个侵犯公民个人

信息安全的罪名，即“出售、非法提供公民个人信息罪”和“非法获取公民信息

罪”。①虽然侵犯公民个人信息的行为被纳入刑法，填补了刑事立法的空白，并且

有利于切实保障公民对其个人信息所享有的权益，但由于我国个人信息保护基本

法律的不健全和其本身规范的概括性，在司法实践中很难得到适用，主要体现在：

（1）犯罪主体难以确定。刑法条文中将犯罪主体规定为“国家机关或者金融、

电信、交通、教育、医疗等单位的工作人员”这六类，但是在日常生活中，还存

在其他机构的工作人员也掌握着大量的个人信息，当他们的行为同样严重侵犯了

信息主体的个人信息时，也有可能构成犯罪。（2）“情节严重”难以确定。《刑法

①《中华人民共和国刑法修正案（七）》第7条规定：“在刑法第二百五十三条后增加一条，作为第二百五

十三条之一：‘国家机关或者金融、电信、交通、教育、医疗等单位的工作人员，违反国家规定，将本单位

在履行职责或者提供服务过程中获得的公民个人信息，出售或者非法提供给他人，情节严重的，处三年以

下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。窃取或者以其他方法非法获取上述信息，情节严重的，依照前

款的规定处罚。单位犯前两款罪的，对单位判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，

依照各该款的规定处罚。’”

