国有企业对外投资法律问题

国有企业对外投资法律问题

国有企业对外投资法律问题

河南文丰律师事务所王登巍

一、国有企业的范围

语境不同范围不同，但在国资监管层面尤其资产处置和产权转让层面包括了：国有独资（法

定性），国有全资（包括全民所有制），国有控股。法律管制不同。

二、国有企业对外投资行为管制的123

1、保值增值是底限：任期责任审计，国有资本保值增值结果确认。

2、程序和实体双重审查：

3、合法合规合理三个评价标准：公有性（国有和集体）与公共性

（资本市场）。

（1）违背法律文件是违法甚至涉嫌犯罪，违背规范性文件、政策

性文件是违规（2）业务主管部门（与国资监管的并行）报批报备

的违反；目标公司的增资或股权收购价格确定（净资产而非PE法）

（3）单方股东提供借款（某城中村改造项目）；非对称增资的净资

产确定（审计还是评估，某医药项目）。对合理性的违反可能也是涉

嫌犯罪的线索（某光电公司增资项目），或者构成资本市场的实质性

障碍（如党的纪律文件）。

三、国有企业对外投资的路径和形式

1、股权投资

并购：收购股权，吸收合并，换股；评估，交易行为；尽调，涉税（先分

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红后交易）。

增资：溢价功能、利益封闭功能；评估，非交易；不涉税但尽调；等比例、

非等比例。【某合资项目的增资、收购、关联交易路径的简化】

新设：非交易，无实物不评估。债权债务的屏蔽。【某仓储项目，合作开发

变实物出资】【某两路一桥项目，新设项目公司实现轻资产】

股权出资的价值：

资本的再资本化（用股权出资是报表直接放大，不同于对股权增资的收益间

接放大）；节约现金流实现重组和架构搭建【兄弟公司变母子公司，母子、兄弟

公司之间再重组，以及非关联企业的任意关联化，某保税项目】；产权交易变非

货币投资【从交易中心到工商局，平顶山某国有企业的资产保全】；可用于投资

前的内部重组【某石化项目】；税收利益（一般是5年分摊，国有企业为了上市

重组免税）。

2、债权投资：借款，委贷，名股实债【回购的问题：单方减资】。

3、其他投资：基金份额【LP】，金融产品。

四、国有企业对外投资的程序管控

1、内部程序

公司法下一般程序：董事会，股东会。公司控制权的问题。

三重一大特殊程序：2010年，中共中央办公厅、国务院办公厅颁布《关于进一步推进国有企

业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》，“重大事项决策、重要干部任免、重要项目安排、

大额资金的使用，必须经集体讨论做出决定”。

2、外部程序

国资监管程序：报批、报备（事前、事后）、核准。批准主体包括国资监管机构和人民政府。

行业监管程序：按权限。

其他一般性企业监管程序：发改委、商务、外汇……

3、准外部程序

集团管控程序。委派董监高的履职管控【事先报告，事后报备】。

4、法律程序与国资监管程序的关系：【某一级开发项目的控制权之争】国有

及国有控股均应属于国资监管的范畴，特别法与普通法的关系，如国有资产处置程序、三重一

大程序、经济责任审计、对外再投资的管控等。如国有独资和控股的未经批准董事长不得担任

总经理，重要的国有控股重大事项报经人民政府批准，国有控股企业改为非国有控股公司的属

于改制等。

国有控股企业中提出（委派人员）、推荐（董事长、副董事长、监事会主席）、建议（总经理、

副总经理、总会计师人选）的区别，董监高的五年（造成国资重大损失被免职的）及终身禁入

（特别重大损失或贪腐犯罪、破坏社会主义市场经济秩序被判刑的）制度。

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权收购还应有尽职调查报告（内外均可）。

2、论证：3000万元以上投资项目应进行专家论证。

3、法律意见书：产权收购、合资合作、投资项目，必须有

法律意见书（内外均可）。

4、决策：董事会决议，监事会列席。（三重一大）

（三）评估：

范围：涉及企业产权变动，涉及非国有的交易，涉及非货币资产。

《企业国有资产法》：国有全资及国有控股企业合并、分立、改制、转让重大财产、以非货币财产对外投资，清算或

者有法律、行政法规以及企业章程规定应当评估的。

《国有资产评估管理办法》（国务院令）：

第三条国有资产占有单位（以下简称占有单位）有下列情形之一的，应当进行资产评估：（一）资产拍卖、转让；（二）

企业兼并、出售、联营、股份经营；（三）与外国公司、企业和其他经济组织或者个人开办中外合资经营企业或者中外

合作经营企业；（四）企业清算；（五）依照国家有关规定需要进行资产评估的其他情形。

国务院国资委《企业国有资产评估管理暂行办法》（2005）12号令：

第六条企业有下列行为之一的，应当对相关资产进行评估：

（一）整体或者部分改建为有限责任公司或者股份有限公司；（二）以非货币资产对外投资；（三）合并、分立、破产、

解散；（四）非上市公司国有股东股权比例变动；（五）产权转让；（六）资产转让、置换；（七）整体资产或者部分资产

租赁给非国有单位；（八）以非货币资产偿还债务；（九）资产涉讼；（十）收购非国有单位的资产；（十一）接受非国有

单位以非货币资产出资；（十二）接受非国有单位以非货币资产抵债；（十三）法律、行政法规规定的其他需要进行资产

评估的事项。

第七条企业有下列行为之一的，可以不对相关国有资产进行评估：

（一）经各级人民政府或其国有资产监督管理机构批准，对企业整体或者部分资产实施无偿划转；（二）国有独资

企业与其下属独资企业（事业单位）之间或其下属独资企业（事业单位）之间的合并、资产（产权）置换和无偿划转。

第八条企业发生第六条所列行为的，应当由其产权持有单位委托具有相应资质的资产评估机构进行评估。

（四）评估的核准和备案

1、政府批的是核准，其他属于备案。

第四条企业国有资产评估项目实行核准制和备案制。

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经各级人民政府批准经济行为的事项涉及的资产评估项目，分别由其国有资产监督管理机构负责核准。

