宋才发土地流转中耕地保护的法律问题探讨

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宋才发：土地流转中耕地保护的法律问题探讨

土地流转中耕地保护的法律问题探讨

马国辉宋才发

（中央民族大学法学院，北京100081）

摘要土地流转是农民实现对承包土地经济权利的重要方式之一。土地流转必须保证农地用途不

改变，土地产权制度改革的基本底线不突破，必须强化管控落实最严格的耕地保护制度。要深化农村土地

管理制度改革，落实耕地数量和质量占补平衡制度，建设高标准的基本农田，注重维护耕地保护者的合法

权益。

关键词土地流转；耕地保护；占补平衡；基本农田

土地流转是指拥有土地承包经营权的农户，将土地经营权转让给本集体内部的农户或

者其他经济组织的行为，是土地承包者实现对承包土地经济权利的一种方式。中共十八届

三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，首次提出要赋予农

民对其所承包的土地依法享有占有、使用、收益的权利，依法享有承包土地合法流转、土

地承包经营权抵押、担保的权利，允许并鼓励农民以其承包土地经营权入股的方式发展农

业产业化经营。加快农村土地经营权流转有利于促进农业规模化经营，为农业现代化奠定

坚实的基础。本文拟就土地流转中耕地保护的相关法律问题略陈管见。

一、在土地流转中保护耕地的制度性安排

土地流转必须保证农地用途不改变。推进农村土地承包经营权流转的目的和出发点是

为了提高农业生产效率，增加农民的财产性收入，重点是支持和鼓励农民发展粮食生产。

作者简介马国辉（1982—），苗族，贵州省遵义市人，中央民族大学法学院2012级在读博士生，研究方

向为“民族地区经济法律制度研究”。

宋才发（1953—），汉族，湖北省武穴市人，法学博士，中央民族大学原法学院院长、国家二级教授，博

士生导师，主要从事民族地区经济法律制度研究。

基金项目：论文为宋才发主持的国家“985工程”中央民族大学第三期建设重点立项项目：民族地区经济

法律制度研究（项目编号：CU985-3-2）；2013年度国家社科基金项目：民族地区土地流转中农民的可持

续发展问题研究（项目批准号：13BMZ076）的研究成果之一。

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尽管国家取消了农业税并且以最低收购保护价保护农民的种粮积极性，但是仍然无法抵消

化肥、农药、种子价格连年上涨带来的负面效应。由于种植粮食的比较效益偏低，使得农

村土地承包经营权流转“非粮化”倾向具有不可避免性。据有关统计数据显示，到2013

年底全国共流转农民承包耕地亿亩，实现农业规模经营面积在50亩以上的个体专业大户，

首次实现并突破287万户，家庭农场的数量也首次超过87万个。与此同时我们也必须清

醒地看到，一些地方确实出现了土地流转“非农化”的倾向。譬如，有少数地方通过土地

流转方式，以观光园、生态园等形式改头换面地把农地改做其他用途。因而各级地方政府

一定要坚持严格的土地用途管制政策，严禁破坏农用地、圈占闲置可利用土地、撂荒耕地，

对违法违规圈地行为要依法予以严厉打击，确保13亿中国人饭碗的耕地面积不减少。中央

政府极力推进农村土地承包经营权流转，不是为了盲目地鼓励工商资本到农村去随意圈地，

从一开始就提出要对工商业租赁农户承包地设置严格的门槛②。但是有些地方也确实出现

了“借改革之名，行圈地之实”的不良现象。不少工商资本到农村圈地的目的并不是为了

种粮，而是同少数基层干部互相勾结搞非农业建设。不久前国土资源部发出《关于强化管

控落实最严格耕地保护制度的通知》，强调要严防和制止农村集体土地流转“非农化”问题。

当下必须参照现行农村集体土地流转“非农化”的禁止性规定，加快完善对农村集体土地

流转“非粮化”的相关法律责任条款，提升农村集体流转土地耕地保护的法治化水平。尤

其要加强土地用途管制执法检查，及时查处流转耕地未经批准转为非农建设、违法违规利

用基本农田及耕地“非粮化”破坏种植条件的行为，确保农村集体土地流转用途符合法律

政策的规定。

土地产权制度改革的基本底线不能突破。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的

决定》提出要推进农村土地产权制度改革，支持和鼓励具备条件的农民对自己所承包的农

业用地实行有序流转。这里所论及的农业用地“有序流转”，说到底就是要义无反顾地坚持

①

①截至2013年底，全国承包耕地流转面积达亿亩，是2008年底的倍，流转的比例达到26%，比2008年底

提高个百分点。经营面积在50亩以上的专业大户超过287万户，家庭农场超过87万个。李慧.土地如何

“转”起来[].光明日报,2014-03-24(10).

