农民工子女受教育权的法律保障初探文献综述

农民工子女受教育权的法律保障初探

文献综述

百年大计，教育为本。教育是对人的潜在智慧的挖掘，是对人的

基本理想和人格的陶冶，教育是文化传递的重要途径，是促进社会发

展的有力手段，是民族振兴、国家富强的根本。我国宪法第46条规定，

“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。国家培养青年、少年、

儿童在品德、智力、体质等方面全面发展。”在我国受教育权是公民的

一项基本权利，作为宪法权利的一种，其实质是平等价值的宪法体现。

在现实中农民工子女受教育权问题，并没有得到有效的解决。农民工

子女受教育问题，涉及到未成年的教育权利和教育机会平等,它不仅仅

是教育问题，同时也是一个社会问题，关乎着整个民族下一代的素质，

关乎社会的发展。解决农民工子女的受教育问题，最根本的方法就是

以法律形式来切实保障农民工子女受教育权利。因此，研究我国农民

工子女受教育权法律保障问题，对建设和谐具有重要意义。本文将近

年来关于农民工子女受教育权的一些主要观点和政策措施，以及国外

相关理论和政策讨论综述。

一、受教育权国内外研究现状

（一）国内研究现状

对农民工之女的教育问题的研究，始于1995年1月21日《中国

教育报》刊登的记者李建平的文章《流动的孩子那上学——流动人口

子女教育探讨》但真正意义上的研究大致是从2019年前后开始的，张

斌贤以2019年—2019年发表的有关流动人口子女教育问题研究文献

第1页

为基础，对该问题进行了梳理，这一时期的研究主要集中在区域总体

状况的调查、流动人口对其子女教育意向的调查、民工学校的调查、

对造成农民工子女受教育问题原因的探讨等几个方面。代表成果有：

曾昭磐的《厦门市未成年流动人口及其对教育影响的分析》、米红和

叶煌的《未成年流动人口受教育问题调查研究:来自厦门特区的调查报

告》、周拥平的《北京市流动人口适龄儿童就学状况分析》、黄志法

和傅禄建《上海市流动人口子女教育问题调查研究》等。

笔者认为，对农民工子女受教育权较少专门的、系统的研究，多

为附带性的，多集中于社会学、政治学和教育学领域，在法学领域对

农民工子女受教育权的研究较少。但近年来，随着公民受教育权受到

极大的关注，人们对于该项权利的认识也不断地深入。

如郑贤君在2019年由人民法院出版社出版的《公民受教育权的法

律保护》一书中认为：①受教育权是公民的一项宪法权利；②保障公

民的受教育权是社会主义制度的题中之意；③受教育权是一项普遍的

基本人权。

龚向和在由中国人民公安大学出版社出版的《受教育权论》中则

指出，可以说教育权既是权利又是义务，但不能说受教育权既是权利

又是义务，将受教育权视为权利义务的统一体，在很多情况下是把受

教育权误以为是教育权而得出的结论。公民应该享有由国家、社会、

学校和家长予以保障的基本权利，而绝不是同时应承担的义务，教育

的工具理性和教育理念的国家本位已不合时宜。

有的学者提出：①受教育权概念具有很大的模糊性；②受教育权是

第2页

人与生俱来的权利；③受教育权是实现其他人权的基础；④受教育权

具有阶级和历史的局限性；⑤受教育权具有权利和义务相结合的特点。

龚祥瑞教授在其的《比较宪法于行政法》一书中认为，从西方各国

宪法文本来看，权利主要有三类：①消极的基本权利，即人身自由、

