我国宪法监督程序制度的现状反思及设计

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我国宪法监督程序制度的现状反思及设计

一,我国宪法监督体制的现状

现行宪法(1982)所规定的宪法监督制度,在内容上与之前几部宪法相比

较,有了很大的改进与完善,使宪法监督基本上实现了有法可依,有章可

循,大体上从四个方面确立了现行的宪法监督体制：①明确宪法地位，

表明其最高性。通过对宪法最高法律地位和最高法律效力的确认，为宪

法监督机关对宪法实施的监督提供了保障，也表明宪法监督机关的权威

来源于宪法这一根本法的赋予。②明确宪法的规范性。在《中华人民共

和国宪法》（以下简称《宪法》第5条第3款规定“一切违反宪法和法

律的行为都必须予以追究”同时也规定了具体的追究方式，如罢免有关

人员的职务、撤消违宪的法律法规，使其产生的法律效力丧失掉、不批

准违宪的法律法规等。这实际上是宪法监督落到实处的具体表现。③明

确宪法监督主体及职权。《宪法》第62条第2款，第67条第1款规定

了“全国人大及其常委会享有宪法监督权”同时也规定了“全国人大

及其常委会享有审查权、批准权、改变权、撤消权和罢免权”任何一项

制度要落到实处，都离不开特定的主体予以实施，现行宪法监督制度也

不例外。④明确规定了宪法监督的方式有事前审查和事后审查。这就要

针对不同的立法主体，不同的立法性质采取相应的监督方式。

然而我们也应当看到，现行宪法监督制度总体上仍存在着诸多不足之

处，学术界对此探讨较多，归纳起来有以下几方面①宪法监督缺乏专门

性，许多学者认为应当设置专门宪法监督机关，使宪法监督成为专门机

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关的专门活动。当前宪法监督主体的设置缺乏科学性，全国人大及其常

委会本身作为立法机关，由其作为宪法监督主体，实际上成了自己立法

自己监督，显然有损宪法监督的权威性与实效性。②宪法监督缺乏经常

性。这是由于全国人大是采取会议的形式来召开，而全国人大每年仅举

行一次例会，常委会也是每两个月召开一次，而各常设专门委员会又无

权主动行使宪法监督权，这必然会造成一定的监督不连续，使宪法监督

缺乏经常性。③宪法监督缺乏可操作性。这是笔者认为的现行宪法监督

体制最大的弊端。宪法本本身虽确立了大体上的宪法监督制度，但由于

缺少具体的程序规定和具体的监督标准，使变得模糊不清，难于运作，

实践时遇到极大困难。笔者认为，一部好的法律，一项好的制度，只有

通过具体的实施才具有生命力，才能真正为人们所感知、所贯彻，否则

最终将成为一纸空文。作为贯彻与体现宪法的最高权威与最高法律效力

的宪法监督制度，其实施与否，更是倍受关注。当前宪法监督存在的诸

多不足中，最应引起注意的便是宪法监督缺乏程序制度，这使大体上成

型的宪法监督制度却难以付诸实施。

二、我国宪法监督程序制度缺失的反思

正如李忠教授所述：宪法监督程序是宪法监督的载体，是连接宪法监督

机关和社会现实的桥梁。离开了宪法监督程序，宪法监督将寸步难行。

同时李忠教授还针对宪法监督程序的重要性，举了一个简单而深刻的例

子：在九届全国人大第一次会议上，议程安排上出现严重的程序错误，

同志当选全国人大常委会委员长在先，国务院总理产生在后。也就

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是说，在同志当选全国人大常委会委员长时，还兼任着总理，这就

与全国人大组织法规定相悖，但由于缺少事前审查程序，这一错误也未

得以及时发现和纠正。的确如此，如果没有宪法监督程序制度，纵使明

确了宪法监督主体，但如何具体实施监督？监督的方式就具体如何操作

呢？无疑都成了纸上谈兵，从而也使得宪法监督的权威性大打折扣。

可见宪法监督程序是非常重要的，对于保障宪法规定的实体内容的实现

是不可或缺的。尤其是对违宪给以处理和制裁时更要遵循一定的规程和

步骤。实际上，现行宪法不仅在关于一定行为的合宪性监督方面缺乏程

序性规定，而且对规定堪称详细的法律、法规的合宪性监督方面，同样

也缺乏具体的程序性规定。比如对国务院的行政法规、省级国家权力机

关制定的地方性法规、民族自治地方制定的自治条例，单行条例的合宪

性审查上就没有任何程序性的规定，那么立法为何会出现如此的偏差

呢？宪法监督程序何以被立法者遗漏呢？这不得不引起我们的反思。

笔者认为出现这种状况存在以下几方面原因：①宪法监督实体制度仍不

完善，宪法监督的权威性尚未树立。众所周知，新中国成立后，我国法

制建设走了一个很大的弯路，使的法律在政治生活说权威性一直难以树

立，宪法同样如此。一直到1982年新宪法的制订，才有了大体上确立

起来的宪法监督制度。然而由于宪法的最高权威性和最高效力性在人们

的普遍观念上尚未形成，使得宪法监督制度同样不受重视，甚至可以说

未取得立法者的重视，在宪法监督实体制度尚不完善的情况下，宪法监

督的程序制度更是直接缺失。②受千百年来形成的重实体、轻程序的传

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统法制观念的影响。宪法监督程序同其他任何的法律程序一样，都不应