②工商企业到农村租赁土地的门槛：一是不得改变土地所有权性质，二是不得改变土地的用途，三是不能

损害农民权益。“土地承包权”作为物权不允许抵押。

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依法、自愿、有偿的原则，切实依法保障农民的合法土地权益。农村集体土地流不流转、

以什么价格流转、流转多长时间为宜，所有这些都必须由农民自己说了算，千万不能再像

过去那样由当地干部说了算，只有农民才是农地流转的主体，才有权自主决定土地承包经

营权是否流转和抉择流转的具体方式。农村土地流转实质上是一个农村集体土地资源重新

配置的过程，它理所当然地应当由市场起决定性作用。目前我国农用地流转主要有五种途

径，即转包、出租、互换、转让和股份合作，其中转包和出租是其主要的流转方式。为了

确保农民的主体地位、合法权益不再随意受到侵犯，必须依法界定集体与农户土地权利之

间的界限，规范集体土地流转的法定程序，健全和完善集体参与机制，明确规定集体不得

变相收取或者截留农用地流转收益。各级地方政府要通过建立统一的城乡土地流转市场的

途径与契机，加强对农村土地流转合同的严格管理，进而建立和健全农用地流转收益分配

机制和纠纷调处机制，逐步规范农用地流转行为操作规程，为农户承包经营权流转创造适

宜环境，让农民切实从流转的农地增值中获得应有的收益，这是农村土地产权制度改革必

须坚守的基本底线。当下在农村土地流转中存在的主要问题是农地流转缺乏稳健的市场机

制，政策执行出现偏差，造成了一定的农村社会风险。譬如，截至2012年12月底，全国

土地流转面积约亿亩，占家庭承包耕地总面积的%。即使在18亿亩“红线地”当中，竟

然有大约%的耕地受到不同程度的污染，已有相当数量的耕地由于受到中、重度污染不宜耕

种；还有一定数量的耕地因开矿塌陷造成地表土层破坏、因地下水超采已经无法正常耕种。

耕地资源保护已经不再只是一个粮食安全问题，而且是一个涉及农民权益保障的大问题。

集体土地对于农民来说具有生存保障和致富资本两种功能，农村土地承包经营权流转必须

以农民整体利益和长远利益为本位。农村的一切土地制度改革，都必须建立在稳定所有权、

保留承包权、流转经营权、用好抵押权和担保权的基础上，将农村土地制度改革的重点放

①

①

2013年底“第二次全国土地调查成果”公布：截至2009年12月31日，全国现有耕地13538.5万公顷、

园地1481.2万公顷、林地万公顷、草地28731.4万公顷。有996.3万公顷（将近亿亩）耕地，需要根据

国家退耕还林、还草、还湿和耕地休养生息等安排逐步调整；适宜稳定利用的耕地只有亿多公顷。调查成

果还显示，生态用地数据变化明显，生态承载问题日益突出。譬如，全国因草原退化、耕地开垦、建设占

用等因素导致草地减少1066.7万公顷；具有生态涵养功能的滩涂、沼泽减少%，冰川与积雪减少%；局部

地区盐碱地、沙地增加较多，生态承载问题比较突出。胡其峰.第二次全国土地调查成果公布[].光明日

报,2013-12-31(4).

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在强化土地规模化经营的生产功能上，逐渐弱化农村土地的单一保障功能和单纯的财产性