经国务院国有资产监督管理机构批准经济行为的事项涉及的资产评估项目，由国务院国有资产监督管理机构负责备

案；经国务院国有资产监督管理机构所出资企业（以下简称中央企业）及其各级子企业批准经济行为的事项涉及的资产

评估项目，由中央企业负责备案。地方国有资产监督管理机构及其所出资企业的资产评估项目备案管理工作的职责分工，

由地方国有资产监督管理机构根据各地实际情况自行规定。

2、核准两环节：评估前报告，评估后核准。

第十二条凡需经核准的资产评估项目，企业在资产评估前应当向国有资产监督管理机构报告下列有关事项：

（一）相关经济行为批准情况；（二）评估基准日的选择情况；（三）资产评估范围的确定情况；（四）选择资产评

估机构的条件、范围、程序及拟选定机构的资质、专业特长情况；（五）资产评估的时间进度安排情况。

第十四条资产评估项目的核准按照下列程序进行：（一）企业收到资产评估机构出具的评估报告后应当逐级上报初

审，经初审同意后，自评估基准日起8个月内向国有资产监督管理机构提出核准申请；（二）国有资产监督管理机构收

到核准申请后，对符合核准要求的，及时组织有关专家审核，在20个工作日内完成对评估报告的核准；对不符合核准

要求的，予以退回。

3、备案只是事后：

第十七条资产评估项目的备案按照下列程序进行：

（一）企业收到资产评估机构出具的评估报告后，将备案材料逐级报送给国有资产监督管理机构或其所出资企业，

自评估基准日起9个月内提出备案申请；（二）国有资产监督管理机构或者所出资企业收到备案材料后，对材料齐全的，

在20个工作日内办理备案手续，必要时可组织有关专家参与备案评审。

河南的规定（2015-19号文）：国资委批准的事项，国资委备案；一级企业及其子企业批准的

事项，由一级企业备案。

4、核准和备案的效力：第二十条国有资产监督管理机构下达的资产评估项目核准文件和经国有资产

监督管理机构或所出资企业备案的资产评估项目备案表是企业办理产权登记、股权设置和产权转让等相关手续的必备文

件。第二十一条经核准或备案的资产评估结果使用有效期为自评估基准日起1年【交易环节设计和期限的把握】。第

二十二条企业进行与资产评估相应的经济行为时，应当以经核准或备案的资产评估结果为作价参考依据；当交易价格

低于评估结果的90%时，应当暂停交易，在获得原经济行为批准机构同意后方可继续交易。【立法本意的交易公允，作

为相对方时超出评估结果时也应当经过批准】

5、河南省的公示要求

《河南省省属企业国有资产评估行为规范》，将评估结果主要内容包括评估前

后的资产、负债、净资产价值等公示不少于10天。

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6、特殊估价方法的操作障碍：PE法，流量法等。

（五）项目的备案

范围（2015-21号文）：对外产权收购，参与其他企业的增资扩股；与其他企业合资合作。一

次备案改为两次备案：资产评估备案和项目备案。

流程：

1、投资项目请示；

2、批准后出具启动前期工作的意见；

3、前期工作：投资分析报告，尽职调查及报告；审计和资产评估（结果备案）；拟订协议文

