行政法律制度

第一篇 行政法律制度



第一章 行政法基本理论概述

第一节 行政法概述



一、行政、行政权

（一）行政

行政法上所说的“行政”是指“公共行政”，即指国家行政机关或依法享有行政权的组织对国家或公共事务的决策、组织、管理和控制。它具体包括四层意思：

1．行政活动的实施主体是国家行政机关或其他依法享有行政权的组织；

2．行政活动的范围逐步扩大，现代行政已不限于管理国家事务，还越来越广泛地管理公共事务；

3.行政活动的目的是为了实现对国家与公共事务的组织管理；

4.行政活动的方法和手段是决策、组织、管理和调控。

正是以上这些方面，使行政与立法、司法存在着原则的区别。

（二）行政权

行政权是由国家宪法、法律赋予的，国家行政机关执行法律规范，实施行政管理活动的权力，是国家政权的组成部分。

这一概念有三层意思：一是行政权来源于国家宪法和法律，没有宪法、法律的确认或设定，行政权就失去了存在和行使的合法基础；二是行政权由国家行政机关代表国家行使，立法机关、司法机关以及其他国家机关就其各自所管理的事项行使的权力分别为立法权、司法权等；三是行政权系国家政权组成之一，是国家治理和服务社会的公共权力的一种，因而行政权多含有强制或命令的性质。



二、行政法的概念和特征

（一）行政法的概念

行政法是关于行政权力的授予、行使以及对行政权力进行监督和对其后果予以补救的法律规范的总称。它调整在行政权力的授予、行使以及对其监督过程中所发生的各类社会关系，尤其是行政权与其他国家权力和个人权利之间发生的社会关系。

1.行政法是设定行政权力 的法律规范

行政法是用来设定行政权力的法律规范，包括两方面内容：一是行政权必须授予一定的载体，并形成一定的体制，以及这些权利组织内部活动的各种规则；二是规定哪一类行政组织享有何种行政权力、权力的范围有多大、权力之间界限如何等问题。

在一个国家法律的体系中，创设和规定行政权力的法律规范均属于行政法范畴。这类规范有不同的存在形式：一种是统一规定于某一法律，如《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定了行使行政权力的地方各级政府的设置、体制、职权等；另一种是分散在各单行法中，如《行政监察法》等相当一部分法律都涉及该领域内行使行政权力的主体和职权；还有一种是通过法律专门将某种权力授予某类行政机关，如通过《行政处罚法》，权力机关将行政处罚的部分设定权授予有规章制定权以上的行政机关，并明确规定了行政法

规制定机关和规章制定机关在行政处罚设定权方面的范围。因此，所有规定行政机关享有处罚权的法律规范均是行政法律规范，正是这些法律创设了行政权力。

2.行政法是规范行政权力 如何实施的法

行政机关或某一组织依法取得行政权并不意味着能够顺利有效地行使该权力。在保证行政权力有效行使的同时，为防止出现侵害公民、法人或者其他组织合法权益的现象，还需要一整套规范行政权运用及行使的规则。规则分为两类：一类是分散在各个特别法、部门法中的规则，如《税收征收管理法》、《治安管理处罚法》等，分别是规范税收权力、警察权力行使的具体规则；另一类是统一规定于某一法律，各行政机关普遍适用的规则，如《行政处罚法》等，这类法律统一规范行政权力的运用及行使。

3.行政法是监督行政权力 的法

行政权力的行使关系到行政机关与公民、法人或其他组织之间的权利义务关系，如果行政机关违法或不当地行使权力，不仅会损害相对人的利益，而且还会破坏统一的法律秩序，从而影响公共利益。为此，必须建立一套规则，对行政权力的取得、运用等加以监督，使之更加符合公民、法人的合法利益和公共利益。

国家权力机关对行政权力的监督由宪法规定，因此，宪法中的某些条款成为行政法的重要渊源；司法机关对行政权力的监督是由《行政诉讼法》、《刑法》中某些条款规定的；行政机关对行政权力的监督是通过行政监察、审计及上下级行政机关之间的监督等方式进行的。诸如此类的监督规则均是行政法律规范。

