(完整版)《人民共和国安全生产法》逐条解读

《中华人民共和国安全生产法》逐条解读

第一条为了加强安全生产工作，防止和减少生产安全事故，保

障人民众生命和财产安全，促进经济社会持续健康发展，制定本

法。

【释义】本条是关于本法立法目的的规定。

立法目的表明的是为什么要立法，或者说制定这部法律所

要实现的基本社会目标。立法目的贯穿整部法律制度设计的始终，

所有法律条文都是围绕立法目的来设计，并为立法目的服务的。《安

全生产法》第一条开宗明义地规定：为了加

强安全生产工作，防止和减少生产安全事故，保障人民众生命和

财产安全，促进经济社会持续健康发展，制定本法。

据此，本条明确了4个层次的立法目的，互相联系，层层递进，集

中展现了《安全生产法》的价值和目标。

（一）制定《安全生产法》是为了加强安全生产工作

这是制定《安全生产法》最直接的目的。安全生产事关人民

众生命财产安全，事关改革开放、经济发展和社会稳定大局，事关

党和政府的形象，是一项只能持续加强而不能有任何削弱的极为重

要的工作。特别是我国人口众多，又处于工业化、城镇化快速发展

进程中，安全生产基础比较薄弱，安全生产责任不落实、安全防范

和监督管理不到位、违法生产经营建设行为屡禁不止等问题较为突

出，生产安全事故处于易发多发的高峰期，重特大事故尚未得到有

效遏制，安全生产的各方面工作亟待进一步加强。其中具有基础性、

长远性和根本性意义的措施,就是不断加强安全生产法制建设，通

过完善相关制度，确立基本的行为规范，明确相关主体的权利义务，

使安全生产工作有章可循、有规可依。新中国成立以来特别是改革

开放以来，我国颁布实施了一系列有关安全生产的法律法规，对于

规范和加强相关行业、领域的安全生产工作发挥了积极的作用。与

此同时，也需要制定一部安全生产领域的综合性、基础性法律，确

立具有共性的制度和规范，更加全面、系统地规范安全生产工作。

本条中为了加强安全生产工作”是这次修改《安全生产法》时

的新表述，原来的表述是为了加强安全生产监督管

理”，考虑到《安全生产法》应当着眼于安全生产工作的整体，为

安全生产工作的各个方面提供基本的法律依据，不能仅仅局限于加

强监督管理。而且从这部法律本身的内容看，除规定安全生产的监

督管理外，还包括生产经营单位的安全生产保障、从业人员的安全

生产权利和义务、生产安全事故应急救援和调查处理等重要内容，

加强安全生产监督管理”作为

这样修改符立法目的难以涵盖和统率大多数条文。因此，

合实际需要，与安全生产法综合性、基础性法律的定位相称，也

符合其自身内容的内在逻辑。

（二）制定《安全生产法》是为了防止和减少生产安全事故

防止和减少生产安全事故，是制定安全生产法的基本目的。安

全生产形势和安全生产工作的成效是通过生产安全事故来衡量的，

不发生或者少发生事故表明安全生产形势稳定趋好，安全生产工作

成效明显，反之则表明安全生产形势严峻，安全生产工作没有取得

实效。制定《安全生产法》，就

是要从制度、体制、机制方面设计出防止和减少生产安全事故特别

是重特大事故的措施和办法，使事故发生率和造成的伤亡人数不断

下降。当前，我国安全生产形势依然严峻复杂，事故多发的态势尚

未根本扭转，将防止和减少生产安全事故作为《安全生产法》的立

法目的之一，具有很强的现实针对性。

由于生产经营活动固有的风险以及人类认知和控制风险能力的

局限等因素，完全杜绝生产安全事故是不现实的，只能最大限度地

防止和减少事故的发生。本条规定既表明了制度建设努力追求的目

标，又体现了实事求是的科学态度。

（三）制定《安全生产法》是为了保障人民众生命和财产

安全

这是制定《安全生产法》的核心目的或者说根本目的。人民

众的生命和财产安全，是人民众的根本利益所在。

加强安全生产工作，防止和减少生产安全事故，归根到底是为了保

障人民众的生命和财产安全，这是以人为本理念的本质要求。从

实际情况看，各类生产安全事故给人民众的生命和财产安全造成

严重损害，必须深刻汲取用生命和鲜血换来的教训，筑牢安全生产

防线，创新安全管理模式，落实企业主体责任。将保障人民众生

命和财产安全作为制定

《安全生产法》最根本的目的，就是要使这部法律的制度设计始

终以保障人民生命和财产安全为核心，成为保障人民众生命和财

产安全的法制利器。

（四）制定《安全生产法》是为了促进经济社会持续健康发展

这次《安全生产法》修改，将原来立法目的中的促进经济发展”

