修订版《审计法》几个要点之解读

修订版《审计法》几个要点之解读

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[摘要]把握和理解修订后的《审计法》的主要内容和精神实质，

是每个审计工作者义不容辞的责任和义务。正确理解修订后的《审计

法》，应把握的三个要点：一是要正确理解审计机关的执法依据；二

是要正确理解审计机关职责的调整；三是要正确理解审计机关的新增

权限。

[关键词]执法依据；职责调整；新增权限

2006年2月28日，第十届全国人民代表大会常务委员会第

二十次会议通过对《审计法》的修订，并于2006年6月1日起施行。

本次修订是我国国家审计事业中的一件大事，它标志着我国国家审计

法制建设又向前跨出了一步，它必将对我国国家审计事业发展产生巨

大的推动作用。把握和理解修订后的《审计法》(简称新《法》)的主

要内容和精神实质，是我们每个审计工作者义不容辞的责任和义务。

为此，笔者就如何正确理解新《法》中有关审计机关的执法依据、职

责调整和新增权限等问题，谈一谈个人的学习心得。

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一、正确理解审计机关的执法依据

与修订前的《审计法》(简称旧《法》)相比，新《法》在第

三条中增加了一款，即“审计机关依据有关财政收支、财务收支的法

律、法规和国家其他有关规定进行审计评价，在法定职权范围内作出

审计决定”。这从法律高度进一步明确了审计机关的执法依据和审计

机关的执法主体资格，并强调了审计机关的法定职权范围。

审计机关对被审计单位的财政收支、财务收支进行审计评

价、作出审计决定必须有明确的法律依据，这是依法审计的必然要求。

我国关于调整财政收支、财务收支关系的法律规范是分散在财政、税

务、海关、金融、投资、物价等相关的法律、法规和规定之中的，这

些法律规范分别规定了一些不同的违反财政收支、财务收支的行为和

应承担的法律责任。比如《预算法》、《税收征管法》、《会计法》、《证

券法》、《保险法》、《公司法》、《商业银行法》等等。这些法律规范对

被审计单位均有效力，均应成为审计机关在履行审计监督职责时对被

审计单位进行监督检查所依据的法律规范。《审计法》与其法规规定

是审计机关的执法依据，其他有关财政收支、财务收支的法律、法规

和国家其他有关规定也是审计机关的执法依据。

审计机关作为专司综合性经济监督职能的专门监督机关，不

但要监督财政收支、财务收支活动，还要监督对这些财政收支、财务

收支负有专业性监督职能的主管部门，对主管部门所管理的财政收

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支、财务收支活动承担着再监督的职责。为此审计机关与有关主管部

门都应当成为有关财政收支、财务收支的法律、法规和国家其他有关

规定的执法主体。然而在我国许多有关财政收支、财务收支的法律规

范中，往往没有将审计机关明确为共同的执法主体。对此新《法》的

“在法定职权范围内作出审计决定”规定明确指出了，凡是属于审计

机关法定职权范围内的事项，也就是违反国家有关财政收支、财务收

支规定的行为，审计机关都有权依据相关法律规范作出处理处罚的审

计决定。

作为拥有执法主体资格的审计机关，在作出审计处理处罚决

定时，不能超出自身的“法定职权范围”。第一，审计机关只能对依

法属于审计机关审计监督对象的单位作出审计决定，不能对不属于审

计机关审计监督对象的单位进行处理处罚，否则就超出了审计机关的

职权范围。比如审计机关在实施审计时，有权就审计事项的有关问题

向属于审计机关审计监督对象的单位以与其他有关单位和个人进行

调查取证，但却不能对集体企业、私营企业等不属于其审计监督对象

的单位作出审计决定。第二，审计机关只能对违反国家财政收支、财

务收支规定的行为作出审计决定，不能对不直接涉与财政收支、财务

收支的行为作出审计决定。比如：发现被审计单位存在《会计法》上

规定的“未按照规定立建并实施单位内部会计监督制度”、“任用会计

人员不符合本法规定”等问题，审计机关就不能直接作出处理处罚，

而应移送财政部门来处理。第三，审计机关作出审计处理、处罚的种

类和幅度，应当符合《审计法》和《审计法实施条例》与其他法律、

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行政法规明确规定的审计机关有权作出的处理、处罚的种类和幅度。