4.行政法是对行政权力产生的后果进行补救 的法

行政权力是国家公共权力，享有个人权利无法比拟的特权。由于行政权的存在，必然要给权力的服从者即公民、法人或其他组织的人身、财产权利造成影响。如果发生违法行使行政权力的结果，那么相对人遭受的损害就可能更大。为此，必须对行使行政权力产生的后果予以补救。因此，行政法是对行使行政权力产生的后果予以补救的法。《行政复议法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》等均属于此类规范。

（二）行政法的特征

1.行政法在形式上 的特征

（1）行政法没有统一、完整的法典，没有如刑法典、民法典那样系统、完整的行政法典。

（2）行政法数量多，具有多种法律渊源。

2.行政法在内容上 的特征

（1）行政法内容广泛，从行政组织、行政管理到行政救济，从税务管理、公安管理、民政管理到卫生管理、教育文化管理，包罗万象，从传统的治安、国防、税收、财政、外交等领域，到工商、卫生保健、劳动保护、妇女、儿童保障、

社会福利等在内的几乎所有的社会生活领域。

（2）行政法易于变动，在行政法规范中，以行政法规、规章形式表现的具体规范的稳定性相对较差。

（3）行政法中往往包含实体与程序两种规范

行政实体法和行政程序法是行政法的两个组成部分。行政实体法主要体现为行政主体和行政相对方实体的职权与职责、权利与义务关系的法律规范，行政程序法主要体现为保障实体的职权和职责、权利与义务得以实现的法律规范，侧重体现为行政主体为实施行政管理目标而作出行政行为所遵循的方式、步骤、顺序和时限的法律规范。行政法的实体规范和程序规范在具体的行政法律规范中并没有明确的划分，对行政程序法的认识仅仅是行政法理论界依据各自不同的主观标准形成的某种程度上的共识。



三、行政法的基本原则和渊源

（一）行政法的基本原则

行政法的基本原则即行政法治原则 ，是贯穿于行政法中，指导行政法的制定与实施的根本准则，具有其他任何原则不能替代的作用。它对行政主体的要求可概括为依法行政，具体可分解为行政合法性原则、行政合理性原则、行政应急性原则。

1．行政合法性原则

行政合法性原则，是指行政权的存在、行使必须依据法律、符合法律，不得与法律相抵触，简称合法性原则。合法性原则要求行政机关实施行政管理不仅应遵循宪法、法律，还要遵循行政法规、地方性法规、行政规章、自治条例和单行条例等，既要符合实体法，又要符合程序法。

合法性原则主要包括两个方面的内容：

（1）行政权力的存在有法律依据。

（2）行政权力必须按照法定程序行使。

2.行政合理性原则

行政合理性原则，是指行政行为的内容要客观、适度、符合理性。其产生的主要原因是由于行政自由裁量权的存在。合理性原则要求行政机关必须合理地行使自由裁量权，作出行政行为要根据客观情况，在适度的范围内，符合社会大多数人的公平正义观念实施。该原则的出现和运用是行政法的一个重大发展，是行政合法性原则的延伸。相对于传统理论中的形式合法性原则来说，这实际上是一种实质合法性原则。

合理性原则包括以下内容：

（1）行政行为应符合立法目的

任何法律的制定都是基于一定的社会需要的。为了达到某种社会目的，所有的法律规范都服务于此。无论是法律授予行政机关某种权力，或者是规定某种行为的具体内容，都是为了实现该立法的目的。因此，无论有无成文的法律规定，行政机关运用权力首先要考虑法律的目的何在，必须符合法律的目的。法律给予行政机关自由裁量权的目的正是为了有效地

实现立法的目的，凡不符合法律目的的行为都是不合理的行为。

（2）行政行为应建立在考虑相关因素的基础上

行政行为作出时涉及多种因素，合理的行政行为应当考虑到相关因素，不应该考虑与行政行为无关的因素。因此，行政机关作出行政决定时，应当全面考虑行为所涉及或影响的因素，尤其是法律、法规所明示或默示要求行政机关考虑的因素，不能以无关的因素为根据，这样才能使行政行为有充分、合理的依据，而不忽视法律的要求。