功能，逐步建立起稳健的城乡一体化社会保障体系，从体制机制上解决农民防老、养老的

后顾之忧。无论今后采取什么样的方式和途径实行土地流转，其前提条件就是要保障农民

依法享有的土地承包经营权，使农民众真正具有“同意土地流转”或者“不同意土地流

转”的最终决定权，具有对自己所承包的土地采取何种方式流转的最终抉择权，实实在在

地维护千百万农业转移人口的合法土地权益。无论农村土地产权制度如何改革？无论农村

土地如何流转？只有始终坚持农村土地产权制度改革的基本底线不动摇，才能够确保农民

的根本利益不受侵犯和社会的长治久安。

强化管控落实最严格的耕地保护制度。随着我国城镇化、工业化的快速发展，城乡建

设对土地需求呈刚性增长，加上各类违法违规占用耕地屡禁不止，补偿耕地又缺乏持续后

劲，坚守18亿亩“红线地”的压力将成为一种常态，必须切实建立起有效的耕地保护长效

机制，坚定不移地实施最为严格的耕地保护制度，像珍惜眼珠子一样爱护每一寸耕地。各

级地方政府一定要按照国家制定出台的“新型城镇化”发展的总体目标和具体要求，进一

步科学合理地修改、调整原有的“土地利用总体规划”，明确地界定中小城市能够开发拓展

的具体边界、划定不可逾越的“永久基本农田”和实施“生态保护”的红线，依法强化“土

地利用总体规划”的硬约束；一定要严格控制中小城市建设用地的规模，做到尽量避让优

质耕地，强化土地利用规划的基础性、约束性作用。各级地方政府要进一步严格建设占用

耕地的审批制度，凡属不符合“土地利用总体规划”具体要求的，不符合“耕地占补平衡”

验收标准和置换条件的，不符合国家法律法规规定的“征地补偿安置政策”的，以及不符

合国家规定的“用地标准”、“产业发展政策”和“供地政策”的建设项目，一律不得通过

建设用地预审。各级地方政府一定要严格执行“以补定占、先补后占”的建设用地规定，

引导各类在建项目和即将动工建设项目不占用或者少占用耕地。各级地方政府一定要充分

利用国家颁布的“农用地分等定级”的标准和操作办法，充分利用已有的土壤地质普查状

况、调查测评分析成果，进一步完善现有耕地和后备耕地资源质量等级的评定工作。各级

政府在严格划定和依法保护“永久基本农田”的进程中，任何单位和个人不得擅自改变业

已划定的基本农田布局，不得擅自降低基本农田的质量标准，不得擅自占用或者改变基本

农田的法定用途。凡属符合法定条件、“用地标准”、“产业发展政策”和“供地政策”的建

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设项目，在建设的过程中确需占用或者改变基本农田格局的，必须严格按照程序规定报经

国务院批准，并且做到优先将同等面积的优质耕地补划为基本农田。所以，《关于强化管控

落实最严格耕地保护制度的通知》明确要求，凡属农民土地承包经营权准备实施流转、抵

押和担保的，一定要在坚持最严格的耕地保护制度的前提下进行，坚决做到农地农用，不

得借农地流转之名违规搞非农业建设。即使是国家提倡和支持的设施农业项目，也必须

尽可能地利用农村闲置土地、存量建设用地和事实上的非耕地，不得以任何理由违规占用

基本农田。各级国土资源部门一定要切实增强保护耕地的责任感和使命感，依法保障各项

耕地保护激励机制、支持“三农”政策的系统性、权威性和稳定性，探索建立鼓励农村土

地承包经营权流转、促进农业规模化、现代化经营的支持政策，把中央政府耕地保护战略

目标转化为地方政府和农民保护耕地持续的动力。

①

二、在土地流转中保护耕地的法治举措

要深化农村土地管理制度改革。从改革开放初期的农地小块化经营到集中连片的适度

规模经营，这是农村土地经营体制改革面临的新趋向。每当土地交易成本高于交易利益的

时候，农户就会拒绝参加集体土地承包经营权流转，甚至在土地经营效益低下不如外出打

工，土地流转又非常困难的情况下，农户只能够别无选择地采取将土地抛荒的出路。因而

降低土地流转的交易成本，是当下促进农地承包经营权流转的必要措施。十二届全国人大

二次会议提出要加快修改现行法律法规，加强对农村集体土地所有权主体的界定，明确村

级集体经济组织的主体地位；重新界定“农村土地承包经营权”，明确承包权和经营权相分

离；废除限制农民贷款担保范围的不合理规定，放开对集体所有土地使用权不能够作为担

保物的限制，为拓宽农民融资渠道提供有力的法律支撑。任何一项重大制度改革和重大政

策的出台都必须于法有据。鉴于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》涉及

到农村集体土地使用、土地征收补偿、土地收益分配等一系列制度调整，立法机关应当尽

①《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》规定，农村土地承包经营权流转和抵押、担保等，必

须在坚持和完善最严格的耕地保护制度的前提下进行，坚持农地农用，不得借农地流转之名违规搞非农业

建设，严禁在流转农地上建设旅游度假村、高尔夫球场、别墅、农家乐、私人会所等。各级地方政府要引

导农业结构调整，不改变耕地用途，严禁占用基本农田挖塘造湖、种植林果、建绿通道及其他毁坏基本

农田种植条件的行为。国土资源部.关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知(国土资发〔2014〕18

号)[Z].2014-02-13.