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华中科技大学硕士学位论文

修正案（七）》认定构成侵犯个人信息犯罪的条件之一是“情节严重”，但是并没

有定罪量刑的详细标准，容易使得“司法部门无以为据，至少在短时间内，难以

统一，在一定程度上损害了执法的统一性和严肃性。”①（3）此罪与彼罪界限难

以确定。《刑法修正案（七）》第7条中所规定的犯罪主体在非法泄露公民个人信

息的过程中经常会触犯其它罪名，如合同罪、信用卡罪等等，由于缺乏

明确的界定标准，在罪数认定的问题上，会存在认定一罪还是数罪的争议。

为了更好地适用刑法修正案的规定，就需要和最高人民检察院

对此做出相应的司法解释，把个人信息犯罪定罪量刑的标准具体化，对实践操作

起到具体的指导作用。另外，也应当扩大刑罚的打击范围，追溯泄露个人信息的

上游环节，对公共部门的责任追究到底，发挥司法的独立性，遵循保障人权的原

则，发挥刑法应有的作用。

（三）强化个人信息的行业保护

1．提高公民的个人信息法律保护意识

我国公民对自己的个人信息的相关情形并没有重视的传统，对个人信息所蕴

含的人格权益的维护向来不甚在意，这使得我国个人信息法律保护的发展步调相

当缓慢。法律只能够起到外部约束作用，提高作为信息主体的公民个人对自身信

息的重视才是杜绝个人信息被泄露与滥用的“制胜法宝”。人们时时刻刻要注意

相关知识和应用能力的积累，加强个人信息安全保护意识。例如：在上网时，应

当注意一些黑客站点和不良网站来防止这些站点对个人信息的侵害，并且定期清

除浏览器中的缓存、历史记录以及临时文件夹中的内容；在填写个人信息资料时，

除了填写商家要求必须要填写的内容外，应当尽量不要提供与个人相关的任何敏

感信息，有必要时可以提供一些虚假的信息，这在一定程度上可以减少个人敏感

信息泄露的可能性。

国家普法部门也应当加强公民个人信息保护的法律宣传，通过法律讲座、演

①赵秉志，蒋熙辉：《试论刑法修正案》，.贵州法学论坛，2000年12月。

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华中科技大学硕士学位论文

讲会等形式将公民个人信息的法律概念、法律属性以及法律保护的必要性等内容

深入到公民的日常生活中，让每个公民都树立起个人信息保护的意识，使他们不

仅懂得如何预防侵犯个人信息犯罪，并且当自身的个人信息受到犯罪分子的侵害

时，也能够积极主动地寻求法律的保护。

2．加强行业自律

具有社会公共管理职能的机构和商业机构在个人信息保护方面，实行行业自

律，实现个人信息保护与机构利用个人信息发展业务的平衡，是非常有效的方案。

行业自律体现在区域内行业建立自律规范与跨区域行业建立自律规范两种情况。

一方面，区域内行业建立自律规范首先需要行业发展较成熟、竞争较充分的商业

环境，此外还有健全的法制环境，特别是个人信息保护监督管理机构的指导性意

见和建议对建立行业自律规范有重要影响。另一方面，随着全球化的发展和国际

贸易的深入，跨区域的商业往来越来越频繁，行业之间的数据流通是对个人信息

使用的重要方式之一。

在我国，行业自律机制（尤其是传统的行业协会）本身面临诸多问题，行业

自律尚处于起步阶段。在将来的个人信息保护法中，应当专门针对行业自律机制

作出规定：首先，应当认识到行业自律机制是个人信息保护制度中不可缺少的一

个环节；其次，法律规定的内容需要尽可能详细，有利于在实践中进行各种有益

的探索；再次，相关规定并不改变我国现行行业协会的管理制度，行业自律机制

要真正发挥作用，需要与政府机关之间建立良性互动。①

行业自律机制一方面能够减轻我国相关部门的行政负担，政府的政令与市场

经济自身的调整和谐并进；另一方面其权威性得到广泛的遵守，能够更加有效地

保护个人信息。只有通过鼓励、支持和引导行业自律机制在我国的发展，才能够

使公民的个人信息得到有效的安全保护，同时也加快了我国信息社会的建设步

伐。

①周汉华：《制定中国个人信息保护法的几个问题》，《个人信息保护前沿问题研究》，法律出版社，2006年

10月。

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华中科技大学硕士学位论文

结语

上述的几个案件虽然已经落下帷幕，但是它们却带给我们长久的讨论和深深

的思考。这些案件以小见大地反映出我国公民个人信息安全的现状是很严峻的，

大量个人信息处于保护“真空”的状态，信息泄露、被买卖的事件屡有发生。而

纵观我国法律体系，却缺乏相应的法律保护，因此这些法律法规亟需完善。

随着计算机网络技术的发展，个人信息被泄露和滥用己经到了相当严重的地

歩，手机短信骚扰无孔不入，个人电话号码、家庭地址在网上泄露的事件屡见不

鲜，政府部门和企事业单位的工作人员倒卖个人信息获取金钱利益的事件也非常

普遍。随着我国经济的发展和电子商务的兴起，一些商业机构在工作中也掌握了

大量的个人信息。由于人们在日常生活过程中都不可避免的要透露自己的信息给

第三人尤其是商业机构，另一方面人们的保密意识还很缺乏，个人信息泄露的问

题也就越来越严重，已经成为一大公害。不仅是政府机构出于行政目的，利用传

统手段和电子信息技术对人们的个人信息进行大规模的收集和处理；大部分商业

机构也为获取巨额的经济利益而收集、出卖、购买个人信息。

技术改变了人类的生存状态，信息是人类交流和沟通的手段。信息不仅能帮

助识别个人的身份，更能够被人类利用，创造更大的价值。技术的进步促进了信

息的获取，信息的获取促进了技术的提高。人们的个人信息泄露不仅关系到信息

是否正常的流动，还关系到基本人权的实现与否。为了将个人信息泄露防患于未

然，我们必须从法律的层面多加规制，尤其要加强对个人信息泄露的事前监督和

预防。个人信息的保护，是人们在社会发展的进程中所必然面对的现实问题。构

建完善的个人信息保护的法律体系，使权利人得以最大限度地运用法律手段实现

权利救济，不仅体现了构建社会主义和谐社会的价值诉求，也凸显了尊重人权、

保障人权的社会主义法治理念。

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华中科技大学硕士学位论文

致谢

三年的研究生生活马上就要结束了，在即将走出校门的时候，我忽然感觉到

了依依不舍。在这三年里，在法学院各位老师的热心指导下，在同学好友的帮助

下，我不但增长了专业知识，而且也丰富了人生经历，使自己不断走向成熟。在

这里，我要感谢华中科大法学院，感谢全体老师，感谢所有关心帮助支持过我的

人。

首先，我要感谢我的导师成凡教授，从论文的选题、定题、提纲到整个写作

过程，都得到了成老师及时的指导。成老师在百忙之中，为我这篇论文的写作提

出了很多宝贵的意见，开阔了我的写作思路。同样，在这里还要感谢我的同组同

学，他们新颖的学术观点也使我深受启发，他们在生活上对我的关心和照顾使我

体会到了温暖。

总之，在华中科大法学院学习的三年，是我一生中宝贵的财富，值得我终生

回忆。

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