（3）平等地适用法律规范，符合公正法则

在相同的情况下，行政机关作出行政行为无论是赋予权利，还是设定义务，都不得因人因事因时因地而异，对相同事实与情况应相同对待，公正地对待所有的当事人。

（4）符合自然规律和社会道德，符合人类理性和公平正义观念

如符合法律规定的“合理采伐林木”、“合理利用土地”等；符合职业道德、社会公德，不违背善良风俗。

3.行政应急性原则

应急性原则，是指在特殊的紧急情况下，出于国家安全、社会公共利益的需要，行政机关可以采取没有明确法律依据的或与通常状态下的法律规定相抵触的措施。它是现代行政法治原则的重要内容，是合法性原则的例外。但应急性原则并非排斥任何法律控制，不受任何限制的行政应急权力同样是行政法治原则所不容许的。

一般而言，行政应急权力的行使应符合四个条件：一是存在明确无误的紧急危险；二是非法定机关不得行使应急权力，否则无效，除非事后经有权机关作出特别决定予以追认；三是行政机关作出应急行为应接受有权机关的监督，尤其是权力机关的监督；四是应急性权力的行使应该适当，应将负面损害控制在最小的范围内。

（二）行政法的渊源

1.行政法的渊源

行政法的渊源，是指行政法律规范的外部表现形式和来源。我国行政法的来源广泛，主要是各类国家机关所创制的具有法律效力的规范。一般来讲，包括宪法、法律、行政法规、行政规章、地方性法规、民族自治条例和单行条例等。

（1）宪法

宪法是国家的根本大法，具有最高法律地位和法律效力，是各项立法的依据。宪法确认了一系列行政法规范和原则，涉及行政权力的取得、行使以及对其监督等根本性问题。如国家行政权力的来源和行使权力的基本原则、行政机关在国家机构中的法律地位和行政体制、行政组织和职权、公民权利与行政权力的关系及处理原则等。

（2）法律

法律是国家最高权力机关制定的规范性文件，包括全国人民代表大会 制定的基本法律和全国人大常委会 制定的其他法律即一般法律。前者，如全国人

民代表大会制定的《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《企业所得税法》等；后者，如全国人大常委会制定的《税收征收管理法》、《治安管理处罚法》、《行政复议法》等。

法律中涉及行政权力的取得、行使及对其加以监督补救的规范，均为行政法律规范。这些法律不仅规定了行政权力的范围界限、行使程序，而且规定了对行政权力的监督、对受害人的补救等内容，它们都是行政法最重要的渊源。

（3）行政法规

行政法规是国务院根据宪法和法律制定的规范性文件。作为行政法的渊源，行政法规调整着国家经济、社会、文化等各方面广泛的行政社会关系。行政法规的数量是很大的。行政法规的效力仅次于法律，高于行政规章和地方性法规。国务院制定行政法规不是行使国家立法权，而是行使行政立法权。既包括依职权进行立法活动，也包括依授权法进行立法活动。前者，如国务院根据《行政复议法》制定《行政复议法实施条例》、根据《税收征收管理法》制定《税收征收管理法实施细则》等；后者，如国务院根据全国人大授权制定《增值税暂行条例》等。行政法规作为行政法的渊源，必须满足两个前提条件：一是行政法规从属于宪法和法律，不得与宪法、法律相抵触；二是行政法规必须按照法定程序和方式制定公布。

（4）行政规章

行政规章分为部门规章和地方规章。

部门规章是指国务院各部委、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，按照规定程序制定的规定、办法、实施细则、规则等规范性文件的总称。行政规章规定的事项属于执行法律或国务院的行政法规、决定、命令的事项，其效力等级低于宪法、法律和行政法规。如，海关总署根据有关法律、行政法规制定的《海关行政处罚听证办法》、国家税务总局根据有关法律制定的《税务行政复议规则（暂行）》、《注册税务师管理暂行办法》等。

