《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》

阅读使人充实，会谈使人敏捷，写作使人精确。——培根

关于印发《关于审理行政案件

适用法律规范问题的座谈会纪要》的通知

（法[2004]96号）

各省、自治区、直辖市高级人民法院，新疆维吾尔自治区高级人民法

院生产建设兵团分院：

现将《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》印发

给你们，请参照执行。执行中有什么问题，请及时报告我院。

2004年5月18日

关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要

行政审判涉及的法律规范层级和门类较多，立法法施行以后有关

法律适用规则亦发生了很大变化，在法律适用中经常遇到如何识别法

律依据、解决法律规范冲突等各种疑难问题。这些问题能否妥当地加

以解决，直接影响行政审判的公正和效率。而且，随着我国法治水平

的提高和适应加入世贸组织的需要，行政审判在解决法律规范冲突、

维护法制统一中的作用越来越突出。为准确适用法律规范，确保行政

案件的公正审理，维护国家法制的统一和尊严，促进依法行政，最高

人民法院行政审判庭曾就审理行政案件适用法律规范的突出问题进

行专题调研，并征求有关部门意见。2003年10月，

学问是异常珍贵的东西，从任何源泉吸收都不可耻。——阿卜·日·法拉兹

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在上海召开全国法院行政审判工作座谈会期间，就审理行政案件适用

法律规范问题进行了专题座谈。与会人员在总结审判经验的基础上，

根据立法法、行政诉讼法及其他有关法律规定，对一些带有普遍性的

问题形成了共识。现将有关内容纪要如下：

一、关于行政案件的审判依据

根据行政诉讼法和立法法有关规定，人民法院审理行政案件，依

据法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例，参照规章。

在参照规章时，应当对规章的规定是否合法有效进行判断，对于合法

有效的规章应当适用。根据立法法、行政法规制定程序条例和规章制

定程序条例关于法律、行政法规和规章的解释的规定，全国人大常委

会的法律解释，国务院或者国务院授权的部门公布的行政法规解释，

人民法院作为审理行政案件的法律依据；规章制定机关作出的与规章

具有同等效力的规章解释，人民法院审理行政案件时参照适用。

考虑建国后我国立法程序的沿革情况，现行有效的行政法规有以

下三种类型：一是国务院制定并公布的行政法规；二是立法法施行以

前，按照当时有效的行政法规制定程序，经国务院批准、由国务院部

门公布的行政法规。但在立法法施行以后，经国务院批准、由国务院

部门公布的规范性文件，不再属于行政法规；三是在清理行政法规时

由国务院确认的其他行政法规。

行政审判实践中，经常涉及有关部门为指导法律执行或者实施行

政措施而作出的具体应用解释和制定的其他规范性文件，主要是：国

务院部门以及省、市、自治区和较大的市的人民政府或其主管部门对

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于具体应用法律、法规或规章作出的解释；县级以上人民政府及其主

管部门制定发布的具有普遍约束力的决定、命令或其他规范性文件。

行政机关往往将这些具体应用解释和其他规范性文件作为具体行政

行为的直接依据。这些具体应用解释和规范性文件不是正式的法律渊

源，对人民法院不具有法律规范意义上的约束力。但是，人民法院经

审查认为被诉具体行政行为依据的具体应用解释和其他规范性文件

合法、有效并合理、适当的，在认定被诉具体行政行为合法性时应承

认其效力；人民法院可以在裁判理由中对具体应用解释和其他规范性

文件是否合法、有效、合理或适当进行评述。

（相关资料:裁判文书1篇）

二、关于法律规范冲突的适用规则

调整同一对象的两个或者两个以上的法律规范因规定不同的法

律后果而产生冲突的，一般情况下应当按照立法法规定的上位法优于

下位法、后法优于前法以及特别法优于一般法等法律适用规则，判断

和选择所应适用的法律规范。冲突规范所涉及的事项比较重大、有关

机关对是否存在冲突有不同意见、应当优先适用的法律规范的合法有

效性尚有疑问或者按照法律适用规则不能确定如何适用时，依据立法

法规定的程序逐级送请有权机关裁决。

（一）下位法不符合上位法的判断和适用

下位法的规定不符合上位法的，人民法院原则上应当适用上位

法。当前许多具体行政行为是依据下位法作出的，并未援引和适用上

位法。在这种情况下，为维护法制统一，人民法院审查具体行政行为

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的合法性时，应当对下位法是否符合上位法一并进行判断。经判断下

位法与上位法相抵触的，应当依据上位法认定被诉具体行政行为的合

法性。从审判实践看，下位法不符合上位法的常见情形有：下位法缩

小上位法规定的权利主体范围，或者违反上位法立法目的扩大上位法

规定的权利主体范围；下位法限制或者剥夺上位法规定的权利，或者

违反上位法立法目的扩大上位法规定的权利范围；下位法扩大行政主

体或其职权范围；下位法延长上位法规定的履行法定职责期限；下位

法以参照、准用等方式扩大或者限缩上位法规定的义务或者义务主体

的范围、性质或者条件；下位法增设或者限缩违反上位法规定的适用

条件；下位法扩大或者限缩上位法规定的给予行政处罚的行为、种类

和幅度的范围；下位法改变上位法已规定的违法行为的性质；下位法

超出上位法规定的强制措施的适用范围、种类和方式，以及增设或者

限缩其适用条件；法规、规章或者其他规范文件设定不符合行政许可

法规定的行政许可，或者增设违反上位法的行政许可条件；其他相抵

触的情形。

法律、行政法规或者地方性法规修改后，其实施性规定未被明文

废止的，人民法院在适用时应当区分下列情形：实施性规定与修改后

的法律、行政法规或者地方性法规相抵触的，不予适用；因法律、行

政法规或者地方性法规的修改，相应的实施性规定丧失依据而不能单

独施行的，不予适用；实施性规定与修改后的法律、行政法规或者地

方性法规不相抵触的，可以适用。

（二）特别规定与一般规定的适用关系

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同一法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章