修改为促进经济社会持续健康发展”，体现了科学发展观和安全

发展理念的必然要求。安全生产不仅是经济问题，更是社会问题。

一个地区、一个行业甚至一个单位重特大事故频发，不仅会严重影

响经济发展进程，也会严重干扰社会和谐稳定大局，严重损害党和

政府治国理政的形象。因此，制定《安全生产法》不仅仅是要促进

经济发展，更要促进经济社会持续健康发展。这一新表述，把安全

生产工作放在了社会经济发展的整体格局中，进一步表明了安全生

产工作在社会经济发展中的重要位置。安全生产是经济社会持续健

康发展的前提，是促进经济社会转型升级的重要抓手。这就要求我

们把安全生产与经济社会发展各项工作同步规划、同步部署、同步

推进，实现安全与速度、质量、效益相统一，安全生产与经济社会

发展相协调。

第二条在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以

下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法；有关法律、行政法

规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、

水上交通安全、民用航空安全以及核与辐射安全、特种设备安全另

有规定的，适用其规定。

【释义】本条是关于本法适用范围的规定。

本条主要包括以下两层含义：

（一）本法适用于生产经营单位的安全生产

安全是个大概念，除生产安全外，还包括政治安全、公共

安全和社会治安等。这些方面的安全与生产安全性质不同，管理的

制度、方法、手段也有很大不同。本法将适用范围限定在生产经营

单位的安全生产，主要是为了将生产安全与政治安全、公共安全和

社会治安等区别开来，也就是说，本法只调整生产经营单位的安全

生产，其他方面的安全不在本法的调整范围内。所谓生产经营单

位”，是指从事商品生产、销售以及提供服务的法人和其他经济组

织，不论其所有制性质、企业组织形式和经营规模大小，只要从事

生产经营活动的，都应遵守本法的规定。

（二）对特定领域安全管理的法律适用做出灵活处理

在明确本法适用于生产经营单位安全生产的同时，本条还

进一步规定：有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁

路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核与辐射安全、特

种设备安全另有规定的，适用其规定。这些领域的安全既有一般生

产经营单位安全生产的共性，又有明显的特点和差异性。比如，消

防安全涉及社会各类单位和个人，不限于生产经营单位，火灾预防

和扑救与一般生产安全事故的预防和救援也有明显不同；道路交通

安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全都属于流动过

程中的安全，其中既涉及生产经营单位，又涉及其他单位和个人。

《安全生

产法》规定的相关制度和措施，不能完全适应这些行业和领域的实

际情况和特点。同时，这些领域的安全管理都有专门的法律、行政

法规，如《中华人民共和国消防法》（以下简

称《消防法》）、《中华人民共和国海上交通安全法》《中华人

民共和国民用航空法》（以下简称《民用航空法》）、《中华人民

共和国道路交通安全法》（以下简称《道路交通安全法》）、《中

华人民共和国铁路法》（以下简称《铁路法》）、《铁路安全管理

条例》等。这些法律、行政法规对相关领域的安全管理做出了比较

全面具体的规定。明确上述法律、行政法规对相关领域的安全管理

另有规定的，适用其规定，符合实际情况。需要注意的是，本条规

定不是适用除外的规定，并没有排除《安全生产法》在这些领域的

适用，只是明确相关法律优先适用。相关法律、行政法规没有做出

特别规定的，仍然适用《安全生产法》，特别是安全生产责任制、

安全生产教育和培训、隐患排查治理等具有共性的制度措施。

需要说明的是，核与辐射安全、特种设备安全”是这次修改

时增加的。增加特种设备安全”，是考虑到特种设备安全与生产

经营单位的生产安全不同，全国人大常委会于2013年6月29日通

过的《中华人民共和国特种设备安全法》（以下简称《特种设备安

全法》）对特种设备的生产（包括设计、制造、安装、改造、修理）、

经营、使用、检验、检测等安全监督管理已经做了明确具体的规定。

增加核与辐射

安全”，主要基于以下考虑：一是核与辐射安全有其明显的特殊性，

包括核设施的选址、设计、建造、装料、运行和退役以及放射性废

物管理、核与辐射事故应急响应等在内的安全，都不同于常规的生

产安全。二是核与辐射的安全监管也与一般安全生产监管存在较大

差异，其安全监管实行独立监管、直接监管、全方位监管、全过程

监管和全天候监管。三是我国目前已经制定了《中华人民共和国放

射性污染防治法》（以下简称《放射性污染防治法》）、《民用核

安全设备监督管理条例》、《放射性物品运输安全管理条例》、《放

射性同位素与射线装置安全和防护条例》、《放射性废物安全管理

条例》等有关核与辐射安全的法律、行政法规，管理制度比较兀

善。

第三条安全生产工作应当以人为本，坚持安全发展，坚持安全

第一、预防为主、综合治理的方针，强化和落实生产经营单位的主

体责任，建立生产经营单位负责、职工参与、政府监管、行业自律

和社会监督的机制。

【释义】本条是关于安全生产工作的理念、

等内容的规定。

本条是这次《安全生产法》修改时有重大变化的一个条文。本

条原来的内容是安全生产管理，坚持安全第一、预防为主的方针”。

这次修改增加了安全生产工作应当以人为本，坚持安全发展”进

一步完善了安全生产工作方针，重申了强化

方针和机制

和落实生产经营单位主体责任，补充了有关安全生产工作机制的内

容。这些修改具有鲜明的时代气息，体现了全新的理念，是安全生

产法律制度与时俱进的生动写照。

（一）安全生产工作应当以人为本

以人为本是科学发展观的核心立场，集中体现了我们党全心全

意为人民服务的根本宗旨和推动经济社会发展的根本目的。以人为

本的人”是指人民众，也就是中国最广大人民；本”就是根本，

就是出发点和落脚点。以人为本就是以最广大人民的根本利益为本。

以人为本是针对发展过程中存在的见物不见人”等错误倾向提出

来的。强调以人为本，就是要在推进发展的过程中，既要见

物”也要见人”

既要重视经济发展和物质财富的增加，又要关注社会公平正义，关

注人的价值、权益和自由，关注人的生活质量、发展潜能和幸福指

数。只有自觉地坚持把以人为本的要求贯彻到经济社会发展各方面，

体现到党和国家各项方针政策中，实现科学发展才能具有最广泛最

深厚的众基础。

安全生产工作事关人民众的生命和财产安全这一最根本利益，

强调安全生产工作坚持以人为本，具有特殊重要的意义，这是安全

生产工作的核心理念。这一理念首先要求安全生产工作始终要把人

的因素放在首位，把保障人民众生命和财产安全作为根本出发点

和落脚点，一切有关安全生产的方针政策、法律制度、工作安排和

实施等必须紧紧围绕并服从服务于这一根本要求。同时，安全生产

工作必须坚持依靠众，充分调动包括从业人员在内的广大人民

众的主动性和积极性。

（二）坚持安全发展

安全发展是科学发展的应有含义，也是科学发展的重要前提和

基础。没有安全发展也就谈不上科学发展。因此，安全发展在我国

安全生产工作中具有重要的战略性地位。近年来，国务院有关文件

中多次明确提出应当坚持安全发展。安全生产是安全发展的重要组

成部分，安全生产工作必须坚持安全发展。这次《安全生产法》修

改，从法律上对此提出了明确要求，对于在各项安全生产工作中更

好地落实和体现安全发展的理念，具有十分重要的现实意义。

（三）安全生产工作的方针

这次《安全生产法》修改时，在原来规定的预防为主、

安全第一”的基础上，将综合治理”补充规定为安全生产工作的

方针，使安全生产工作方针更为完善，进一步增强了针对性以及对

安全生产工作的指导意义。

1安全第一。安全是人类生存发展最基本的需求和价值目标，

没有安全一切都无从谈起。安全第一，就是要坚持人民众的生命

财产安全特别是生命安全高于一切，在处理保证安全与发展生产关

系的问题上，始终把安全放在首位，坚决做到生产必须安全、不安

全不生产，把安全生产作为一条不可逾越的红线”，坚决不要带

血的GDP”。

2预防为主。安全生产任何时候都不允许试错”，必须

未雨绸缪，防患于未然，把工作的重心放在预防上，采取各种行之

有效的措施，及时消除可能引发事故的各类隐患，防

止和减少事故的发生。这一方针事关整个安全生产工作的方

向和重心，要求各个方面时刻居安思危，关口前移，从平时、

从细微处严格落实各项安全生产责任，切实从源头上防范和遏制事

故的发生。

3综合治理。将综合治理”补充规定为安全生产工作的方针

之一，是对我国安全生产工作实践经验的总结，也是对安全生产工

作规律认识的不断深化。安全生产是一项系统工

程，需要多方面统筹协调、齐抓共管，综合施策、标本兼治，运

用法律、经济、行政、技术、管理等手段，充分调动全社会力量，

防治，才能达到预期目标。党的十六届五中全会明确提出安

全第一、预防为主、综合治理”的安全生产工作方针，《国务院

关于进一步加强企业安全生产工作的通知》以及《安全生产十二五”

规划》等文件中也进一步做了强调和重申。实践中，安全生产工作

也是按照这一方针执行的，并取得明显成效。

（四）强化和落实生产经营单位的主体责任

生产经营单位是生产经营活动的主体，是保障安全生产的

根本和关键所在。做好安全生产工作，强化和落实生产经营单位主

体责任是根本，这已经被我国安全生产工作的实践所证明。《安全

生产法》对此进一步明确重申和强调，具有重要的现实意义。

（五）建立安全生产工作的机制

安全生产工作涉及方方面面，需要建立有效的机制，明确

各方面的权利义务和责任，形成齐抓共管的工作格局。因

此，这次修改《安全生产法》时增加规定建立生产经营单位负责、

职工参与、政府监管、行业自律和社会监督的机制”