新《法》规定，审计机关可采取的处理措施包括有：责令限期缴纳应

当上缴的款项、责令限期退还被侵占的国有资产、责令限期退还XX

所得、责令按照国家统一的会计制度的有关规定进行处理和其他处理

措施；《审计法实施条例》和《财政XX行为处罚处分条例》规定，审

计机关有权作出的处罚种类包括警告、通报批评、和没收XX所

得。因此，如果审计机关作出了吊销被审计单位营业执照之类的审计

决定，就超出了审计机关的法定职权范围。

二、正确理解审计机关职责的调整

新《法》对审计机关职责进行了大幅度调整，将使用财政资

金的其他事业组织、国有资本占控股地位或者主导地位的金融机构、

以政府投资为主的建设项目纳入了审计监督范围，确立了审计机关任

期经济责任审计的法律地位，拓宽了应当建立健全内部审计制度的单

位范围，确立了审计机关核查社会审计机构出具的相关审计报告的法

律地位。

将“国家的事业组织”调整为“国家的事业组织和使用财政

资金的其他事业组织”，拓宽了事业组织审计监督的范围。审计机关

对事业组织的审计主要是为了监督其能否通过合理有效使用财政资

金，完成好所承担的事业任务，创造出应有的社会效益。因此，不能

再以国家投资多少为标准来确定是否需要审计监督，而应将国家的事

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业组织和使用财政资金的其他事业组织一并纳入审计监督范围。

同样是为了适应经济社会发展、投资主体多元化的客观形势

需要，新《法》将国有资本占控股地位或者主导地位的金融机构、以

政府投资为主的建设项目纳入了审计监督范围。与纯粹国有的金融机

构、纯粹政府投资的建设项目一样，国有资本占控股地位或者主导地

位的金融机构、以政府投资为主的建设项目也接受、占用了国家财政

资金，或者说使用了纳税人的钱。如果不将其纳入审计监督范围，大

量的国有资产将得不到有效的审计监督。所谓国有资本占控股地位或

者主导地位的金融机构，是指国有资本占资本总额的比例超过百分之

五十，或者国有资本占资本总额的百分之五十(含)以下，但国有资本

投资者实质上拥有控制权的金融机构。所谓以政府投资为主的建设项

目，是指财政预算投资资金、政府专项建设资金(基金)、政府债务资

金以与其他财政资金占概算总投资的比例超过百分之五十，或者占概

算总投资的百分之五十(含)以下，但政府实质上拥有项目建设或者运

营控制权的建设项目。

新《法》规定：“依法属于审计机关审计监督对象的单位，

应当按照国家有关规定建立健全内部审计制度；其内部审计工作应当

接受审计机关的业务指导和监督。”这里的“依法属于审计机关审计

监督对象的单位”，将使用财政资金的其他事业组织、国有资本占控

股或者主导地位的企业和金融机构等也都纳入了应建立健全内部审

计制度的单位范围，从而拓宽了应当建立健全内部审计制度的单位范

围。

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新《法》增加一条规定：“审计机关按照国家有关规定，

对国家机关和依法属于审计机关审计监督对象的其他单位的主要负

责人，在任职期间对本地区、本部门或者本单位的财政收支、财务收

支以与有关经济活动应负经济责任的履行情况，进行审计监督。”这

一规定意义重大，它确立了审计机关任期经济责任审计的法律地位。

几年的审计发展，经济责任审计已成为审计机关的主要工作之一。为

了推动经济责任审计工作的进一步开展，加强对领导干部的监督，促

进领导干部认真履行职责，本次修改就将经济责任审计工作上升到法

律的高度加以规定，以适应依法治国和依法行政的要求。在具体开展

经济责任审计工作时，除了执行《审计法》和《审计法实施条例》作

出的一般性规定外，还应当按照国家有关规定进行。这里的主要负责

人具体包括有省部级(含)以下的行政机关、国家的事业单位、国有与

国有资本占控股地位或者主导地位的企业和金融机构，以与地方党

委、法院、检察院等机关、团体的主要负责人；而且是指由组织、人

事等部门管理的国家工作人员，不涉与国有与国有资本占控股地位或

者主导地位的企业和金融机构中的外籍负责人等非国家工作人员。

新《法》将旧《法》的“对依法独立进行社会审计的机构

的指导、监督、管理，依照有关法律和国务院的规定执行”修改为“社

会审计机构审计的单位依法属于审计机关审计监督对象的，审计机关

按照国务院的规定，有权对该社会审计机构出具的相关审计报告进行

核查。”这一修改意义重大，它标志着审计机关核查社会审计机构出

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具的相关审计报告的法律地位的确立。今后，作为社会中介机构的社

会审计机构，其工作质量的保证，不仅需要业内自律，而且还需要业

外的国家机关即审计机关的监督。值得注意的是：审计机关负责核查

的审计报告，仅限于社会审计机构对依法属于审计机关审计监督对象

的单位出具的审计报告；如果是社会审计机构对依法属于审计机关审

计监督对象以外的单位出具的审计报告，审计机关不应对其进行核

查。并且审计机关在确定要核查的审计报告的具体对象与审计方法

时，应按照国务院的规定来操作。

三、正确理解审计机关的新增权限

新《法》在审计机关权限方面增加了许多。主要体现为“查

电子权”、“查账户权”、“封存权”和“提请协助权”等四个方面。

新《法》规定，审计机关有权要求被审计单位提供“运用电

子计算机储存、处理的财政收支、财务收支电子数据和必要的电子计

算机技术文档”，有权检查被审计单位的“运用电子计算机管理财政

收支、财务收支电子数据的系统”。这就是所谓的“查电子权”。这一

权限的理解，第一，审计机关可以在实施审计时要求被审计单位提供

电子数据和计算机技术文档等资料，也可以在非审计时要求被审计单

位定期提供。第二，审计机关检查被审计单位的电子数据管理系统并

不仅仅局限于财务会计核算系统，所有可能影响财政收支、财务收支

电子数据的系统都有权检查。第三，审计机关在检查电子数据管理系

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统时，要确保该系统的安全，一般不要在实时运行的系统上进行检查，