内的不同条文对相同事项有一般规定和特别规定的，优先适用特别规

定。

法律之间、行政法规之间或者地方性法规之间对同一事项的新的

一般规定与旧的特别规定不一致的，人民法院原则上应按照下列情形

适用：新的一般规定允许旧的特别规定继续适用的，适用旧的特别规

定；新的一般规定废止旧的特别规定的，适用新的一般规定。不能确

定新的一般规定是否允许旧的规定继续适用的，人民法院应当中止行

政案件的审理，属于法律的，逐级上报送请全国人民代

表大会常务委员会裁决；属于行政法规的，逐级上报送

请国务院裁决；属于地方性法规的，由高级人民法院送请制定机关裁

决。

（三）地方性法规与部门规章冲突的选择适用

地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致的，人民法

院一般可以按照下列情形适用：（1）法律或者行政法规授权部门规章

作出实施性规定的，其规定优先适用；（2）尚未制定法律、行政法规

的，部门规章对于国务院决定、命令授权的事项，或者对于中央宏观

调控的事项、需要全国统一的市场活动规则及对外贸易和外商投资等

需要全国统一规定的事项作出的规定，应当优先适用；（3）地方性法

规根据法律或者行政法规的授权，根据本行政区域的实际情况作出的

具体规定，应当优先适用；（4）地方性法规对属于地方性事务的事项

作出的规定，应当优先适用；（5）尚未制定法律、行政法规的，地方

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性法规根据本行政区域的具体情况，对需要全国统一规定以外的事项

作出的规定，应当优先适用；（6）能够直接适用的其他情形。不能确

定如何适用的，应当中止行政案件的审理，逐级上报按

照立法法第八十六条第一款第（二）项的规定送请有权机关处理。

（四）规章冲突的选择适用

部门规章与地方政府规章之间对相同事项的规定不一致的，人民

法院一般可以按照下列情形适用：（1）法律或者行政法规授权部门规

章作出实施性规定的，其规定优先适用；（2）尚未制定法律、行政法

规的，部门规章对于国务院决定、命令授权的事项，或者对属于中央

宏观调控的事项、需要全国统一的市场活动规则及对外贸易和外商投

资等事项作出的规定，应当优先适用；（3）地方政府规章根据法律或

者行政法规的授权，根据本行政区域的实际情况作出的具体规定，应

当优先适用；（4）地方政府规章对属于本行政区域的具体行政管理事

项作出的规定，应当优先适用；（5）能够直接适用的其他情形。不能

确定如何适用的，应当中止行政案件的审理，逐级上报

送请国务院裁决。

国务院部门之间制定的规章对同一事项的规定不一致的，人民法

院一般可以按照下列情形选择适用：（1）适用与上位法不相抵触的部

门规章规定；（2）与上位法均不抵触的，优先适用根据专属职权制定

的规章规定；（3）两个以上的国务院部门就涉及其职权范围的事项联

合制定的规章规定，优先于其中一个部门单独作出的规定；（4）能够

选择适用的其他情形。不能确定如何适用的，应当中止行政案件的审

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理，逐级上报送请国务院裁决。

国务院部门或者省、市、自治区人民政府制定的其他规范性文件

对相同事项的规定不一致的，参照上列精神处理。

（相关资料:裁判文书1篇）

三、关于新旧法律规范的适用规则

根据行政审判中的普遍认识和做法，行政相对人的行为发生在新

法施行以前，具体行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查具体

行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规

定，但下列情形除外：（一）法律、法规或规章另有规定的；（二）适

用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的；（三）按照具体行

政行为的性质应当适用新法的实体规定的。

（相关资料:裁判文书1篇）

四、关子法律规范具体应用解释问题

在裁判案件中解释法律规范，是人民法院适用法律的重要组成部

分。人民法院对于所适用的法律规范，一般按照其通常语义进行解释；

有专业上的特殊涵义的，该涵义优先；语义不清楚或者有歧义的，可

以根据上下文和立法宗旨、目的和原则等确定其涵义。

法律规范在列举其适用的典型事项后，又以“等”、“其他”等词

语进行表述的，属于不完全列举的例示性规定。以“等”、“其他”等

概括性用语表示的事项，均为明文列举的事项以外的事项，且其所概

括的情形应为与列举事项类似的事项。

人民法院在解释和适用法律时，应当妥善处理法律效果与社会效

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果的关系，既要严格适用法律规定和维护法律规定的严肃性，确保法

律适用的确定性、统一性和连续性，又要注意与时俱进，注意办案的

社会效果，避免刻板僵化地理解和适用法律条文，在法律适用中维护

国家利益和社会公共利益

学问是异常珍贵的东西，从任何源泉吸收都不可耻。——阿卜·日·法拉兹