这是对安全生产工作经验的总结，反映了安全生产工作的特点和规

律。

1生产经营单位负责。如前所述，做好安全生产工作，落实生

产经营单位主体责任是根本。建立安全生产工作机制，也要首先强

调生产经营单位负责，这是安全生产工作机制的根本和核心。

2职工参与。一方面，职工是生产经营活动的直接操作者，

安全生产首先涉及职工的人身安全。保障职工对安全生产工作的参

与权、知情权、监督权和建议权，是我国基层民主的重要组成部分

和建立现代企业制度的要求，是保障职工

切身利益的需要，也有利于充分调动职工的积极性，发挥其主人翁

作用。另一方面，做好安全生产工作需要职工积极配合，承担遵章

守纪、按章操作等义务。没有职工的参与和配合，不可能真正做好

安全生产工作。

3政府监管。在强化和落实生产经营单位主体责任、保

障职工参与的同时，还必须充分发挥政府在安全生产方面的

监管作用，以国家强制力为后盾，保证安全生产法律、法规以及相

关标准得到切实遵守，及时查处、纠正安全生产违法行为，消除事

故除患。这是保障安全生产不可或缺的重要方面。

4行业自律。市场经济条件下，必须充分发挥行业协会等社

会组织的作用，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社

会组织体制，强化行业自律，使其真正成为提供服务、反映诉求、

规范行为的重要社会自治力量。对安全生产工作来说，行业自律更

是非常重要的一个方面。

5社会监督。安全生产工作涉及方方面面,必须充分发挥包括

工会、基层众自治组织、新闻媒体以及社会公众的监督作用，实

行防治，将安全生产工作置于全社会的监督之下。

上述五个方面互相配合、互相促进，共同构成五位一体的安全

生产工作机制。

第四条生产经营单位必须遵守本法和其他有关安全生产的法

律、法规，加强安全生产管理，建立、健全安全生产责任制和安

全生产规章制度，改善安全生产条件，推进安全生产标准化建设，

提高安全生产水平，确保安全生产。

【释义】本条是关于生产经营单位确保安全生产的原则性规

定。

（一）

营单位必须遵守有关安全生产的法律、

生产经

法规

遵守有关安全生产的法律、法规，是生产经营单位的基本

义务，也是保障安全生产的重要前提。目前我国进一步健全、

完善有关安全生产的法律、法规，关键是坚决贯彻实施，解决有法

不依的问题。因此，本条强调生产经营单位应当遵守有关安全生产

的法律、法规，具有很强的现实针对性。

（二）生产经营单位

必须加强安全生产管理，

产生产

确保安全生

经营单位是生产经营活动的主体，也是安全生产工作的责任主

体。要确保安全生产，最根本的就是生产经营单位要加强安全生产

管理。这既是安全生产工作的客观规律，也是

生产经营单位的法定义务。生产经营单位加强安全生产管理，有很

多工作要做，本条着重规定了以下三个方面：

1建立、健全安全生产责任制和安全生产规章制度。安

全生产责任制是明确本单位各岗位的安全生产责任及其配

置、分解和监督落实的制度体系，是保障本单位安全生产的核心制

度。实践证明，只有建立、健全安全生产责任制，才能做到明确责

任、各负其责；才能更好地互相监督、层层

落实责任，真正使安全生产有人管、有人负责。因此，建立、健

全安全生产责任制是生产经营单位加强安全生产管理的最为重要的

途径和抓手。安全生产规章制度是生产经营单位根据有关法律、法

规、规章，结合本单位实际情况和特点制定的有关安全生产管理的

规范和制度，是本单位安全生产管理最直接的依据。生产经营单位

要加强安全生产管理，就必须建立、健全安全生产责任制和安全生

产规章制度。

上述规定中，安全生产规章制度”是这次修改《安全生产法》

时增加的内容，主要是考虑到建立、健全安全生产规章制度在生产

经营单位加强安全生产管理中的重要性，因此有必要在法律中予以

强调。

2改善安全生产条件。安全生产条件是指保证生产经营活动

安全所需要的各种必要条件，包括设施、设备、场所、环境、技术

等方面。没有基本的安全生产条件，不可能保障安全生产。生产经

营单位不仅要持续具备必要的安全生产条件，而且要根据实际需要

和自身能力，加大投入，采取措施不断改善安全生产条件，提高本

单位安全生产的保障水平。

3推进安全生产标准化建设，提高安全生产水平。这是本次

修改《安全生产法》时新增加的内容。安全生产标准化是指通过建

立安全生产责任制，制定安全管理制度和操作规程，排查治理隐患

和监控重大危险源，建立预防机制，规范生产行为，使各个生产环

节符合有关安全生产法律法规和标准规范的要求，人、机、物、环

处于良好的生产状态，并持续改进，不断加强生产经营单位安全生

产规范化建设。推进安全生产标准化工作，是加强安全生产工作的

一项长远性、基础性和根本性工作，是提高生产经营单位安全水平

的一项系统工程，是落实生产经营单位主体责任、建立安全生产长

效机制的重要途径。推进生产经营单位安全生产标准化建设，有利

于实施分类指导、分级监管，有利于转变监管方式，提高监管力

度和监管水平。通过作业标准化，进一步规范从业人员的安全行为，

有利于杜绝违章指挥和违章作业现象，对危险有害因素进行系统的

识别、评估，制定相应的防范措施，使隐患排查工作制度化、规范

化和常态化，可以有效预防控制风险隐患、降低事故发生的概率。

2004年，《国务院关于进一步加强安全生产工作的决定》首

次提出制定和颁布重点行业、领域安全生产技术规范和安全生产质

量工作标准，在工矿、商贸、交通运输、建筑

施工等单位普遍开展安全质量标准化活动。2010年，《国

提出深入开务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》

展以岗位达标、专业达标和企业达标为内容的安全生产标准化建

设”。《安全生产十二五”规划》将企业安全生产标准化达标工

程作为十二五”时期的重点工程。为贯彻落实国务院文件精神，

全面推进企业安全生产标准化建设，国务院安全生产委员会于2011

年制定了《关于深入开展企业安全生产标准化建设的指导意见》，

明确了总体要求、目标任务、实施方法和工作要求。

实践证明，安全生产标准化建设工作取得明显成效。为进

一步提升安全生产标准化建设工作的地位，推动生产经营单位安全

生产水平再上新台阶，这次《安全生产法》修改增加了有关生产经

营单位推进安全生产标准化建设的原则性内容。

第五条生产经营单位的主要负责人对本单位的安全生产工作全

面负责。

【释义】本条是关于生产经营单位的主要负责人在安全生产

方面的责任的规定。

生产经营单位的主要负责人是生产经营活动的决策者和指挥者，

是生产经营单位的最高领导者和管理者。一般情况下，生产经营单

位的主要负责人就是其法定代表人，如公司制企业的董事长、执行

董事或者经理，非公司制企业的厂长、经理等。对合伙企业、个人

独资企业、个体工商户等，其投资人或者负责执行生产经营业务活

动的人就是主要负责人。需要注意的是，实践中存在法定代表人和

实际经营决策人相分离的情况，如跨国集团公司的法定代表人住住

在国外，且并不具体负责企业的日常生产经营，或者生产经营单位

的法定代表人因生病或学习等原因长期缺位，由其他负责人主持生

产经营单位的全面工作。在这种情况下，那些真正全面组织、领导

企业生产经营活动的实际负责人就是本条所说的生产经营单位的主

要负责人。

由于主要负责人在生产经营单位处于决策者、指挥者、领

导者、管理者的重要地位，生产经营单位的安全生产工作

能否做好，关键在于主要负责人。主要负责人不重视、不亲自抓安

全生产工作，安全生产就不可能搞好。因此，必须明确生产经营单

位主要负责人的安全生产责任，促使其真正高度重视并全力抓好安

全生产工作，保证生产经营单位的安全生产工作有人统一部署、指

挥、推动、督促。本条明确规定生产经营单位的主要负责人对本单

位的安全生产工作全面负责，使全面抓好安全生产工作成为生产经

营单位主要负责人的一项法定义务，抓住了问题的核心和关键。

如何理解生产经营单位主要负责人对本单位安全生产工作全面

负责”的含义？实践中应主要把握几个要素：

1对本单位安全生产工作的各个方面、各个环节都要负责，

而不是仅仅负责某些方面或者部分环节。从建立、健全安全生产责

任制、组织制定安全生产规章制度和操作规程、组织制定并实施安

全生产教育和培训计划、保证安全生产投入的有效实施，到督促、

检查本单位安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患、组织制定

并实施本单位的生产安全事故应急救援预案以及及时、如实报告生

产安全事故等，都要

负起责任，不能选择性负责”。

2对本单位安全生产工作全程负责。生产经营单位主要负责

人在任职期间，对本单位安全生产工作始终负有责任，不能间断，

时而负责时而不负责。要确保本单位持续具备安全生产条件，不断

提高安全生产管理水平。

3对本单位安全生产工作负最终责任。生产经营单位安全生

产工作的总体状况、水平高低以及存在的问题等，最终由主要负责

人承担责任，不能以任何借口规避、逃避。未履行安全生产管理职

责的，主要负责人要依法承担相应的法律责任。

第六条生产经营单位的从业人员有依法获得安全生产保障

的权利，并应当依法履行安全生产方面的义务。

【释义】本条是关于生产经营单位的从业人员在安全生产方

面的权利与义务的概括性规定。

从业人员是生产经营活动的直接操作者，既是安全生产保

护的对象，又是实现安全生产的基本要素，在安全生产工作

中居于核心和关键的地位。加强安全生产工作的首要目的是保障广

大从业人员的人身安全，这是以人为本原则的基本要求。同时，从

业人员能否严格遵守各项规章制度和操作规程，能否安全、熟练地

操作各种设施设备，能否认识到生产作业活动中的危险源和安全隐

患等，往往决定一个生产经营单位的安全水平。做好安全生产工作，

必须充分发挥从业人员的主观能动性，不断提高从业人员的安全意

识和安全素质。无论从安全生产工作的目的还是客观需要出发，都

必须保障从业人员安全生产方面的权利，明确其应当履行的义务。

基于上述考虑，本条对生产经营单位的从业人员有依法获得安全生

产保障的权利，并应当依法履行安全生产方面的义务”做

出了明确规定。这一规定也是对我国宪法关于国家通过各种途径，

创造劳动就业条件，加强劳动保护，

的规定的具体化。

（一）从业人员在安全生产方面的权利

概括起来，从业人员在安全生产方面的权利主要包括：

1依法获得工伤保险的权利。生产经营单位在与从业人员订

立的劳动合同中，应当载明有关保障从业人员劳动安全和依法为从

业人员办理工伤保险的事项。生产经营单位与从业人员订立的合同

中，不得含有免除或者减轻生产经营单位对从业人员因生产安全事

故造成的伤亡依法应承担的责任的内容。

2了解作业场所和工作岗位存在的危险因素的权利。生

改善劳动条件”