是一个纯粹的形式问题，而是应有其独立存在的价值。但由于重实体、

轻程序的传统法制观念的影响，人们在选择时更侧重于实体上去构建宪

法监督制度，倾向于用实体上的宪法监督制度去实现宪法监督的立法目

的。而实际上忽视了作为桥梁的宪法监督程序制度的构建，宪法监督已

然举步维艰。③宪法本身存在的原因。一般说来，大多数宪法条款都无

需专门机关适用。尤其是部分宪法条款缺乏规范性，不具有直接法律效

力。如宪法序言中的叙述性条款、具体规则中的提倡性条款等，这就会

造成既然宪法本身许多条款不具有可实施性，那么宪法监督也没有必要

规定具体程序的假象。对于宪法的规范性条款,宪法又不具有可诉性。

宪法作为最高法，与其他部门法一样，具有法律的一般属性，如规范性，

可操作性，强制性等。“法律的可诉性，应当成为法律，特别是现代法

治国家法律的基本特征之一。”（注：王晨光：《法律的可诉性：现代

法治国家中法律的特征之一》，《法学》1998年第8期。）而我国却

尚未建立宪法诉讼制度，宪法还不具备可诉性，从而使宪法的最高法律

效力大打折扣。④一定范围内存在的误解。这里一定范围，笔者认为也

包括学术界及立法者中的部分同志。正如王广辉教授在《通向宪政之路》

一书中指出：有人认为，在我国宪法监督制度中，对法律法规合宪性的

审查是有程序可遵循的。这种程序就是宪法和人大议事规则规定的人大

及人大常委会审查议案的程序。实际上，从这一程序的内容可见，其针

对性是很明确的，局限于审查议案，而非宪法监督。即使审查议案的程

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序设计与宪法监督的程序设计存在一定程度上的共性，然而有共性也必

然存在各自的特殊性，二者毕竟是不能合二为一或相互取代的。

三,我国宪法监督的程序制度设计

宪法监督程序作为宪法监督机关在行使宪法监督权力过程中，必须遵循

的方式与步骤，其具体设计时最根本的出发点应当立足于监督对象，即

宪法监督程序应适应具体是实体内容，主要包括：行使违宪审查权、审

查法律，法规合宪性、有关国家机关，社会组织和公职人员行为的合宪

性及进行宪法审判等。从宪法监督的内容来看，宪法监督程序与我们日

常所谈的三大诉讼程序是不同的，主要表现在以下三方面①两种程序的

性质不同。宪法监督程序主要涉及宪法构建下的政府权力的分配，其目

的在于保障公民权利不受政府非法干预。而三大诉讼程序则是一般调整

平等主体的公民之间的关系以及公民与行政机关之间的关系。②宪法监

督程序采取独特的审查方式即事前审查和事后审查。③审查的表现形式

不同。宪法监督程序采取书面审查为主，在实行司法审查的国家也采取

审判的方式。而三大诉讼则一般以审判为审查形式。可见宪法监督程序

在我国现行宪法监督体制下与三大诉讼程序是截然不同的，是不能仅仅

从三大诉讼程序着手，生搬硬套，宪法监督程序有其自身的独特性。

具体而言，宪法监督程序要与宪法监督的实体内容相适应，其表现出的

独特性应包括：①法定性。即宪法监督程序是宪法赋予监督主体进行宪

法监督应当遵循的程序，其依据是宪法，其程序规则不得与宪法相抵触。

它是宪法监督主体履行职责的保障，是不能随意变更的。②特定适用性，

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即监督程序要与宪法监督的实体内容相适应，二者相互依存。宪法监督

程序仅仅适用于宪法监督，不适用于对其他性质案件的处理和裁定。同

样宪法监督内容的多样性与复杂性，也决定了宪法监督程序的普遍性和

特殊性。③程序性。作为一项具体的程序来强调其程序性，实际上是强

调，在宪法监督程序的设计上，必须要将宪法监督的实体内容落到实处，

形成一个完整的宪法监督行为的过程。从而使宪法监督程序的环节能有

机整合于一体，既必要也合理，对违宪的事实予以准确的裁判和处理。

宪法监督程序的设计在不同的国家有着不同的表现。尤其是宪法审查制

国家的做法与非宪法审查制国家的做法存在着极大的差异。结合我国当

前的宪法监督体制，和借鉴有关国家宪法监督程序的设计，笔者认为我

国宪法监督程序应针对不同的审查内容，及法律法规和特定行为两类，

作出不同内容的设计：

1，程序中的启动环节。

启动宪法监督程序，是宪法监督程序的第一个环节。如同汽车的发动。

在实行宪法审查制度的国家，一般采取宪法控诉的模式。如德国宪法第

93条第4款规定：任何人，乡镇或乡镇协会由于公共权力或某一法律

侵犯了他的某项基本权利或自治权利，可以提出宪法申诉。俄罗斯、西

班牙、奥地利等国也有类似的规定。这种方式是基于当事人的申请，一

般而言宪法法院是不能实行职权主义主动审理的。美国的做法比较特

别，采取调卷令的的启动模式。而法国的做法，则更值得我们借鉴，其

采取的是法定提交的模式，即规定法律法规在颁布、执行之前，必须提

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交给特定的机关即法国宪法委员会审查。可见基于议会制的法国模式与

