政府采购法律制度的建构研究

政府采购法律制度的建构研究

摘要：政府采购是提高财政资金利用效率,减少浪费,抑制腐败的

有效方式,但目前我国尚未统一的法律调整,使政府采购缺乏统一的法

律依据。本文主要就政府采购法律制度的构建提出了两点观点:一是

成立政府采购大体法,二是完善政府采购配套法。

关键词：政府采购;法律制度;构建

Abstract:Thegovernmentprocurementraisesthefinancialfundsuse

efficiency,reducesthewaste,suppressesthecorrupteffectiveway,butthe

presentourcountrydidnothavetheunificationlegaladjustment,causesthe

ticle

mainlyproposedtwoviewsonthegovernmentprocurementlegalregime's

construction:First,establishmentgovernmentprocurementfundamental

law;second,perfectgovernmentprocurementnecessarymethod.

keyword:Governmentprocurement;Legalregime;Construction

一、政府采购法律制度亟待成立

政府采购是现今世界各国政府管理社会经济生活的一种重

要手腕,它是指各级政府及其所属部门和机构,为了开展日常财务活动

或为公众提供服务的需要,在财政的监督下,以法定的手腕、方式和程

序,从市场上购买商品、服务和工程的行为。由于我国正处于市场经

济进展的初期,人们对政府采购的熟悉不够全面、深切,使在国内、国

际市场上都具有相当规模的我国政府采购,缺乏完善、统一的法律制

度规范。近几年来,随着人们熟悉的提高,在一些地方和部门开始制定

地方性法规和部门规章来规范政府采购行为,确实解决了一些问题。

但由于政出多门,没有进行统一的论证和科学的制度设计,条块分割情

形十分严峻,政府采购仍处于较混乱的状态。因此,有必要成立统一的

政府采购法律制度。

(一)成立政府采购法律制度是规范政府采购行为的需要

在我国不同地域和部门公布的政府采购法律文件中,对政府

采购的界定、政府采购主体、政府采购包括的内容、管理政府采购的

机构等都规定的不尽相同。如对政府采购管理机构的规定,财政部规

定:“财政部负责全国政府采购的管理和监监工作”。北京市规定:“市

财政局负责政府采购工作的管理、监督和指导,市财政局所属北京市

政府采购办公室负责政府采购的日常事务性工作”。上海市规定:“上

海市政府采购委员会是本市政府采购的领导机构,负责制定政府采购

政策、审议政府采购目录、协调政府采购的日常管理工作。采购委员

会设立政府采购管理办公室。政府采购管理办公室设在市财政局,负

责政府采购的日常工作。”在其它方面,也存在一样的不同,因此致使了

管理上的混乱和采购上的不规范。成立政府采购法律制度,能够克服

上述短处,统一规范政府采购行为。

(二)成立政府采购法律制度是有效利用财政资金的需要

由于缺乏统一、完备的政府采购法律制度,各级政府的财政

支出各自为政,环节多,单价高,采购方式不规范、不透明,致使盲目采

购、重复采购等浪费现象仍然存在。据有关专家对政府采购试点地域

招标采购的情形分析,节约率普遍在10%-15%以上,部份项目达到

30%-50%。对于滚存赤字已达千亿元的我国财政来讲,实行政府采购无

疑是一项利国利民的改革,可是由于缺乏统一的法律规范,很难达到上

述效果。虽然在一些地方和部门已公布实施有关规定,但由于其效劳

低,内容不同大,也难以发挥其应有的效果。

(三)成立政府采购法律制度是有效避免腐败现象发生的需要

在日常工作中,不仅每一级政府都会参与物资和劳务的采购,