产经营单位有义务将作业场所和工作岗位中存在的可能导致生产安

全事故的危险因素如实、全面地告知从业人员。

_3了解和掌握事故的防范措施和应急措施，_并对本单位的安全

生产工作提出意见和建议的权利。生产经营单位有义务将生产安全

事故的防范措施和事故的应急措施告知从业人员，并认真听取从业

人员关于安全生产工作的意见和建议。

_4对安全生产工作中存在的问题提出批评、检举和控告

的权利，拒绝违章指挥和强令冒险作业的权利。生产经营单位不得

因从业人员对本单位安全生产工作提出批评、检举、控告或者拒绝

违章指挥和强令冒险作业而降低从业人员的工资、福利等待遇或者

解除与其签订的劳动合同。

_5发现直接危及人身安全的紧急情况时，_有进行紧急避险的权利，

即可以停止作业或者在采取可能的应急措施后撤离作业场所。

_6因生产安全事故受到损害时，除依法享有工伤保险__________

外，还有依照民事法律的相关规定，向本单位提出赔偿要求的权利。

（二）从业人员在安全生产方面的义务

从业人员在依法获得安全生产保障权利的同时，也必须依法履

行安全生产方面的相应义务。主要包括:

1遵守国家有关安全生产的法律、法规和规章。有关安全生产

的法律、法规和规章是对安全生产的基本要求和保

障，每一个从业人员都有义务严格遵守。

2严格遵守本单位的安全生产规章制度和操作规程，服

从安全生产管理。

3正确佩戴和使用劳动防护用品，严禁在作业过程中不佩戴、

不使用或者不正确佩戴、使用劳动防护用品。

4自觉接受生产经营单位有关安全生产的教育和培训，掌握

所从事工作应当具备的安全生产知识。

5在作业过程中发现事故隐患或者其他不安全因素，应

当立即向现场安全生产管理人员或者本单位负责人报告。

第七条工会依法对安全生产工作进行监督。

生产经营单位的工会依法组织职工参加本单位安全生产

工作的民主管理和民主监督，维护职工在安全生产方面的合法权益。

生产经营单位制定或者修改有关安全生产的规章制度，应当听取工

会的意见。

【释义】本条是关于工会在安全生产方面的职责的规

本条主要规定了两个方面的内容：

（一）工会依法对安全生产工作进行监督

这一内容是这次修改《安全生产法》时新增加的内容。原来这

一条只规定了生产经营单位的工会在本单位安全生产方面的职责，

范围比较窄。根据《中华人民共和国工会法》

（以下简称《工会法》）的有关规定，除生产经营单位的工会外，

其他各级工会，包括乡镇、城市街道办事处设立的基层工会联合会、

地方各级总工会、全国或者地方产业工会以及中华全国总工会，都

有权对安全生产工作进行监督。监督的途径和方式包括：向制定有

关安全生产法律法规和规章的国家机关提出意见；在县级以上人民

政府制定国民经济和社会发展规划时，就其中涉及安全生产等事关

职工切身利益的事项提出意见；县级以上人民政府及其有关部门研

究制定安全生产等涉及职工切身利益的政策、措施时，工会有权参

与并发表意见；作为事故调查组成员单位，参与生产安全事故的

调查处理，等等。这是工会对安全生产工作面上”的、总体性的

监督。本次修改增加了工会依法对安全生产工作进行监督的规定，

进一步明确了工会的监督权，与《工会法》的规定做了更好的衔接，

使《安全生产法》关于工会监督的规定更为全面，有利于进一步发

挥工会在安全生产工作中的作用。

（二）生产经营单位的工会在安全生产工作中的职责

生产经营单位的工会在安全生产工作中的职责，主要是依

法组织职工参加本单位安全生产工作的民主管理和民主监督，维护

职工在安全生产方面的合法权益。根据本法以及《工会

法》和其他有关法律、行政法规的规定，工会主要通过以

下具体途径维护职工在安全生产方面的合法权益：

1生产经营单位违反劳动法律、法规规定，不提供安全生产

条件的，工会应当代表职工与生产经营单位交涉，要求生产经营单

位采取措施予以改正；生产经营单位应当予以研究处理，并向工会

做出答复。生产经营单位拒不改正的，工

会可以请求当地人民政府做出处理。

2工会依照国家规定对新建、扩建生产经营单位和技术改造

工程中的安全设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用

进行监督。对工会提出的意见，生产经营单位应当认真处理，并将

处理结果书面通知工会。

3工会发现生产经营单位违章指挥、强令工人冒险作业，或

者生产过程中发现重大事故隐患，有权提出解决问题的建议，生产

经营单位应当及时研究答复；发现危及职工生命安全的情况时，工

会有权向生产经营单位建议组织职工撤离危险现场，生产经营单位

必须及时做出处理决定。

4工会有权对生产经营单位侵犯职工在安全生产方面

有关单位应当予以协助。的合法权益的问题进行调查，

5涉及从业人员因工伤亡事故和其他严重危害从业人员健康

问题的调查处理，必须有工会参加。工会应当向有关部门提出处理

意见，并有权要求追究直接负责的主管人员和有关负责人员的责任。

对工会提出的意见，有关部门应当及时研究，给予答复。

6工会通过平等协商和集体合同制度，协调劳动关系，维护

从业人员在安全生产方面的合法权益；通过职工代表大会或者其他

形式，组织从业人员参加本单位安全生产工作的民主管理和民主监

督；通过密切联系从业人员，听取和反映从业人员在安全生产方面

的意见和要求，帮助解决存在的具体问题，维护从业人员在安全生

产方面的合法权益。

需要说明的是，这次《安全生产法》修改时，在原来规定的基

础上，增加了生产经营单位制定或者修改有关安全生产的规章制度，

应当听取工会的意见的规定。主要考虑是，参与生产经营单位有关

安全生产的规章制度的制定工作，是工会参与生产经营单位安全生

产工作民主管理和民主监督的集中体现，是维护职工在安全生产方

面合法权益的重要途径，也与《工会法》关于企业召开讨论有关劳

动安全卫生等涉及职工切身利益的会议，必须有工会代表参加的

规定相

衔接。生产经营单位要严格遵守这一规定，在制定有关安全生产的

规章制度时，通过有效的途径，听取工会的意见。

第八条国务院和县级以上地方各级人民政府应当根据国民

经济和社会发展规划制定安全生产规划，并组织实施。安全生产规

划应当与城乡规划相衔接。

国务院和县级以上地方各级人民政府应当加强对安全生产工作

的领导，支持、督促各有关部门依法履行安全生产监督管理职责，

建立健全安全生产工作协调机制，及时协调、解决安全生产监督管

理中存在的重大问题。

乡、镇人民政府以及街道办事处、开发区管理机构等地方人民

政府的派出机关应当按照职责，加强对本行政区域内生产经营单位

安全生产状况的监督检查，协助上级人民政府有关部门依法履行安

全生产监督管理职责。

【释义】本条是关于国务院和地方各级人民政府在安全生产

工作中的职责的规定。

做好安全生产工作，除了强化和落实生产经营单位的主体责任

外，还必须充分发挥各级人民政府的作用。将各级人民政府在安全

生产工作中的地位和职责法定化，有利于明确责任、强化监督，促

使各级人民政府认真履行在安全生产工作中的职责。本条对此做了

以下几个方面的规定：

（一）制定安全生产规划并组织实施

安全生产规划，是对未来一段时期内安全生产工作的目

标、主要任务、工作布局以及实现目标和任务的保障措施等所做的

预先安排和总体设计，对于指导、推动安全生产工作具有全局性的

重要意义。安全生产工作是一项系统工程，涉及几乎所有行业、领

域，以及政府、企业、从业人员、社会公众等众多社会主体，涉

及管理制度、资金技术、设施装备、机构队伍等多种要素，涉及错

综复杂的利益关系，必须统筹规划、通盘考虑，才能避免盲目性、

增强协同性，顺利有序地推进。制定和实施安全生产规划，是加强

安全生产工作的客观需要。

从实际情况看，2006年国务院制定了《安全生产一五”规划》，

这是全国第一个安全生产方面的综合性规划。2011年国务院办公

厅又印发了《安全生产十二五”划》。一些地方人民政府也先后

制定了本地区的安全生产规划。这些安全生产规划的制定和实施，

对于加强安全生产工作，推动安全生产形势持续好转发挥了积极作

用。为了明确安全生产规划的法律地位，增强安全生产规划的严肃

性和权威性，这次《安全生产法》修改专门增加了一款，规定：务

院和县级以上地方各级人民政府应当根据国民经济和社会发展规划

制定安全生产规划，并组织实施。安全生产规划应当与城乡规划相

衔接。”