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快启动对《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农村土地承包法》的修订程序，

尽快做出对《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地承包法》进行全面修订

的决定，并且要同步制定与《中华人民共和国土地管理法》相配套的一系列法规等。2014

年12月底国务院颁发的《不动产登记暂行条例》（国务院第656号令），明确规定自2015

年3月1日起施行。该条例规定土地、海域、房屋和林木等定作物为依法登记的不动产；

对不动产登记机构、登记簿、登记程序、登记信息共享与保护等，都做出了明确而具体地

规定。为了配合即将启动的全国不动产统一登记工作和正在进行的城乡一体化建设，立

法机关还要考虑尽快制定《土地利用规划条例》、《农村集体经营性建设用地流转条例》、《农

村集体土地征收补偿安置条例》等有利于具体操作的规范性文件。当前深化农村集体土

地产权制度改革，可考虑实行“确权、确股、不确地”的政策，即对农村集体土地确权、

确地到集体经济组织的名下，不一定要明确到每户农民家庭的名下；对包括土地在内的集

体经济组织的资产，应当“确股”到每户农民家庭的名下，这样做既能够较好地防范由于

集体经济内部产权模糊带来的政企不分、腐败高发等问题，又能够兼顾农民外出打工、土

地价值上升等实际问题。土地同时还是生态文明建设的物质基础和空间载体，足够数量

的优质耕地在农业生产过程中，可以起到化解人类社会代谢出的某些废物，优化地表水循

环与能量交换过程，实现人类生存环境质量的不断改善。众所周知从2012年开始，我国东

部地区持续发生大规模的雾霾天气，几乎波及了我国最富裕、人口最集中、最具经济活力

的区域。其中，京津冀地区是雾霾最为严重的区域。要想彻底治理旷日持久的雾霾天气，

就必须从破解区域建设用地无序扩展入手，通过依法加强农村耕地保护，把本来属于耕地、

风道、行洪的空间腾让出来[4]

[3]

[2]

[1]

。《国家新型城镇化规划2014-2020年》强调要严格实行农

村土地用途管制，依法统筹耕地数量管控和质量和生态管护，建立健全耕地保护的激励约

束机制。这是当前和今后在深化农村土地管理制度改革的过程中，无论如何不能忽视的①

①《国家新型城镇化规划2014-2020年》明确规定：“严格土地用途管制，统筹耕地数量管控和质量、生

态管护，完善耕地占补平衡制度，建立健全耕地保护激励约束机制。落实地方各级政府耕地保护责任目标

考核制度，建立健全耕地保护共同责任机制；加强基本农田管理，完善基本农田永久保护长效机制，强化

耕地占补平衡和土地整理复垦监管。”国家新型城镇化规划（2014—2020年）[].人民日

报,2014-03-17(12).