言论自由、宗教信仰自由、集会自由等各项个人自由，该类权利可以

说是国家对于个人的消极义务。②积极的基本权利即公民的受益权，

该类权利，是国家所必须积极履行的义务，公民受教育权即属于积极

的公民权利。③参政权。

有学者认为，公民受教育权首先是一种权利，在探讨公民受教育权

的问题时，重在受教育权的“权利性”上。但是，权利和义务从来都

是孪生兄弟。资本主义国家随着自由竞争向垄断阶段的发展，国家干

预逐渐加强，社会大众在继续重视公民权利的同时，也开始强调义务

的一面。受教育权也具有同样的特点，宪法在赋予公民权利的同时，

也规定了必须的义务。台湾学者林纪东认为：“宪法关于人民义务之

规定，各时代不同，在十八世纪后期，民权革命成功之始，对于人民

之义务，甚少规定，可称为缺少义务规定时期。十九世纪以后，各国

宪法，对于人民之义务，略有规定，可称为开始义务规定时期。至于

二十世纪第一次大战以后，各国新宪法，对于人民之义务，设有较多

之规定，且每规定人民享有某种权利时，连带规定其所应负之义务，

其所定义务之种类与性质，与前均不相同，可称为重义务时期。”我

国1954年宪法仅仅规定了公民受教育的权利。第九十四条：中华人民

共和国公民有受教育的权利。国家设立并且逐步扩大各种学校和其他

第3页

文化教育机关，以保证公民享受这种权利。75宪法和78宪法也仅规

定了受教育权而无义务。1982年宪法与前几部宪法不同，其第四十六

条规定：中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。国家培养青年、

少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展。

笔者在此也借鉴前人的观点，提出自己的看法。笔者不同意有些学

者对“公民受教育权既是权利又是义务”这一说法的质疑。有学者认

为，我国受教育的这种宪法规定方式，不仅产生理论上的困惑，而且

也在实践中给教育立法带来困难。有学者认为，我国宪法把受教育权

即规定为公民的权利，又规定为公民的义务，实际上是不妥当的，是

混淆了权利主体与义务主体的关系。还实际上权利与义务是有着密切

对应关系的概念，但并非是一一对应关系。公民受教育权的权利主体

只有一个就是公民自身，其他的如国家、社会、学校和父母等都不是

该权利的主体。该项权利的义务主体有多个，包括国家、未成年人的

父母、公民自身等等。在“公民受教育权既是权利又是义务”这一命

题里，不管是权利还是义务，它的主体都是指的公民自身，所以这种

说法并不矛盾。

（二）国外研究现状

受教育权是在宪法由近代向现代演变的历史大背景下产生的，它

的历史较短，正式入宪是在1919年。同时，自由权等传统权利只规定

公民享有此项权利而无义务，受教育权则在赋予公民权利的同时又设

置了必要的义务，它的内容较新。不管是从时间上还是从内容上看，

受教育权具有新型性的特点是较为明显的。

第4页

制定于1919年的德国《魏玛宪法》是近现代宪法的分水岭，现代

宪法产生的标志。受教育权的规定是此部宪法诸多开创性内容之一。

《魏玛宪法》在其第二编《德国人民之基本权利及其基本义务》中，

专设一章即第四章《教育及学校》，该章从一百四十二条到一百五十

条，较为详细地规定了公民受教育权诸问题。在《魏玛宪法》之后，

有相当多国家在宪法中规定了公民受教育权。英国的“教育优先区”