按照这一规定，制定并组织实施安全生产规划是国务院和县级

以上地方人民政府的一项法定职责，必须切实履行。制定安全生产

规划应当依据国民经济和社会发展规划，明确指导思想、基本方针、

规划目标、主要任务、重大项目及保障措施等，保证安全生产规划

既具有针对性、指导性，又具有科学性和可操作性。与此同时，国

务院和县级以上地方人民政府还要负责组织实施安全生产规划，及

时对规划的主要目标和工作任务进行分解，明确责任，适时对各地

区和各部门实施安全生产规划的情况进行分析评估，加强跟踪监测

和监督检查，保障规划的有效实施。

规定安全生产规划应当与城乡规划相衔接，主要是考虑到

安全生产规划涉及一些项目的空间布局和安排，需要与城乡规划所

确定的城市、镇的发展布局、功能分区、用地布局以及禁止、限制

和适宜建设的地域范围相衔接，加强统筹协调、

优化空间布局，确保安全生产规划与城乡规划协调一致，防止出现

规划之间打架的现象，保证安全生产规划顺利实施。

（二）加强对安全生产工作的领导

加强对安全生产工作的领导，是国务院和县级以上地方人民政

府的重要职责。加强领导的具体职责是多方面的，比如制定有关安

全生产工作的方针政策，统筹安排、部署全国或者本行政区域的安

全生产工作；组织开展安全生产检查，组织制定生产安全事故应急

救援预案；组织、指挥生产安全事故应急救援；组织生产安全事故

调查处理等。本条着重规定了国务院和县级以上地方人民政府以下

两方面的职责：

1支持、督促各有关部门依法履行安全生产监督管理职责。国

务院和县级以上地方人民政府要为各有关部门依法履行安全生产监

督管理职责创造良好的环境和条件，依法保障监督管理工作所需经

费，为有关部门严格依法履行职责排除各种障碍。同时，要建立相

应的机制，及时有效地督促有关

部门依法履行监管职责，制止和查处不作为、乱作为，确保安全生

产监督管理职责落实到位。

2建立健全安全生产工作协调机制，及时协调、解决安

全生产监督管理中存在的重大问题。目前，我国实行综合监管与专

业监管相结合、统一管理与分级负责相结合的安全生产监督管理体

制，安全生产监督管理职责由多个部门行使。同时，安全生产工作

涉及社会的方方面面，必须加强协调指导。为此，这次《安全生产

法》修改时在本条中专门增加规定国务院和县级以上地方人民政府

建立健全安全生产工作协调机制。这样规定适应了安全生产工作的

特点和实际需要，符合我国安全生产监督管理体制的现状。2003

年，国务院设立了安全生产委员会，负责研究部署、指导协调安全

生产工作；研究提出安全生产工作的重大方针政策；分析安全生产

形势，研究解决安全生产工作中的重大问题；必要时，协调有关部

门、人民军队和武装警察部队等有关方面参加生产安全事故应急救

援工作。目前绝大多数县级以上地方人民政府也都设立了安全生产

委员会，协调、解决安全生产监督管理中存在的重大问题。根据实

际需要，国务院和县级以上地方人民政府还可以建立其他形式的安

全生产工作协调机制。

（三）乡、镇人民政府以及街道办事处、开发区管理机构

等地方人民政府的派出机关在安全生产工作中的职责

做好安全生产工作，必须强化基层、基础工作。实践中，乡、

镇人民政府以及街道办事处、开发区管理机构等地方人民政府的派

出机关在安全生产中发挥了不可或缺的重要作用，大量的安全生产

监督检查工作，都是由他们完成或者配合完成的。目前包括北京、

河北、重庆在内的20多个省、自治区、直辖市的地方性法规中都

规定了乡、镇人民政府以及街道办事处、开发区管理机构的安全生

产监督管理职责。为贯彻落实党的十八届三中全会关于安全生产实

行属地管理，加强安全生产等领域基层执法力量的要求，明确乡、

镇人民政府以及街道办事处、开发区管理机构等在安全生产工作

中的地位和职责，在总结地方立法经验的基础上，这次修改《安全

生产法》时在本条中专门增加一款，规定乡、镇人民政府以及街道

办事处、开发区管理机构等地方人民政府的派出机关应当按照职责，

加强对本行政区域内生产经营单位安全生产状况的监督检查，协助

上级人民政府有关部门依法履行安全生产监督管理职责。

这里强调乡、镇人民政府以及街道办事处、开发区管理机

构等按照职责加强对本行政区域内生产经营单位安全生产状况的监

督检查，主要是考虑到乡、镇人民政府以及街道办事处、开发区管

理机构等地方人民政府的派出机关可以进行监督检查，但原则上不

具有行政处罚权。协助上级人民政府有关部门依法履行安全生产监

督管理职责，是因为安全生产日常监督管理职责由县级以上地方人

民政府有关部门承担，乡、镇人民政府以及街道办事处、开发区管

理机构等主要是做好配合工作。这样规定符合我国目前的实际情况。

第九条国务院安全生产监督管理部门依照本法，对全国安全生产工

作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府安全生产监督管

理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。

国务院有关部门依照本法和其他有关法律、行政法规的规定，

在各自的职责范围内对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管

理；县级以上地方各级人民政府有关部门依照本法和其他有关法律、

法规的规定，在各自的职责范围内对有关行业、领域的安全生产工

作实施监督管理。

安全生产监督管理部门和对有关行业、领域的安全生产工作

实施监督管理的部门，统称负有安全生产监督管理职责的部门。

【释义】本条是关于安全生产工作监督管理体制的规

定。

科学的安全生产监督管理制度必须有科学的监督管理体制加

以保证，必须有高效的监督管理机构付诸实施。

再好的制度也难以贯彻落实。

否则,

《安全生产法》正是基于这一

考虑，明确规定了安全生产工作监督管理体制。这一体制的主要内

容是：

（一）安全生产工作的综合监督管理

安全生产事关人民众生命、财产安全和社会稳定大局，又涉

及各行各业和社会的方方面面，从有利于加强安全生产监督管

理的原则考虑，需要有一个综合部门对各个领域、行业安全生

产工作的监督管理全面负责，行使必要的协调、指导、督促、

服务等职能。因此，本条规定，国务院安全生产监督管理部门

对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人

民政府安全生产监督管理部门对本行政区域内安全生产工作

实施综合监督管理。需要说明的是，根据当前机构设置和职能

分工，为表述更为明确，这次

《安全生产法》修改将原来的“负责安全生产监督管理的部门”