地方规章 是指各省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市以及经济特区市的人民政府，根据法律和行政法规、地方性法规制定的普遍适用于本地区行政管理工作的规定、办法、实施细则、规则等规范性文件的总称。

（5）地方性法规

地方性法规是指省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会和省、自治区人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市以及经济特区市的人民代表大会及其常务委员会，根据本地实际需要，在不与宪法、法律、行政法规相抵触的前提下制定颁布的规范性文件

。

地方性法规中，相当一部分涉及地方国家行政机关权力的取得、行使以及对权力的监督等问题，涉及公民、法人或者其他组织在行政机关行使行政权力过程中的权利和义务，因而是行政法的重要渊源。地方权力机关制定的规范性文件必须按照法定程序报有关机关备案、批准后，才在本行政区域内有效。

（6）民族自治条例、单行条例

民族自治条例和单行条例是指民族自治地方的权力机关，依照《宪法》、《民族区域自治法》和其他法律规定的权限，结合当地民族的政治、经济、文化特点制定的规范性文件。自治区的自治条例和单行条例，报全国人大常委会批准后生效；自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省或自治区人大常委会批准后生效，并报全国人大常委会和国务院备案。

（7）行政法的其他渊源

除上述渊源外，行政法还有一些其他渊源，包括国际条约和国际协定中涉及国内行政管理的部分，对行政活动具有约束力的法律解释以及行政机关发布的规范性文件。

2.行政法渊源中效力冲突的解决方式

法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人大常委会裁决。行政法规之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院裁决。根据授权制定的法规与法律规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人大常委会裁决。国务院部门规章与地方性法规之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院提出意见，国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规的规定；认为应当适用部门规章的，应当提请全国人大常委会裁决；各部门规章之间、各部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，它们对同一事项的规定不一致时，由国务院裁决。



第二节 行政法律关系



行政法律关系是指由行政法调整形成的权利与义务关系。行政法律关系主要有两类，即狭义的行政法律关系和监督行政法律关系。



一、行政法律关系

（一）行政法律关系的概念及特征

行政法律关系，是指由行政法调整的在行政主体行使职权时与相对方形成的一种行政法上的权利与义务关系。这里就是狭义的行政法律关系。

行政法律关系的特征：一是行政法律关系当事人一方必须是行政主体；二是行政法律关系具有非对等性，即行政法律关系当事人双方的权利义务不对等；三是行政法律关系的内容一般是法定的，即行政法律关系当事人之间通常不能相互约定权利义务，不能自由选择权利和义务，必须依据法律享有权利承担义务；四是行政主体

实体上的权利义务是重合 的；五是行政法律关系争议通过行政程序或准司法程序以及司法程序解决。

（二）行政法律关系的要素

1.行政法律关系的主体

行政法律关系的主体，亦称行政法律关系当事人，指在行政法律关系中权利与义务的享有者和承担者，包括行政主体和行政相对人。

行政主体，是指享有国家行政权力，能以自己名义实施行政行为，并能独立承担由此产生的法律效果的社会组织，包括国家行政机关和法律、法规授权的组织。（详见本书第二章）

行政相对人，是指行政法律关系中处于被管理地位的一方当事人。即与行政主体相对应的，受行政权力作用或行政行为约束的另一方主体。行政相对人包括内部相对人和外部相对人。内部相对人是指与行政主体具有隶属关系，代表行政主体执行公务的国家公务员；外部相对人是指与行政主体具有一般行政管理关系而不具有隶属关系的公民、法人和其他组织。

2.行政法律关系的客体

行政法律关系的客体，是指行政法律关系主体的权利义务所指向的对象。包括物质利益和精神利益。物质利益是指能满足人们物质需要的实际存在的物体，如水、土地、大气、矿产、房屋等；精神利益是指能满足人们精神需要的无形的客观事物，如人格、文艺创作成果等。