政策，即对按确定为教育优先区的教育予以补贴。1948年联合国大会

通过的《世界人权宣言》第二十六条第一款写入了“人人都有受教育

的权利”。以后的一系列国际法规进一步确认了“受教育权”，如联合

国大会1966年通过的《经济、社会、文化权利国际公约》第十三条第

一款规定“本公约缔约各国承认，人人有受教育的权利。”“人人都有

受教育的权利”的确认使受教育权的性质是受教育者的权利成为国际

大趋势。

日本教育首先是政府保证了充足的义务教育经费。日本的公共教

育经费支出占国民总收入的比率居于世界前列，近年来受经济不景气

的影响有所下降，但仍是世界上最高的。即使在边远地区、落后的乡

村，各校教育条件、教育设施都达到了规范化。特殊教育方面，除设

立了盲人学校、聋哑学校、保险学校外，在一般学校还设置了特殊班

级。

美国的“教育券”计划。对同一区域不同学校均衡发展来说，中

央和地方政府的指导、协调和特别扶持作用非常关键。美国的教育在

促进学校均衡发展中，首先看到的问题是公立学校的发展缺少活力与

第5页

危机意识。一些地处经济发达地区、条件比较优越、历史比较悠久、

牌子比较响亮且又有政府保障的学校，反而不如一些私立学校和条件

不利学校更具创新精神。为了实现公平竞争，在更深层次上实现学校

均衡发展，在部分地区采取了诸如“自由择校”和“教育券”等制度，

把国家的人均教育经费以“教育券”的形式发给学生家长，由他们自

由选择自己信任的学校，达到学校在竞争中的均衡。

墨西哥采用中央统一拨款办法。各省义务教育阶段的生均经费和

教师工资，由中央统一拔付。各省可以根据各自的经济条件进行补贴。

这样各省虽然也有差距，但被控制在一个有限的范围内。

笔者认为世界各国都在为义务教育保驾护航，为了使青少年能接

受义务阶段的教育采取了多种方法，从各国关于义务阶段的保障措施

可以发现，都是制度上的保障，在我国农民工子女受教育权的保障问

题的解决同样的也要从制度入手，制定相应的法律法规才是根本。

二、我国法律法规关于农民工子女受教育的规定

我国《宪法》第四十六条规定：“中华人民共和国公民享有受教育

的权利和义务。”我国《义务教育法》第十二条规定：“适龄儿童、

少年免试入学。地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所

在地学校就近入学。父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或

者居住的适龄儿童、少年，在其父母或者其他法定监护人工作或者居

住地接受义务教育的，当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育

的条件。具体办法由省、自治区、直辖市规定。”

1998年3月2日，国家教委、公安部就发布了《流动儿童少年就

第6页

学暂行办法》。强调流入地人民政府应为流动儿童少年创造条件，提

供接受义务教育的机会。但是，此时对流动儿童进城上学仍采取限制

性政策。强调，“流动儿童少年常住户籍所在地人民政府应严格控制

义务教育阶段适龄儿童少年外流。凡常住户籍所在地有监护条件的，

应在常住户籍所在地接受义务教育；常住户籍所在地没有监护条件的，

可在流入地接受义务教育。”该办法还允许招收流动儿童少年就学的

全日制公办中小学收取“借读费”。近些年来，国家对流动儿童进城

上学逐渐从“限制”转到“支持”。2019年1月，国务院办公厅发布

了《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》，2019年9

月，国务院办公厅转发教育部、中央编办、公安部、发展改革委、财

政部、劳动保障部《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育

工作的意见》。明确要求流入地政府负责进城务工就业农民子女接受

义务教育工作，要求全日制公办中小学充分挖掘潜力，尽可能多地接

收进城务工就业农民子女就学，并提出“加强对以接收进城务工就业

农民子女为主的社会力量所办学校的扶持和管理”。《意见》还明确

了流入地政府教育行政部门、公安部门、发展改革部门、财政部门、

机构编制部门、劳动保障部门、价格主管部门、城市人民政府的社区

派出机构等各职能部门，对农民工子女接受义务教育工作的责任。提

出建立农民工子女接受义务教育的经费筹措保障机制，规定“流入地

政府财政部门要对接收进城务工就业农民子女较多的学校给予补助。

城市教育费附加中要安排一部分经费，用于进城务工就业农民子女义

务教育工作”。“流入地政府要制订进城务工就业农民子女接受义务

第7页

教育的收费标准，减免有关费用，做到收费与当地学生一视同仁。”

这些政策为农民工子女入学创造了条件。在实践中，一些省市纷纷宣

布取消借读费，加大财政投入，支持公办学校接受更多的农民工子女。

笔者认为有上述的材料可知我国关于农民工子女受教育的规定觉

得多数是政府的规章制度，在法律上只有《宪法》和《义务教育法》

作了笼统的规定，没有细化的一般性法律，因此笔者认为制定具体的

法律保障农民工子女的受教育权势在必行。

三、结语

教育自有自己存在的历史和发展方向，我们看到的法学上的公民

受教育权可以认为是这一发展的一个阶段，从这个角度发掘至关重要，

因此所有相关的理论探讨和对现实的认识都应建立在这一观念上，只

有这样我们才能把握主论题的历史发展脉络，以益于现实的进步。同

时，从上述相关理论和客观事实，我们也可以出结论促进和保障农民

工子女受教育权，我们最终的目的都是在追求教育的公平。教育体制

只有建立在教育公平的价值理念基础之上，全民族的教育水平才能有

所提高，公民的教育素质也才能真正有一个质的飞跃，法也才实现了

它的职能。

第8页