修改为“安全生产监督管理部门”。目前各级安全生产监督管理部

门已经建立健全，在中央，国务院安全生产监督管理部门是指国家

安全生产监督管理总局；在地方，县级以上地方人民政府安全生产

监督管理部门绝大多数为安全生产监督管理局。根据机构设置的实

际情况，这样修改更为明确。

（二）有关部门对安全生产工作的监督管理

由于安全生产涉及各行各业的生产经营单位，领域十分广泛，

各行业、领域的情况和特点有很大差别，其安全生产监督管理具有

很强的专业性。除各级安全生产监督管理部门外，还必须充分发挥

有关部门的优势和作用。否则，很难体现专门行业、领域安全生产

监督管理的特点，安全生产监督管理的目标也很难实现。因此，本

条明确规定“国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部

门依照本法和其他有关法律、行政法规的规定，在各自的职责范围

内对有关

行业、领域的安全生产工作实施监督管理”。需要说明的是，

“行业、领域”这四个字是这次《安全生产法》修改时新增加的，

这样表述指向更为明确，有利于进一步明确区分有关部门的专业监

管与安全生产监督管理部门的综合监督管理。根据我国现行有关安

全生产的法律、行政法规的规定以及机构设置和部门职责分工，

负有安全生产监督管理职责的有

关部门主要有：煤矿安全监察机构，负责对煤矿安全的监督管理；

公安部门，负责对民用爆炸物品公共安全及购买、运输、爆破作业

安全，烟花爆竹公共安全，危险化学品公共安全以及消防安全、道

路交通安全等实施监督管理；工业和信息化行政部门，负责民用爆

炸物品生产、销售的安全监督管理；建筑行政部门，负责对建筑工

程安全的监督管理；交通运输各部门，分别负责对铁路、公路、水

路、民航安全的监督管理；环境保护主管部门负责核与辐射安全的

监督管理；质量技术监督部门负责对特种设备安全实施监督管理等。

此外，按照目前的体制，安全生产监督管理部门既负责安全生产

综合监督管理，也具体负责非煤矿山、烟花爆竹的安全监督管理以

及危险化学品安全监督管理综合工作，在特定场合下也属于负责有

关行业、领域安全生产监督管理的“有关部门”。

可以看出，本法规定的安全生产工作监督管理体制的特点是

“两个结合”，即综合管理与专门管理相结合、统一管理与分级管

理相结合。综合管理与专门管理、统一管理与分级管理的关系是分

工负责，各司其职，既不能互相取代，又

不能各行其是。无论是国务院部门还是地方人民政府的部门，无论

是安全生产综合监督管理部门还是有关行业、领域的安全生产监督

管理部门，都应当站在国家和人民利益的高度，本着对党和人民高

度负责的精神，在工作中既各负其责、

各司其职，更要相互配合、相互协作，共同完成好法律赋予的神圣

使命。此外，这次修改《安全生产法》时增加了第3款，将安全生

产监督管理部门和对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理

的部门统称为“负有安全生产监督管理职责的部门”，这是一种技

术性处理，目的是为了本法后续条文表述更方便。

第十条国务院有关部门应当按照保障安全生产的要求，依法及

时制定有关的国家标准或者行业标准，并根据科技进步和经济发展

适时修订。

生产经营单位必须执行依法制定的保障安全生产的国

家标准或者行业标准。

【释义】本条是关于保障安全生产的国家标准或者行

业标准的制定、修订与执行的规定。

（一）国务院有关部门应当及时制定、修订保障安全生产的

国家标准或者行业标准

保障安全生产的国家标准或者行业标准，是做好安全生产工作

的重要技术规范，是安全生产监督管理的重要依据，在规范生产经

营单位的行为、保障安全生产工作中具有十分重要的作用。为了满

足安全生产工作的需要，国务院有关部门应当按照保障安全生产的

要求，及时制定有关的国家标准

或者行业标准。这是国务院有关部门的一项法定职责，必须认真履

行。

所谓国家标准，是指由国务院标准化行政主管部门或者其他

有关主管部门对需要在全国范围内统一的技术要求制定的技术规

范。根据《中华人民共和国标准化法》（以下简

称《标准化法》）的规定，国家标准应当由国务院标准化行政主管

部门编制计划，组织草拟，统一审批、编号、发布。

但是，工程建设、药品、食品卫生、兽药、环境保护的国家标准，

分别由国务院工程建设主管部门、卫生主管部门、农业主管部门、

环境保护主管部门组织草拟、审批；其编号、发布办法由国务院标

准化行政主管部门会同国务院有关行政主管部门制定。这里规定的

制定保障安全生产国家标准的国务院有关部门，既包括国家标准化

委员会，也包括国家安全生产监督管理总局以及其他有关部门。

所谓行业标准，是指国务院有关部门对没有国家标准而又需

要在全国某个行业范围内统一的技术要求所制定的技术规范。制定

行业标准的前提是没有国家标准。在有关安全生产的技术要求需要

在全国范围内统一，又没有制定国家标准的前提下，可以制定有关

的行业标准。

目前，国务院有关部门已经制定了一系列保障安全生产的国

家标准和行业标准，包括矿山安全、危险化学品、民用爆炸物品、

烟花爆竹、建筑安全、消防安全等多个领域，基本涵盖了生产作业、

作业场所、施工工艺方法、安全设施设备、安全防护用品等方面的

安全要求和技术规范。随着科技进步和经济发展，保障安全生产所

需要的技术要求会不断提高。为了适应实际情况的变化，使安全技

术标准始终处于先进状态，为安全生产提供最大限度的保障，国务

院有关主管部门不仅要及时制定相应的国家标准或者行业标准，还

应当根据科技进步和经济发展的实际需要，对有关标准及时进行修

订、完善。

（二）生产经营单位应当认真执行有关国家标准或者行业标

准

保障安全生产的国家标准或者行业标准制定后，关键在于认真

执行，否则只能是一纸空文。按照《标准化法》的规定，国家标准

和行业标准可以分为强制性标准和推荐性标准。保障人体健康，人

身、财产安全的标准和法律、行政法规规定强制执行的标准是强制

性标准，其他标准是推荐性标准。根据这一规定，《安全生产法》

中规定的保障安全生产的国家标准和行业标准，属于强制性标准，

具有强制执行的效力。生产经营单位必须执行，不得置国家标准和

行业标准于不顾，我行我素，盲目追求经济效益，忽视安全生产。

任何单位和个人都无权擅自变更、降低这种标准。这是生产经营

单位的一项法定义务，也是防患于未然、防止和减少生产安全事故

的重要前提。

第十一条各级人民政府及其有关部门应当采取多种形式，加强

对有关安全生产的法律、法规和安全生产知识的宣传，增强全社会

的安全生产意识。

【释义】本条是关于各级人民政府及其有关部门安全生产

宣传义务的规定。

安全生产意识，是人们关于安全生产的知识、观念和认识以及

心理的总和，包括对有关安全生产的法律、法规的了解和对有关安

全生产知识的掌握。做好安全生产工作，必须增强全社会的安全生

产意识，依靠和发动广大人民众积极主动、自觉自愿地参与，营

造人人关注安全、关爱生命的社会氛围，强化对安全生产的社会监

督，落实防治的要求。加强对有关安全生产的法律、法规和有

关安全生产知识的宣传，是增强全社会安全生产意识的重要途径。

在这方面，各级人民政府及其有关部门负有重要责任。同时，各级

人民政府及其有关部门对有关安全生产的法律、法规和安全生产知

识掌握得比较全面、透彻，依托政府及其有关部门进行宣传，相对

于其他主体来说有更大的优势。因此，本条规定，各级人民政府及

其有关部门应当采取多种形式，加强对有关安全生产的法律、法规

和安全生产知识的宣传，增强全社会的安全生产意识。这是各级人

民政府及其有关部门的一项法定义务。

各级人民政府对安全生产宣传必须从思想上高度重视，组

织上切实保证，财力上大力支持。要根据本地区实际情况，采取多

种形式特别是人民众喜闻乐见、通俗易懂的形式，利用电视、互

联网、报纸、广播等多种手段，坚持贴近实际、贴近生活，结合开

展“安全生产月”、“安全生产万里行”等活动，普及安全生产法

律法规和安全生产知识，深入开展安全文化建设，使安全发展理念

深入人心，在全社会营造有利于安全生产工作的良好环境和氛围。

需要说明的是，本条中的“增强全社会的安全生产意识”是这