而且数量可观,金额庞大。但许多官员或一般公众对采购程序却知之

甚少,这就给采购人员利用各种方式来操纵结果提供了可能。厂商为

了销售常常采取各类利诱手腕诱使采购者购买质低价高的商品,致使

腐败现象发生。成立政府采购法律制度,规范政府采购行为,增强政府

采购的公开、公平和公正性,使政府采购进程处于公众的监督之下。

同时,在政府采购立法中增加惩罚讹诈行为和行贿受贿的条款,能够对

腐败现象进行有效防治,从而增进政府采购进程的廉洁。

二、政府采购法律制度的大体原则

(一)坚持“三公”原则

“三公”原则就是公开、公平、公正原则。公开原则是世界

各国管理公共支出的一个一路原则,因为政府采购合同是采购机关利

用纳税人税款和其它公共专项投资签定的生意合同,在采购中必需对

纳税人和社会公众负责。因此,要求政府采购依据的法律、政策、采

购项目、合同条件、投标人资格预审和评价投标的标准等都必需对社

会公开,以便公众和检察、监督机构进行审查、监督。公平原则是指

所有参加竞争的投标商都能取得平等的竞争机缘并受到同样待遇。也

就是说,对所有参加投标的供给商、承包商、服务提供商等,应一视同

仁,不得采取歧视性的政策,但为进展本国经济,推动国内就业而歧视

外国竞争者的情形除外。因为只有在公平的基础上才能发挥竞争的作

用,才能保证提供物美价廉的商品和优质的服务。公正原则是指评标

进程中应客观公正,避免权钱交易等腐败现象的发生,以真正发挥市场

机制在政府支出管理中的重要作用,实现政府与市场在支出管理领域

的最佳结合。

(二)坚持竞争性原则

世界各国都将竞争性原则作为政府采购法律制度的一项重

要原则。政府采购的目标主如果通过增进供给商、承包商和服务提供

商之间最大程度的竞争来实现的,通过卖方之间的竞争,一方面能够促

使投标人提供更好的商品、服务和技术等,而且设法降低产品本钱和

投标报价,从而增进整个社会劳动生产率的提高;另一方面能够形成政

府采购的买方市场,从而利用户能以较低价钱采购到质量较高的商品,

实现政府采购高效率的目标。（三）坚持效率原则

效率原则也是各国常见的采购原则。效率包括经济效率和管

理效率两个方面,经济效率要求政府在采购进程中,能大幅度的节约开

支,强化预算约束,有效提高资金利用效率,实现市场机制与财政政策

的最佳结合。管理效率原则要求政府常常发布招标信息,减少中间环

节,及时购买物美价廉的商品和劳务,使财政管理从价值形态延伸到实

物形态,规范支出管理,提高支出效能。

(四)坚持合理保护民族工业原则对本国政府采购市场的适度

放开并有效保护是国际通行的做法。目前为止,只有参加了世界贸易

组织的《政府采购协议》的成员国,才依照协议的要求开放国内政府

采购市场,大多数国家还只是在本国范围内进行竞争,以保护民族工

业。如美国政府采购制度的一项重要原则就是国内产品优先原则,日

本和其它国家对开放政府采购市场都采取了不同程度的限制办法。作

为进展中国家的我国更应该通过法律手腕,有效地保护国内的政府采

购市场,适当限制外国产品的数量(尤其是电子、汽车等幼稚产品),以增

进民族工业的进展。

三、政府采购需要成立统一的法律制度

政府采购法律制度是政府采购制度的法律表现和重要依托,

对政府采购进行法制化管理是对政府采购进行有效管理的主要方式。

随着国际贸易一体化的进展,一些国家和区域组织已经制定了一系列

政府采购规则,如世界贸易组织制定的《政府采购协议》、欧盟制定的

《关于货物、工程及服务采购的示范法》、世界银行实施的《国际振

兴开发银行贷款和国际开发协会贷款采购指南》等。我国由于长期实

行计划经济体制,对政府采购的熟悉不足,直到20世纪90年代中期以

来,有些地方和部门才开始规范政府采购活动,但至今没有全国性的、

统一的、专门的政府采购法律法规。在相当长一段时刻的政府采购实

务中,采购部门都是按照不同的采购行为,适用不同行政部门的规章、

办法、规定和条例等。随着市场经济的不断完善和深切进展,政府采