3.行政法律关系的内容

行政法律关系的内容，是指行政法律关系主体在行政法律关系中所享有的权利和所承担的义务。

行政主体的权利和义务 ，通常又称为职权和职责。行政主体的权利即它的职权，主要有行政立法权、行政决定权、行政命令权、行政制裁权、行政强制权、行政司法权等。行政主体的义务即它的职责，主要包括正确适用法律、依法行使职权、遵守法定程序等。

行政相对人的权利义务 ，与它们在其他部门法和宪法上的权利义务是不同的，但又与宪法上的基本权利义务有密切联系。大体上，行政相对人的权利有三方面：

（1）行政参与权。是指行政相对人可以依照法律规定，通过各种途径参与国家行政管理活动的权利。包括直接参与管理权、了解权、听证权、行政监督权、行政协助权等。

（2）行政受益权。是指行政相对人可以依照法律规定从行政主体或通过行政主体的管理活动获得利益。包括：就业权，享受养老、保险、救济金等社会福利的权利，获得许可、奖励、减免税等其他利益的权利，接受义务教育的权利。当然，这种行政受益权与行政机关的行政受益权是两个不同的概念。

（3）行政请求权。是指行政相对人的合法利益受到侵犯时，有权请求获得行政法上的保护。包括两方面：第一，当行政相对人的

人身权和财产权受到其他公民或组织侵犯时，有权请求行政机关予以保护；第二，当行政相对人的人身权和财产权受到违法或不当的行政行为侵犯时，有权申请行政复议或提起行政诉讼；在权益受到行政行为侵害造成损失时，有权请求获得赔偿或补偿。

行政相对人的义务主要有：遵守行政法律法规，服从行政管理，执行行政决定等。



二、监督行政法律关系

（一）监督行政法律关系的概念及特征

监督行政法律关系，是指国家有权机关或其他依法享有监督行政权的主体在监督行政行为过程中，与行政主体之间形成的具有行政法上权利义务内容的法律关系的总称。

监督行政法律关系是基于对行政权力控制的需要依法产生的，包括以下含义：第一，它是国家有权机关或其他依法享有监督行政权的主体与行政主体之间依法形成的关系；第二，它是在监督行政行为过程中形成的；第三，它是一种被行政法调整后具有行政法上的权利义务内容的法律关系；第四，其客体主要是行政主体的行政行为。

监督行政法律关系的基本特征有：

1. 监督行政法律关系是一种多重复杂的法律关系。在我国，依法对行政有监督权的主体很多，如权力机关、司法机关、上级行政机关等，这些监督主体在监督行政过程中，分别与行政主体形成不同的监督行政法律关系，这些关系并非完全分离，更多时候是相互交叉的。

2. 监督行政法律关系包含着行政诉讼法律关系。行政诉讼法律关系是以审判机关为监督主体的重要的监督行政法律关系，也是一种依申请的外部监督行政法律关系。

3. 监督行政法律关系当事人之间的权利多具有非对等性，一般来说，监督主体居于主导地位，与被监督主体相比，享有较多的权利。

4. 监督行政法律关系的客体只能是行政行为。

（二）监督行政法律关系与行政法律关系的异同

监督行政法律关系与行政法律关系既有区别又有联系。

其区别是：在行政法律关系中，行政主体始终处于主导地位，而在监督行政法律关系中，监督主体如权力机关、司法机关、上级行政机关等处于主导地位，行政主体处于受监督地位；在行政法律关系中，相对于行政主体的另一方是公民、法人或其他组织，而在监督行政法律关系中，相对于行政主体的另一方是监督主体；行政法律关系的客体包括物质财富、精神财富等，而监督行政法律关系的客体主要是行政主体的行政行为。

其联系是：监督行政法律关系是在行政法律关系的基础上产生的；两者之间相互影响，监督行政法律关系的变化可能导致行政法律关系的产生、变更与消灭。相对于行政主体而言，监

督行政法律关系的非对等性与行政实体法律关系中的非对等性是倒置的，这两种倒置的结合体现了行政法的平衡精神。