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一项艰巨性任务。

要落实耕地数量和质量占补平衡制度。国土资源部在进行全国范围土地利用考核中发现，

一些地方至今仍然存在着“占优补劣、占近补远、占水田补旱地”等严重侵犯农民耕地的

问题，亟须通过完善制度、强化监督等法治手段予以解决。对于那些采用土地整治途径

置换耕地或者补充耕地数量的，一定要严格执行先评定置换土地等级然后再履行验收程序

的规定，凡是达不到耕地数量和质量占补平衡标准要求的，一律不得验收通过。尤其是省

级国土资源部门，一定要对当地建设项目耕地占补平衡事项严格把关，切实纠正各地事实

上仍然存在的“占优补劣”的问题。在各地进行土地整治的过程中，一定要贯彻落实耕地

耕作层沃土或者一般土地表层土壤剥离再利用制度。对各类非占用耕地尤其是占用基本农

田不可的建设项目，必须首先把耕地耕作层土壤予以剥离，并且将剥离的沃土用于补充耕

地的质量建设；对于那些超过合理运距、不宜直接用于补充耕地的表土层土壤，也应当用

于现有耕地的整治项目，以增加整治项目土地的耕作厚度。我国人口多、耕地少，可供利

用的土地是极为珍贵的稀缺资源。今后除了突发性自然灾害或者遇到不可抗力原因外，必

须严厉禁止通过人为撂荒、破坏耕地质量等途径，把任何农用地变为未利用地的情况发生。

按照有关政策法规规定，对由于生态退化等自然原因导致耕地等农用地变更为未利用地的，

一律不得纳入土地整治项目的统计数据之中，更不得以劣充优将其用于占补平衡。各级土

地执法机关一定要严格实行耕地保护责任追究制度，依照《违反土地管理规定行为处分办

法》的要求，将那些本来应当划入基本农田的耕地而拒不划入的，对其直接负责的主管人

员和其他直接责任人员，一律依法给予行政处分。对国土资源部门工作人员不依法履行职

责的行为，对土地执法人员在执法中存在徇私舞弊、压案不查、隐瞒不报行为的，一定要

依照有关规定追究相关责任人的刑事责任。

要着力建设高标准的基本农田。在我国现有的亿亩基本农田中，包含有一定比例的林

地、草地、水面等。只有把这亿亩基本农田的底细弄清楚了，才有条件科学地划定永久基

本农田。必须依据《基本农田保护条例》等法律法规的规定，针对基本农田内部差异大的

特点实行分等级保护，对条件好的基本农田给予优先保护；实事求是地划定基本农田保护

的数量，重新核定各地耕地保护的责任目标。《全国高标准农田建设总体规划（2011-2020

年）》提出，到2020年一定要努力建成8亿亩旱涝保收的高标准农田，实现平均亩产粮食

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综合生产能力提高100公斤以上。其中，在“十二五”规划期间建成4亿亩高标准农田[5]。

国家拟采取耕地保护补偿与激励并重的政策，即对那些积极承担耕地保护责任与义务的农

民，采取直接给予经济补偿的方式进行；对自发开展农田水利设施建设、土壤改良和小规

模基本农田整治的农民给予必要的经济补助；对积极参与基本农田管护、积极进行土地整

治项目后期管护、积极参与耕地质量保护和建设的农民进行经济补助和奖励等。与此同

时还要建立和完善基本农田保护的负面清单制度，即凡属符合法定条件和现行供地政策许

可的建设项目，确实需要占用基本农田或者改变基本农田原有格局的，必须报经国务院批

准后才能实施，并且要优先将同等面积的优质耕地补划为基本农田。除此之外，我国还有

约1亿亩国有基本农田分布在大量的国有农场里。国有农场农用地的承包主体是农业职工

而不是农村农民，对国有基本农田的管理不能盲目套用《农村土地承包法》。尽管由国务院

颁布、1999年1月1日起施行的《基本农田保护条例》，既适用于农村集体所有的基本农

田保护，也适用于国有基本农田保护。但是按照《中华人民共和国物权法》第134条的规

定：“国家所有的农用地实行承包经营的，参照本法的有关规定。”然而国家及有关部

门一直未能出台实施细则与相关的司法解释，地方在执行中缺乏可参照的“有关规定”。笔

者认为下一步国有基本农田的承包方式，可以尝试实行公开招标、协商和直接发包三种形

式。国家立法机构应当尽快出台国有农用地特别是国有基本农田使用权管理的法律规范，

明确国有基本农田各项设施农用地管理的主要原则和基本制度。在签订承包经营合同的时

候，应当对其附属设施建设位置、范围、面积等做明确约定，禁止在设施农用地建设永久

性的酒店、停车场、会所等。

要注重维护耕地保护者的合法权益。据《国家新型城镇化规划2014-2020年》披露的

数据资料显示，在我国“十二五”规划建设期间土地城镇化快于人口城镇化。譬如，在

2000-2011年的11年之间，我国城镇建成区的实际面积增长了%，土地城镇化已经远远高

于城镇人口%的增长速度；尽管农村人口实际减少了亿人，但是农村居民点建设用地的数量

却增加了3045万亩。我们必须清醒地看到，有些地方由于过度地依靠农村土地出让收入，

①

[6]

[7]

[8]

①

《国家新型城镇化规划2014-2020年》披露：1996-2012年全国建设用地年均增加724万亩，其中城镇

建设用地年均增加357万亩；2010-2012年全国建设用地年均增加953万亩，其中城镇建设用地年均增加

515万亩。2000-2011年城镇建成区面积增长%，远高于城镇人口%的增长速度；农村人口减少亿人，农村

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或者仰赖于农村土地抵押融资推进城镇化建设，因而人为地加剧和加速了土地的粗放利用，