次《安全生产法》修改时的新提法，原来的提法是“提高职工的安

全生产意识”。之所以这样修改，是考虑到安全生产不仅仅是生产

经营单位及其职工的事情，而是关系全社会的重大问题。保障安全

生产，仅仅提高职工的安全生产意识远远不够，必须增强包括职工

在内的全社会的安全生产意识。同时，政府及其有关部门是为全社

会服务的，其进行安全生产宣传的对象也不应局限于生产经营单位

的职工。

第十二条有关协会组织依照法律、行政法规和章程，为生产

经营单位提供安全生产方面的信息、培训等服务，发挥自律作用，

促进生产经营单位加强安全生产管理。

【释义】本条是关于有关协会组织在安全生产工作中的作

用的规定。

本条是这次修改《安全生产法》时新增加的规定。在市场经

济条件下，做好安全生产工作除了强化生产经营单位的主体责任，

加强政府监督管理以外，也必须充分发挥有关协会组织的作用，这

是转变政府职能、提高安全生产管理质量和水平的必然要求。从实

际情况看，有关行业组织在安全生产工作中发挥着越来越重要的作

用。本届国务院机构改革和职能转变方案也对强化行业自律管理、

发挥社会组织作用提出了明确要求。据此，这次《安全生产法》修

改专门增加了一条，对有关协会组织在安全生产工作中的作用做了

明确规

本条主要规定了有关协会组织两方面的作用：

1为生产经营单位提供安全生产方面的信息、培训等

是有关协会组织的一项重要服务。为成员单位提供服务，

职责，也是其生存的根本。从目前情况看，生产经营单位比较急需

的是信息和培训等方面的服务。信息包括法规政策信

息、经营信息、社会环境信息等涉及安全生产工作的各种信息，协

会组织要充分发挥其自身优势，积极收集、汇总、分析相关方面的

信息，并通过便利的方式及时向会员企业提供。在培训方面，协会

组织既可以提供平台，也可以直接组织或者协助生产经营单位开展

培训。

2发挥自律作用。发挥自律作用是协会组织担负的一项重

要职责。加强自律有很多方式，包括组织生产经营单位签订自律公

约；建立投诉、举报信息系统；制定行业内部的奖惩制度；建立诚

信体系，曝光安全生产领域的违法违规行为；对会员单位实行评级

制度，等等。发挥自律作用，关键是建立起切实有效、使生产经营

单位自我约束的内部机制。

本条将落脚点放在促进生产经营单位加强安全生产管理上，

也就是说，有关协会组织所有职责和作用的发挥，最终是为了提高

生产经营单位的安全生产管理水平。这样规定很有针对性，抓住了

当前的主要矛盾和矛盾的主要方面，符合目前的实际情况。同时，

本条规定还强调，有关协会组织无论是提供服务，还是发挥自律作

用，都应当依照法律、行政法规和章程的规定进行。有关协会组织

的业务范围、服务对象、自律内容等都必须符合有关法律、行政法

规的规定，不得违反法律、行政法规的强制性规定，不得排除或者

限制竞争。章程是协会组织内部关于协会组织的宗旨、职能、组织

和管理的重要依据。协会组织在遵守法律、行政法规的同时，还必

须遵守章程，自觉约束自己的行为。

第十三条依法设立的为安全生产提供技术、管理服务的机构，

依照法律、行政法规和执业准则，接受生产经营单位的委托为其安

全生产工作提供技术、管理服务。

生产经营单位委托前款规定的机构提供安全生产技术、管理

服务的，保证安全生产的责任仍由本单位负责。

【释义】本条是关于安全生产技术、管理服务机构为

生产经营单位的安全生产工作提供服务的规定。

安全生产工作具有很强的专业性、技术性。无论是政府有关

部门对安全生产进行监督管理，还是生产经营单位的有关安全生产

保障，都离不开相关的技术、管理服务工作，如对安全条件的评价，

对有关设施、设备性能的检验、检测以及安全生产培训、咨询等。

为安全生产提供技术、管理服务的机构，是指依法设立的提供安全

评价、认证、检测、检验、

。强调培训和咨询等服务的机构（以下统称专业服务机构）

专业服务机构必须依法设立，是由于专业服务机构负有重要的责任，

其服务能力和服务质量直接关系生产经营单位的安全生产，必须对

这类机构依法进行规范，以保证其具备相应的技术水平和管理能力。

所谓“依法设立”，是指专业服务

机构必须依照法律、法规、规章的规定设立，需要具备相应资质条

件并经有关主管部门批准的，应当依法经批准。这些机构依法独立

执业，并对其提供服务的结果负责，承担法律责任。非依法设立的

机构，不得接受生产经营单位的委托提供安全生产技术、管理服务。

专业服务机构必须依照法律、行政法规和执业准则，为生产经

营单位的安全生产工作提供服务。“依照法律、行政

法规”，是指专业服务机构提供服务的范围、对象、内容、出具的

有关报告和证明以及有关程序等都必须符合有关法律、行政法规的

规定，同时，还必须依法对自己的行为结果负责。“执业准则”，

是指专业服务机构在开展业务时应当遵守的具体规范和要求。执业

准则一般由有关行业协会或者主管部门制定，对保证服务机构规范、

公正地开展业务具有重要意义。专业服务机构在遵守法律、行政法

规的同时，还必须遵守执业准则，自觉约束自己的执业行为。

专业服务机构接受生产经营单位的委托为其安全生产工作提

供技术、管理服务。专业服务机构接受委托，应当与委托方签订安

全生产技术、管理服务合同，明确提供服务的范围、方式、要求以

及双方的权利和义务等事项。未经生产经营单位委托，专业服务机

构不得强行为其提供服务。同时,

除法律、法规规定外，任何单位和个人不得强令生产经营单位接受

服务。

生产经营单位委托专业服务机构提供安全生产技术、管理服务

的，保证安全生产的责任仍由本单位负责，也就是说并不因此改变

保证本单位安全生产的责任主体。这样规定是为了进一步强调生产

经营单位在保证本单位安全生产方面的主体责任，防止规避和推脱

责任。因此，不是将安全生产事宜委托给专业服务机构就万事大吉，

生产经营单位还必须积极协助并及时督促、检查接受委托的专业服

务机构的工作，促使其认真履行服务合同规定的义务；发现专业服

务机构不认真履行职责的，应当及时提出纠正建议。同时，对专业

服务机构提出的本单位在安全生产管理方面存在的各种问题要及时

处理，消除生产安全事故隐患，防止事故发生。当然，这并不意味

着专业服务机构不需要承担任何责任，其也应当根据法律、行政法

规以及委托合同的约定，承担相应的责任，但这种责任不同于生产

经营单位保证本单位安全生产的主体责任。

需要说明的是，这次《安全生产法》修改时对本条做了三点改

动：一是将“技术服务”，修改为“技术、管理服务”，主要是考

虑到生产经营单位的安全生产工作不仅需要技术方面的支持，而且

需要管理方面的服务，以帮助其提高安全生产管理水平。二是删去

原来“中介机构”中的“中介”二字，主要是因为，目前实践中已

经设立的专业服务机构，除了中介机构外，还有一些生产经营规模

较大的企业设立的专业服务机构以及部分科研单位等，这些机构性

质上不属于中介机构。三是将《安全生产法》原第19条第3款规

定的“生产经营单位依照前款规定委托工程技术人员提供安全生

产管理服务的，保障安全生产的责任仍由本单位负责”的内

容移至本条作为第2款，并对文字表述做了相应调整。这是一个技

术性处理，目的是将本法有关安全生产技术、管理服务机构的内容

集中在一个条文中规定。

第十四条国家实行生产安全事故责任追究制度，依照本法和有

关法律、法规的规定，追究生产安全事故责任人员的法律责任。

【释义】本条是关于生产安全事故责任追究制度的规

依法严肃追究生产安全事故有关责任人员的法律责任，对于惩

罚和教育责任者本人，促使有关人员提高责任心，

认真吸取事故教训，保证有关安全生产的法律、法规得到遵守，保

障安全生产，具有十分重要的意义。因此，本条明确规定“国家实

行生产安全事故责任追究制度”。这是第一次

以法律的形式宣布实行生产安全事故责任追究制度。这就意味着，

任何生产安全事故的责任人都必须受到相应的责任追究。在实施责

任追究制度时，必须贯彻“责任面前人人平等”的精神，坚决克服

因人施罚的思想，无论什么人，只要违

反安全生产管理制度造成了生产安全事故，就必须坚决予以追究，

决不姑息迁就。

生产安全事故责任人员，既包括生产经营单位中对事故负有责

任的人员，也包括政府及其有关部门对事故的发生负有领导责任或

