工程未经验收擅自使用的法律后果

工程未经验收提前使用的法律责任

工程项目的竣工验收是建设工程中的最后一个程序，是全面检验设计和施工质量，

考核工程造价的重要环节。通过竣工验收，质量合格的建筑物方可投入使用，建设

单位才能投入经营或交付使用，获得经济效益。

一、工程质量验收的相关规定

当建设项目完工并具备竣工验收条件后，由建筑单位按照国家工程竣工验收有关规

定向建设单位提供完整竣工资料及竣工验收报告并提出竣工验收申请。之后，建设

单位负责组织设计、施工、工程监理等单位进行竣工验收，并在验收后给予认可或

提出修改意见。建筑单位按要求修改，并承担由自身原因造成修改的费用。对此，

我国《合同法》、《建筑法》、《房地产管理法》、《建设工程质量管理条例》等法律法

规作出了明文规定。《合同法》第279条规定，“建设工程竣工后，发包人应当根据

施工图纸及说明书、国家颁发的施工验收规范和质量检验标准及时进行验收。验收

合格的，发包人应当按照约定支付价款，并接收该建设工程。建设工程竣工经验收

合格后，方可交付使用；未经验收或者验收不合格的，不得交付使用”。《建筑法》

第61条规定，“交付竣工验收的建筑工程，必须符合规定的建筑工程质量标准，有

完整的工程技术经济资料和经签署的工程保修书，并具备国家规定的其他竣工条

件。建筑工程竣工验收合格后，方可交付使用；未经验收或者验收不合格的，不

得交付使用”。《房地产管理法》第26条规定，“房地产开发项目竣工经验收合格后，

方可交付使用”。《建设工程质量管理条例》第16条规定，“建设单位收到建设工程

竣工报告后，应当组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收”。上述工

程质量验收的相关规定表明，建设工程竣工验收是一项法定义务，发包人（即建设

单位）是建设工程验收的主体同时也是法定责任人。建设工程验收合格后才能交付

使用，未经验收或验收不合格不能交付使用。

目前，在我国的建筑市场上，绝大多数建设单位很好地执行了这一规定，但由于各

种原因，很多建设工程未经验收即交付使用，或只有部分项目进行了验收即交付使

用，由此发生了很多纠纷。下面，本文笔者试就提前使用未经验收工程的质量责任

承担问题作一个探讨。

二、提前使用未经验收工程责任承担的立法沿革

1983年8月8日，国务院发布的《建筑安装工程承包合同条例》第13条第2款第

3项规定，“工程未经验收，发包方提前使用或擅自动用，由此而发生的质量或其他

问题，由发包方承担责任”。

1998年8月20日的《合同法（草案）》仍沿用了上述立法观点，该草案第278条规

定，“未经验收的建设工程，发包人不得使用。发包人擅自使用未经验收的建设工

程，发现质量问题的，由发包人承担责任。”