我国当前宪法监督体制是较为接近的。当前我国的宪法监督主要针对的

就是法律法规的合宪性审查，而审查主体又是全国人大及其常委会，因

而若采取法定提交的方式是可取的，虽然显得被动却行之有效。但是如

若针对有关行为的合宪性审查就显得余力不足了。笔者认为，我国的人

民代表大会制毕竟与法国的议会制是不同的，有其独特的优势，如人大

代表意志的普遍性、人大机构设置的广泛性等，所以我们不仅可以针对

法律法规的合宪性采取法定提交的方式，同时针对有关行为合宪性审查

也可以采取申请的方式，即赋予公民对有关行为是否合宪向人大的专门

委员会提起审查申请，并由该专门委员会作出是否提交与人大审查的决

定。

2，程序中的受理环节。

宪法监督程序启动后要正常进行，必须是要启动的理由得到宪法监督机

关的认可，也就是通常所讲的是否可以得到受理，这是监督程序的第二

个环节。

受理环节在不同宪法监督体制的国家做法也是大相径庭的。一方面表现

为受理机关的不同，另一方面也表现为受理的具体条件不同。对此德国

的做法是比较典型的，规定当事人向宪法法院提出要求解决的宪法性争

议的申请，依据《联邦宪法法院法》第23条第1款是规定，必须符合

两个条件：①是以书面形式提出。②必须注明理由和提供必要的证据。

对此，西班牙等国还强调了有关当事人诉讼资格的问题，以及为了维护

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宪法的最高权威性，美国采取的穷尽其他救济方式的原则，当然穷尽原

则的适用是有相当严格限制的。

针对受理环节，笔者认为主要是针对有关行为的合宪性审查，对法律法

规的审查主张法定提交，宪法监督机关就必须依法作出审查，因此并不

存在受理的问题。在受理的具体要件上，是否以书面形式提出并不是必

要的条件，口头方式同样应当适用，甚而要考虑少数民族可以采取本民

族语言提出申请的权利。当然说明理由和提供必要的证据则是应当具备

的，此外还应当考虑行为与结果的因果关系，这对分析行为的合宪性也

是相当重要的。

3，程序中的具体审查环节。

这是宪法监督程序的主体所在，是最主要的关键部分。在司法审查制国

家往往被称为宪法诉讼的审理程序，主要包括证据认定、具体审判规则、

时效制度、审级制度等问题。这样的程序设计类似于普通诉讼程序，德

国的做法即是如此。而在议会制国家，这一程序又被称为审议程序，往

往包括召集议会、听证程序、具体审议程序等。当然，这种审议程序也

被某些司法审查制国家所采用，如《俄罗斯联邦宪法法院的联邦宪法性

法律》规定的宪法监督程序。

在我国由于明确规定了，宪法监督的方式即事前审查和事后审查方式，

所以具体审查程序要与之相适应。但这种审查方式适用于法律、法规的

合宪性审查。笔者认为，引入审议程序是有必要的，人大的专门委员会

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是将有关行为的合宪性审查问题提交于人大和人大常委会，从而，由此

进入审议程序，根据有关材料的内容及相关证据，并且允许行为人做相

应的陈述，通过会议和表决的形式作出是否合宪的决定。

4，程序中的判决与决定环节。

在司法审查制国家，宪法审查的判决与一般民事、刑事案件的判决相同

或类似，采取判决书的形式，对有关行为作出处理和制裁。如德国，《联

邦宪法法院法》第30条规定，联邦宪法法院根据自由心证，依据言词

辩论的内容和调查证据的结果，经过秘密评议，作出裁判。但在非司法

审查制国家，一般在审议后即采取表决的形式作出决定，然后通过公告

的形式产生公示力，从而对有关行为是否合宪作出的认定。我国也因采

取决定的程序，即与审议程序相结合在审议表决后作出决定，之后予以

公示，这种决定的效力是应产生最终的效力，也就是说，不存在宪法审

查制国家可能因裁判形式而引起上诉程序。

可见，我国宪法监督程序的设计，实际是针对审查对象分为两种情形来

设计：一方面针对法律、法规，因为我国现有的宪法审查制度对此规定

的较为详尽，程序的设计也相对简单。另一方面，则针对有关行为的合

宪性审查，设计的程序包括了上述的四个主要部分。当然，具体细化的

程序，如是否需要在审议程序中增加听证程序、是否要采取回避程序、

以及是否要在决定程序后增加复议程序，则应结合我国当前的宪法监督

体制状况，做具体量化设计时应当慎重考虑的问题。

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