本草案；拟定交易价格；法律意见（内部法务外部律所均可）；专家论证意见（外部专家三分之

二以上，不含关联方）；董事会决策（重大项目不得传签代替现场董事会，否则应决议中说明理

由）；

4、项目备案，出具备案意见后方可进行实质性投资或签署有约束力文件。

备案除外：省管企业为优化资源配置进行的内部收购，决策后实施。

事前备案：不涉及资产评估的股权类投资项目；省管企业1亿元以上或超过上年净资产10%

以上的固定资产类投资；事前报国资委备案。

备案后还需批准：投资项目备案后报省政府同意后实施。

（六）年度投资计划备案

未列入年度计划的投资项目投资项目，无论何种项目均需要备案。

（七）中间报告及后评价备案、报告

六、关于私募基金

1、什么是基金

私募基金，私募股权投资基金

“在中华人民共和国和境内，以非公开方式向投资者募集资金设立的投资基金”，投资于非上

市公司的股权（或上市公司定向增发的）则为私募股权投资基金。

2、为什么设立基金

各方资源的对接需要、利益分配特殊性需要（如公司制的局限、外商投资合伙的便利）；投资

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规划的需要：投资主体规划（谁可以做主体、哪一级管控）、投资分类（产业分类、控股与参股

分类）规划；投资平台规划。

国有属性的改变：募资通道；国有退出的简易性：退伙不是产权转让。

3、设立什么基金：种类及分类价值

（1）法定分类：私募证券基金（公开交易市场），私募股权基金

（非公开交易市场），特定商品的私募基金（红酒、艺术品等），创业

投资基金。监管定位和监管程度不同。

（2）业务分类：

业务方向：产业基金，并购基金，引导基金，创投基金，双创基金等，【光大新产业基金、郑

州市产业引导基金】

业务阶段：天使，种子，初创，发展，PRE-IPO。

（3）组织形态分类：公司制（局限性），有限合伙制（不是法人），

契约制（信托、资管计划等，不是企业）。

身份不同，权利属性（政治权利、经济权利）不同，控制力不同，

杠杆程度不同。

3、有限合伙PE的1：99意味着什么

（1）有才人有财人：能到钱（区别于一般经营主体），不仅

仅有钱（募、投、管、退，区别于金融机构）。

（2）杠杆功能：募是起点，没有募资的基金不是真基金。

（3）资本放大功能：管是核心，管不好钱的基金不是好基金

4、国有单位做不做GP

（1）谁不能做GP：

《合伙企业法》第三条规定：“国有独资公司、国有企业、上市公司以及公益性的事业单位、

社会团体不得成为普通合伙人。”

（2）GP无限责任的“伪”命题

（3）做GP的股东：2+20%的分享，短期利益和长期利益的共享，现金流与浮盈

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的共荣。【某市的某基金，某投资平台的双创基金，个人建议的架构】

5、私募的合法合规性：对象特定化是根本是第一圈，对象的合格

化是限制是第二圈，手段的封闭性是表现。

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