而应该建立起备份系统或者测试系统进行检查。

新《法》规定：“审计机关经县级以上人民政府审计机关负

责人批准，有权查询被审计单位在金融机构的账户。”“审计机关有证

据证明被审计单位以个人名义存储公款的，经县级以上人民政府审计

机关主要负责人批准，有权查询被审计单位以个人名义在金融机构的

存款。”这就是所谓的“查账户权”。首先，它是审计机关对被审计单

位在金融机构的账户进行有效监督、发现挪用公款等严重XX犯罪问

题、很好履行审计职责的必然要求。其次，审计机关查询被审计单位

在金融机构的账户，不仅包括正在使用的账户，还包括审计期间内曾

用过的账户；不仅包括交易频繁的账户，还包括长期不发生交易的账

户；不仅包括银行账户，还包括在证券公司、期货公司等金融机构开

立的账户；并且做到账户余额、开户日期、开户经办人、预留印鉴、

销户日期、交易记录、交易对方账号、交易对方账户名称等信息内容

的全面审查。第三，审计机关查询被审计单位以个人名义在金融机构

的存款，必须事先有证据证明被审计单位以个人名义存储公款，以防

滥用查询权侵犯公民隐私。比如发现被审计单位存在将单位公款转入

个人存款账户，从个人存款账户中频繁支付应由单位公款支付的款

项，或者将个人存折存放在单位财务部门保险柜内等情形且无合法理

由。第四，审计机关查询被审计单位在金融机构的账户和公款私存的

账户时，应该执行严格的程序。查询被审计单位账户，必须持县级以

上人民政府审计机关负责人(正职或副职)签发的查询通知书；查询被

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审计单位以个人名义存储公款的账户，必须持县级以上人民政府审计

机关主要负责人(正职)签发的查询通知书，此外，审计人员查询金融

账户还应持工作证件和审计通知书，应当提供金融机构名称、账户名

称与账号。第五，审计机关在查询时，可以抄录、复印或者拍照，但

不得将原件借走。最后，审计机关查询被审计单位在金融机构的账户

和公款私存的账户，负有XX义务。

新《法》规定，对被审计单位转移、隐匿、篡改、毁弃会计

凭证、会计账簿、财务会计报告以与其他与财政收支或者财务收支有

关的资料，或者转移、隐匿所持有的违反国家规定取得的资产的行为，

审计机关“有权予以制止；必要时，经县级以上人民政府审计机关负

责人批准，有权封存有关资料和违反国家规定取得的资产；对其中在

金融机构的有关存款需要予以冻结的，应当向人民法院提出申请”。

理解这一所谓的“封存权”，第一，它是审计机关查清事实、顺利取

证、维护国家利益的客观需要，是审计机关分清责任、提高效率的必

然要求。第二，有前提地行使这一权力。审计机关对被审计单位转移、

隐匿、篡改、毁弃会计凭证、会计账簿、财务会计报告以与其他与财

政收支或者财务收支有关的资料，转移、隐匿所持有的违反国家规定

取得的资产的行为，首先应予以制止，只有在制止无效，并充分考虑

必要性和可行性的前提下，才能采取封存有关资料和违规资产的强制

措施；对其中在金融机构的有关存款需要予以冻结的，应当向人民法

院提出申请。第三，有针对性地行使这一权力。被封存的资产，特指

被审计单位“违反国家规定取得的资产”。比如弄虚作假骗取的财政

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拨款、银行贷款以与物资；违反国家规定享受国家补贴、补助、贴息、

免息、减税、免税、退税等优惠政策取得的资产；违反国家规定向他

人收取的款项、实物；违反国家规定处分国有资产取得的收益等。第

四，谨慎行使这一权力。严格依照法定权限和程序，必须持有县级以

上人民政府审计机关负责人(正职或副职)签发的封存通知书；高度关

注被封存的资料和资产的安全；不得影响被审计单位合法的业务活动

和生产经营活动。

新《法》规定：“审计机关履行审计监督职责，可以提请公

安、监察、财政、税务、海关、价格、工商行政管理等机关予以协助。”

这就是所谓的“提请协助权”。它的行使，要以实现有效的审计监督

为目的；要在有证据表明被审计单位或被审计对象存在违反有关财政

收支、财务收支的法律、法规和国家其他有关规定，并且审计机关依

靠自身的力量难以行使审计监督的情况下行使。它对于充分发挥整个

经济监督体系的经济监督职能有着重要的现实意义。

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