1998年12月21日《合同法（草案）第三次审议稿》中删除了发包方使用未经验收

的建设工程出现质量问题的，由发包方承担责任的内容。

1999年3月15日正式颁布的《合同法》第279条第2款规定，“建设工程经验收合

格后，方可交付使用；未经验收或者验收不合格的，不得交付使用。”但该条款仅

规定了建设工程必须经验收合格后方可交付使用，未对工程未经验收就交付使用或

发包方擅自使用的后果作出具体的规定。

2000年1月30日国务院发布的《建设工程质量管理条例》第五十八条规定，“违反

本条例规定，建设单位有下列行为之一的，责令改正，处工程合同价款百分之二以

上百分之四以下的；造成损失的，依法承担赔偿责任：(一)未组织竣工验收，

擅自交付使用的；(二)验收不合格，擅自交付使用的；(三)对不合格的建设工程按照

合格工程验收的”。该条款仅规定了建设单位未组织竣工验收和竣工验收不合格即

将工程擅自交付使用时，应承担行政责任和所造成损失的民事赔偿责任，而未明确

规定建设单位应承担擅自交付使用工程的质量责任由谁承担。

实践中，对于未验收即投入使用工程的质量责任由谁承担，观点不一。

三、关于未经验收工程提前使用责任承担的不同观点。

目前大多数意见认为：如果建设单位为提前获得经济效益，在工程未经验收或者验

收不合格的情况下即将工程投入经营或交付使用，由此所发生的质量问题由建设单

位承担责任。

这种意见认为，工程验收是发包方和承包方风险承担的分界线。在验收前，工程出

现的质量问题，应由承包该项工程的单位负责；验收后，对不属于保修范围的工程

质量问题或者保修期届满后的工程质量问题，由发包方自行负责。建设工程竣工后

进行验收，是法律规定承、发包方应尽的强制性义务，这一规定既是对发包方权利

的限制，也是为了维护发包方最终的利益。

国务院《建设工程质量管理条例》第58条，建设部《关于规范房地产开发企业开

发建设行为的通知》等多部行政法规、部门规章均对发包方提前使用未经验收建设

工程的行为处以非常严厉的行政处罚，可见，发包方对其提前使用未验收工程这一

行为的违法性是明知的，主观存在过错，应当为其过错承担相应的法律责任。

同时，由于发包方不遵守有关验收的规定，未经验收擅自使用建设工程出现的质量

问题，很难分清是发包方的行为所致还是承包方的行为引起的，而发包方负有未经

验收提前使用的过错，故应不考虑产生质量问题的原因，一律由发包方对工程质量

负责，以此加重发包方的责任，强化当事人的验收意识。

如某地法院在处理一起工程质量纠纷时就持这种观点。具体案例如下：某工厂将一

厂房施工工程发包给某建筑工程公司，双方在《建设工程施工合同》中约定：承包

方按发包方要求进行施工，发包方按工程进度支付工程价款，以及其他相关约定。

合同签订后，承包方按约定进行施工，工程竣工后，承包方要求发包方支付工程款，

但发包方一直拒不履行，于是承包方退出工地。发包方在未对厂房验收的情况下投

入使用，使用不到三个月出现结构梁开裂等工程质量问题。发包方向承包方提出维

修并赔偿损失的要求。承包方以发包方未验收即投入使用且未支付工程款为由拒绝

维修，并要求发包方支付工程款。双方于是产生纠纷。发包人认为，根据《中华人

民共和国合同法》第281条、第282条及《中华人民共和国建筑法》第58条第1

款、第61条第1款之规定，即工程的施工质量应由施工单位负责，施工单位交付

竣工验收的建筑工程，必须符合规定的质量标准，否则，发包人有权要求施工人在

合理期限内无偿修理或者返工、改建；因承包人的原因致使建设工程在合理使用期

限内造成人身和财产损害的，承包人应当承担损害赔偿责任。因此施工单位应当承

担质量责任。但法院认为，发包方并未对工程进行验收，就将其投入使用，违反了

《中华人民共和国合同法》第2790条、第282条、《中华人民共和国建筑法》第61

条第2款及《建设工程质量管理条例》第58条第1项关于建筑工程“未经验收或

者验收不合格的，不得交付使用”之规定，该工程质量问题所造成的损失并非由承

包方的原因引起，发包方应自行对其违法行为承担责任，遂判令发包方自行对该建

筑工程质量问题承担责任。

但也有意见认为：发包人未经工程验收提前使用建设工程的，确应承担相应责任，

但这种责任的承担并不能将承包人对建筑工程质量的责任完全免除。

该意见认为，正式通过的《合同法》第279条只是规定了禁止交付使用未经验收或

者验收不合格的工程，这一规定与原《建筑安装工程承包合同条例》在对待提前使

用未验收工程质量问题承担的处理上是截然不同的，发包方或承包方由此承担的法

律后果也是不同的。

发包方未经验收擅自使用建设工程，确应承担相应的责任，但这种责任的承担并不

能将承包方对建筑工程质量的责任完全免除。因实践中未经验收即投入使用的情况

非常复杂，工程竣工后验收无法进行，既有发包方的原因也有承包方的原因。例如

发包方因无钱支付工程款故意拖延不予组织验收，或是承包方以必须付清全部工程

款，否则不参加验收为由要挟发包方致使工程验收无法进行。笔者担任法律顾问的

一家房地产开发公司曾出现这样一件事，开发公司将某栋住宅楼的施工发包给某建

筑商，建筑商又内部发包给某项目经理，该项目经理在工程竣工前发现因自身管理

失误不能达到既定的盈利目标，如继续施工只会亏损更多，遂携带发包商已支付的