不仅严重地浪费了大量宝贵的耕地资源，而且已经严重地威胁到国家粮食安全和自然生态

安全。为此，在“十二五”收官之年和即将开始的“十三五”规划期间，当务之急的是要

维护好耕地保护者和种粮农民的合法权益，继续加大中央财政对粮食主产区的投入力度，

继续完善对农村耕地保护者、粮食主产区种粮农户经济利益的补偿机制，千方百计地提高

粮食主产区种粮专业户和种粮农民的生产积极性，确保13亿中国人饭碗里盛的都是我国自

己生产的粮食。为了切实让广大的农村耕地保护者和种粮的农民不吃亏，各级地方政府

一定要继续坚持市场定价的原则，逐步建立起适合我国国情实际的农产品目标价格制度。

在出现粮食市场价格过高的时候，政府就及时补贴低收入的消费者；在出现粮食市场价格

低于目标价格的时候，政府就及时按照差价补贴粮食生产者。总之，政府要保证种粮农民

的经济收益逐年有所提高。中共中央、国务院在《关于全面深化农村改革加快推进农业现

代化的若干意见》中强调指出，一定要继续实行对种粮农民众的直接补贴、良种补贴以

及农资综合补贴等政策，新增并加大国家向粮食等重要农产品、新型农业经营主体、粮食

主产区实行经济补贴的力度。在有条件的地区和地方，还要积极开展按照实际粮食播种面

积或者粮食产量对农业生产者给予经济补贴的试点，以提高各级政府对粮农进行经济补贴

的精准性和指向性。与此同时，各级政府还要加大对农机购置进行经济补贴的力度，进一

步完善具体地补贴办法，在农村继续推进农机报废更新补贴的试点②。广大的农民众是

耕地最直接的使用者和耕地保护的主体，国家任何一项新的政策法规出台，都必须考虑到

居民点用地却增加了3045万亩。国家新型城镇化规划（2014—2020年）[].人民日报,2014-03-17(12).

①

①

《国家新型城镇化规划2014-2020年》指出：“继续加大中央财政对粮食主产区投入，完善粮食主产区利

益补偿机制，健全农产品价格保护制度，提高粮食主产区和种粮农民的积极性，将粮食生产核心区和非主

产区产粮大县建设成为高产稳产商品粮生产基地。”国家新型城镇化规划（2014—2020年）[].人民日

报,2014-03-17(12).

②中共中央、国务院：《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》强调指出：“按照稳定

存量、增加总量、完善方法、逐步调整的要求，积极开展改进农业补贴办法的试点试验。继续实行种粮农

民直接补贴、良种补贴、农资综合补贴等政策，新增补贴向粮食等重要农产品、新型农业经营主体、主产

区倾斜。在有条件的地方开展按实际粮食播种面积或产量对生产者补贴试点，提高补贴精准性、指向性。

加大农机购置补贴力度，完善补贴办法，继续推进农机报废更新补贴试点。”中共中央、国务院.关于全面

深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见[].人民日报,2014-01-20（16）.

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不能让耕地保护者和种粮农民吃亏，农民理所当然地应当获得耕地保护与农业生产带来的

经济收益。即使经过合法的土地流转程序，新的耕地占有者将耕地从农业第一产业转为更

高产出和收益的第二、三产业，也应当给原有农地承包者付出相应的成本代价，千万不能

让原有耕地保护者吃亏。

参考文献：

[1]国务院.不动产登记暂行条例[].中国国土资源报,2014-12-23(1).

[2]刘振国、董祚继.修订土地管理法律法规刻不容缓[].中国国土资源报,2014-03-08(1).

[3]刘振国.劈波斩浪再起航——全国两会代表委员热议全面深化改革[].中国国土资源

报,2014-03-10(2).

[4]孔祥斌.耕地保护也应“一体化”[].中国国土资源报,2014-03-07(3).

[5]毛志红、郑伟元.土地整治一路精彩[].中国国土资源报,2014-01-24(3).

[6]卢艳霞、黄盛玉.数量质量并重科学动态监管——耕地保护政策评述及展望[].中国国土资源

报,2014-01-27(7).

[7]中华人民共和国物权法[J].国务院公报，2007(14):11.

[8]李倩.国有基本农田不应成为“世外桃源”[].中国国土资源报,2014-03-31(3).

载《湖北经济学院学报》2015年第1期

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