购活动急需进一步规范,要求健全政府采购的统一法律制度。

第一,政府采购大体法是政府采购法律制度中最重要的内容,是政

府采购的最主要依据。具体内容应包括:总则、采购方式及程序、监

督、履约、纠纷的解决、法律责任和附则等内容。总则部份应明确规

定本法的宗旨、适用范围、政府采购的大体原则、政府采购的主要管

理部门及其职责。采购方式及程序部份应规定采购的主要方式、其它

方式及其程序。主要方式应采取招标投标方式,因为这种方式能够充

分表现公开、公平、公正原则,招标投标是一种有组织的、公开的、

规范的竞争。监督部份应规定质疑和投诉,主要内容是作为公众、检

察、监督机构有权对采购项目、合同条件、投标人资格、评标标准、

采购从业人员资格、采购管理和经办人员行为规范等提出质疑和投诉,

以充分表现公开原则,节约财政资金。履约部份主要规定采购人员代

表政府和投标人订立合同后,签约两边应如何履行合同,履行的原则、

规则等。纠纷的解决主如果规定在履约进程中发生纠纷后,是诉讼仍

是仲裁解决,或是采取一般合同纠纷的解决方式———或裁或审。法

律责任部份既应包括招标投标中的法律责任,又应该包括履约进程中

的法律责任;既应规定招标方的责任,又应规定投标方的责任;既应规

定单位的责任,又应规定直接责任人员和负直接责任的主管人员的责

任。

第二,政府采购法律制度是一个完整的体系,即除政府采购大体法

外,还应有与之相配套的招标投标法、合同法、产品质量法、反不合

法竞争法、有关政府采购的部门规章、地方性法规及地方政府规章等。

招标投标是政府采购中最富有竞争的一种采购方式,能给采

购者带来价钱低、质量高的工程、货物和服务,有利于节约国有资金,

提高采购质量。《中华人民共和国招标投标法》已于2000年1月1日

起实施,这部法律是我国第一部关于政府采购方面的专门法律,专门是

从事政府采购的主要方式有了法律依据,是政府采购法律体系中不可

缺少的配套法律。

合同是政府采购的法律形式,合同法也就成为政府采购法律

体系中超级重要的组成部份。可是政府采购的订立进程与一般合同的

订立进程不同,它不像一般合同那样完尽是两边当事人自由意思的表

示,而是一个完全公开的进程,受公众及有关部门监督检察的进程,也

是一个招标投标的竞争进程。因此《中华人民共和国合同法》作为政

府采购法律体系的组成部份,应是政府采购大体法的补充,当政府采购

大体法没有规按时,适用合同法的规定。

产品质量是政府采购质量的重要标志。被采购产品质量过硬,

被采购服务优质上乘,被采购方信用靠得住,才能实现政府采购的经

济、高效目标,才能达到节约财政开支,合理利用财政资金的目的。因

此,产品质量法也应是政府采购法律体系的一个重要组成部份。

反不合法竞争法中有关“政府及其所属部门不得滥用行政权

利,限定他人购买其指定的经管者的商品”,“经营者不得采用财物或

其它手腕进行行贿以销售或购买商品”等规定,其目的是为了鼓励竞

争,制止不合法竞争。而政府采购的目的就是通过政府采购增进合法

竞争,制止不合法竞争。因此,反不合法竞争法也是政府采购法律体系

的重要组成部份。

其它部门法律比如国际贸易法、国际税法、公司法、行政法、

刑法等法规中与政府采购有关的规定,都应属于政府采购法律体系的

组成内容。另外,国务院各部门、地方人大和政府也可按照政府采购

大体法的规定,结合本部门、地域的实际情形,制定政府采购的部门规

章和地方性法规及地方政府规章,一路组成我国完整的统一的政府采

购法律体系。

【参考资料】

[1]谭刚.改革现行采购模式,成立政府采购制度[Ｊ].特区理论与

实践,1999,(3).

[2]何静.政府采购:提高财政资金利用效率的有效途径[Ｊ].山

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[3]王小能.政府采购法律制度初探[Ｊ].中国法学,2000,(2).