工程款和工程资料不告而别。而开发公司和购房人合同约定的交房时间已将来临，

为了不向购房人承担逾期交房的违约责任，开发公司不得不组织另外的施工队伍完

成工程，但因资料不全，拖了很长的时间才完成该栋楼竣工验收。这种情形下，如

果将只要未经验收即使用的建设工程的质量责任一律由发包方承担，对发包方不免

不公。

因此，发包方提前使用未经验收工程虽不符合法律的规定，但不能因此将该工程出

现的质量问题全部归由发包方承担，应根据过错原则确定双方责任，过错相当的，

责任相抵。工程由此而发生质量或其他问题的，按合同约定处理；合同没有约定的，

依照法律规定处理。

对此，于2003年12月2日发布《关于审理建设工程合同纠纷案件适

用法律若干问题的解释》（征求意见稿），该解释第六条规定，“建设工程未经验收，

发包方擅自使用的，承包方在合理期限内对工程结构、基础工程质量承担责任，其

他质量问题由发包方自负”。

笔者这样来理解该征求意见稿的意图：根据法律规定，建设工程必须经验收合格方

能交付使用，因此，无论何种情形下，建设工程未经验收或者验收不合格，发包方

不能使用，一经使用即为擅自使用，发包方应当对其违法行为承担相应的法律后果。

但《建设工程质量管理条例》第40条规定，基础设施工程、房屋建筑的地基基础

工程和主体结构工程（的最低保修年限）为设计文件规定的该工程的合理使用年限。

即承包商必须在工程的合理使用年限里承担工程主体结构和基础工程的质量责任。

发包方使用未经验收工程的过错不足于消除承包商的上述终身质量责任，但为了惩

罚发包商的违法行为，又必须要其承担一定的责任，即“其他质量问题由发包方自

负”。

《建设工程质量管理条例》中所称“合理使用期限”一般指工程主体结构的设计使

用年限。如某大楼主体工程设计使用年限为70年，承包方就应当根据建筑设计标

准施工建设，其对大楼主体工程应承担的质量保证期限也为70年。如果因为承包

方原因，如偷工减料、施工水平低下或施工不严格以至于工程主体在设计使用期限

内出现质量问题，那么无论该工程是否已经竣工验收，承包方对工程主体出现的质

量问题都应当承担责任。

四、笔者观点及建议

笔者认为，的征求意见稿中关于工程未经验收提前使用的质量责任承

担的明确，统一了各地对该问题的认识，保证了司法统一，是有着积极意见的。但

是，该征求意见稿的规定并没有区分工程未经验收的原因，统统把其他质量问题的

责任承担归咎于发包方，未免是一个遗憾。

如前所述，一项工程未经验收即投入使用，有可能是发包方建设单位的原因，也有

可能是承包商造成的原因。如果是发包方为了提前获得经济效益，置国家关于建设

工程竣工验收的强制性要求于不顾，将合同约定的竣工日期尚未来临的未竣工工程

投入使用，或者发包方为了逃避竣工验收后的结算付款未经验收就将已完工工程投

入使用，则发包方有重大过错，由其承担由此出现的其他质量问题是合理的。因为

发包方如果按照合同的约定进行工程竣工验收，是完全能够发现工程存在的质量瑕

疵，并要求发包方承担相应的质量责任，因此逾期竣工给发包方造成了损失的，承

包方要承担相应的违约责任。如果是承包方因为自身原因不能或不愿在工程竣工且

合同约定的竣工时间到来时提出竣工验收申请、提供完整的竣工验收资料，导致发

包方不能按时组织竣工验收，发包方为了避免造成更大的损失，经与承包商协商，

将工程提前使用，或自行将已完工但未验收的工程投入使用，此时承包商应当为工

程的其他质量问题承担责任。

如前文所举某地法院处理的某工厂与某建筑公司工程质量纠纷案例中，承包方因为

发包方未能按时支付工程款，遂不提供竣工资料申请竣工验收而是退出工地，导致

发包方验收不能，不得不使用未经验收的工程。按照一般的建设工程施工合同纠纷

处理程序，此时，承包方仍应当提供竣工验收资料申请竣工验收，因为是否竣工验

收，意味着其是否按时完工。竣工验收后，承包方可以根据《合同法》中优先受偿

权的规定，要求对该工程行使法定抵押权。因此，该案中，未能验收的责任应当由

承包方承担，工程出现的质量问题都应由承包方承担。如果承包方拒绝验收或不能

提供竣工资料致使发包方无法验收，发包方为了避免造成更大的损失，可将已完工

程投入使用。笔者认为，只有这样处理，才真正符合过错原则的本意，否则，就是

矫枉过正，不利于形成良好的建筑市场秩序。

因此，笔者建议在正式出台该司法解释时，能够区分工程未经验收的

原因，如因承包方的原因导致发包方不能组织验收而提前使用，承包方应当按照《建

设工程质量管理条例》的规定承担质量责任，反之，承包商不承担其他质量问题的

责任。

如果司法解释通过后，仍规定为“建设工程未经验收，发包方擅自使用的，承包方

在合理期限内对工程结构、基础工程质量承担责任，其他质量问题由发包方自负”，

笔者建议，为规避发包方“擅自使用”这一条，发包方应与承包方在《建设工程施

工合同》中明确约定“无论何方原因造成的延期，在合同确定的竣工日之后，如工

程尚未达到国家规定及合同约定的要求时，发包方为履行与他人的合同以减少损失

而将工程或其部分交付他人的，不视为发包方提前使用，承包方应当承担工程质量

不符合国家规定或合同约定要求的责任。”这样，即使发包方无奈之下提前使用未

验收的建设工程，因为有合同依据，也不能算作“擅自使用”，承包商仍应当承担

工程质量不符合国家规定或合同约定要求的责任，而不能依司法解释免责。