者有失职、渎职情形的有关人员，特殊情况下还可能包括上述人员

以外的其他人员。

正确贯彻这一制度应当注意以下三个问题：

1客观上必须有责任事故的发生。按照事故发生的原

因，生产安全事故分为自然灾害事故和责任事故两大类。自然灾害

事故是指由于不能预见、不能避免、不能克服的自然原因造成的事

故，也就是单纯的“天灾”。责任事故则是由

于违反有关安全生产的法律法规、国家标准或行业标准和规章制度、

操作规程所导致的事故，也就是通常所说的“人祸”实践中生产安

全事故绝大多数都是责任事故，常常与规章制度不健全、安全生产

责任制不落实、安全生产投入不足、从业人员违章操作、事故隐患

未及时消除、监督管理不到位等因素有关。本法要追究责任的是责

任事故。因此，有无责任事故的发生是追究有关责任人法律责任的

前提，离开了这一前提，责任追究将无从谈起。

2承担责任的主体必须是事故责任人。分清事故责任，确

定事故责任人，是追究法律责任的前提。这就要求在事故调查的基

础上，对事故责任加以认真分析判断，寻出真正的事故责任人。

凡是对生产安全事故负有责任的人员，都必须承担责任；反之，就

不应承担责任。这是责任自负的法制原则在责任追究制度中的具体

体现。

3必须依法追究责任。责任追究制度的关键在于责任

的落实和追究，但强调追究责任的重要性并不等于任意追究责任，

想追究谁的责任就追究谁的责任，想追究什么责任就追究什么责任。

特别是要明确责任追究的边界，做到“尽职免责”，防止责任追究

泛化，甚至出现先追究责任、后调查

事故以及简单根据事故等级确定问责级别等情况，使责任追

究演化为“岗位追究”，严重挫伤基层和地方安全生产工作者的积

极性，造成生产经营单位中没人愿意干安全生产工作、执法人员不

愿意搞安全生产监管、政府和部门领导不愿意分管安全生产工作。

在追究有关责任人员的责任时，必须严格按照法律、法规规定的程

序、责任的种类和幅度执行，做到罚当其责、罪罚相称。追究责任

的种类既包括行政责任也包括民事责任和刑事责任。

第十五条国家鼓励和支持安全生产科学技术研究和安全生产

先进技术的推广应用，提高安全生产水平。

【释义】本条是关于鼓励和支持安全生产科学技术研

究和先进技术推广应用的规定。

科学技术是第一生产力。在国际竞争日益激烈、经济全球化

趋势不断加剧的今天，科学技术在经济社会发展中的作用和影响越

来越突出。安全生产同样离不开科学技术的支持。从某种意义上说，

安全生产就是人与自然做斗争的过程，也是人们认识自然、改造自

然的过程。保障安全生产，不仅要靠建立、健全有关管理制度，加

强监督管理，提高人们的安全生产意识，最大限度做好“人防”

，也要靠加强安全生

产科学技术研究和安全生产先进技术的推广应用，把安全生产工作

建立在先进的科学技术基础上，通过先进的技术和设备，全力做好

“技防”和“物防”

平，具有十分重要的意义。

由于安全生产科学技术研究和安全生产先进技术的推广应用

是一项基础性、长远性工作，仅靠市场机制难以解决问题，需要国

家给予鼓励和支持。国家的鼓励和支持，可以采取多种形式，如：

宣传舆论上的鼓励和支持；政策上的鼓励和支持，包括财政、税收、

金融以及人事政策的鼓励和支持；直接给予物质扶持、奖励等。在

。这对于提高安全生产水

《安全生产法》中明确规定国家鼓励和支持安全生产科学技术研究

和先进技术的推广应用，有利于发挥法律的政策导向功能，为促进

我国安全生产科学技术研究和安全生产先进技术推广应用创造良

好的环境和条件。

从制度和政策层面看，为了促进科学技术进步，促进科学技术

成果向现实生产力转化，推动科学技术为经济建设和社会发展服务，

全国人大常委会制定了《中华人民共和国科学技术进步法》、《中

华人民共和国促进科技成果转化法》

国务院公布了《国家科学技术奖励条例》

和技术发展规划纲要（2006-2020年）

，

《国家中长期科学

》等，明确

了设立基金、税收优惠、贷款贴息等多种方式鼓励科技创新和成果

转化。这些鼓励措施和政策，同样适用于在安全生产科学技术研究

和推广应用领域中做出突出贡献的公民和组织。此外，《国务院关

于进一步加强企业安全生产工作的通知》《安全生产“十二五”

规划》《安全生产科技“十二五”

规划》等文件进一步明确提出，加快安全生产科学技术进步，提

升安全生产保障能力和水平，充分发挥科技对安全生产的支撑作用；

整合安全科技优势资源，建立完善以企业为主体、以市场为导向、

产学研用相结合的安全技术创新体系。这些规定对于促进安全生产

科学技术研究和安全生产先进技术推广应用，都发挥着重要作用。

第十六条国家对在改善安全生产条件、防止生产安全事故、

参加抢险救护等方面取得显著成绩的单位和个人，给予奖励。

【释义】本条是关于对在安全生产工作中取得显著成

绩的单位和个人给予奖励的规定。

改善安全生产条件、防止生产安全事故、参加抢险救护，是

安全生产工作的重要组成部分。为了充分发挥有关单位和个人在上

述安全生产工作中的积极性，本条明确规定“国家对在改善安全生

产条件、防止生产安全事故、参加抢险救护等方面取得显著成绩的

单位和个人，给予奖励”。这一规定

为奖励在安全生产工作中做出显著成绩的单位和个人提供了法律依

据。

本条规定是一条原则性规定，有关人民政府及其有关部门应

当根据实际情况，积极创造条件，把这一规定落到实处。实际工作

中，应当注意把握以下几个问题：

1关于奖励条件和对象。根据本条规定，获得奖励的条件

是“在改善安全生产条件、防止生产安全事故、参加抢险救护等方

面取得显著成绩”。这里所讲的改善安全生产条件，是指通过对现

有生产经营设施、设备、工艺等的革新，使安全生产条件明显改善，

安全生产得到进一步的保障。安全生产条件是否改善要有较为科学

的客观标准。防止生产安全事故，是指通过及时发现事故隐患和其

他安全生产问题并采取措施，有效防止事故发生；参加抢险救护，

是指在事故发生后积极参与抢险救护，防止事故损失和影响进一步

扩

大。需要说明的是，本条在列举了改善安全生产条件、防止生产安

全事故和参加抢险救护后，又用了一个“等”字，这就是说，应当

奖励的不仅限于以上三种情况，还包括其他有利于安全生产工作的

情况。关于“取得显著成绩”，本条没

有明确规定统一的标准，应当根据具体情况予以掌握。如：使安全

生产条件大幅度改善；有效地防止了重大生产安全事故的发生或者

防止多起生产安全事故发生；抢险救灾中表现积极，减少了人员伤

亡，或者为国家和企业挽回较大的经济损失等，都可以考虑认定为

“取得显著成绩”。奖励对象，

是指有上述三种情况的单位和个人，既包括生产经营单位及其有关

人员，也包括政府、有关部门及其工作人员，还包括其他社会组织

和公民个人。

2关于奖励程序。为了保证奖励工作有序进行，做到客观

公正，使奖励真正起到应有的作用，防止出现偏差，尤其是出现不

正之风，在实施奖励政策时必须有明确的程序做保证。这种程序主

要是指评审的程序，包括候选人或者单位的产生办法、推荐条件等。

程序必须公开、透明，防止暗箱操作，以保证公平、公正。

3关于奖励措施。落实奖励政策的关键在于落实奖励措施。

一般来说，奖励措施包括精神奖励和物质奖励。精神奖励，是指对

受奖者给予一定的名誉、荣誉奖励，使社会对其贡献和成绩予以充

分肯定。物质奖励，是指对受奖者予以物质方面的奖励，包括奖金、

实物等。无论是精神奖励还是物质奖励，其目的都是使受奖者得到

一种激励和鼓舞，使其更加积极地为安全生产工作做出贡献。实践

中，要注意处理好精神奖励与物质奖励的关系，不能只讲精神奖励，

不讲物质奖励；也不能只讲物质奖励，不讲精神奖励。应当提倡精

神奖励为主，物质奖励为辅，克服唯钱是图、物质至上的思想。

第十七条生产经营单位应当具备本法和有关法律、行政法规

和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件；不具备安全生产条

件的，不得从事生产经营活动。

【释义】本条是关于生产经营单位应当具备安全生产

条件的原则性规定。

（一）生产经营单位应当具备本法和有关法律、行政法规和

国家标准或者行业标准规定的安全生产条件

生产经营单位是生产、经营活动的直接承担者，也是保证安

全生产的基石。生产经营单位要想安全生产，必须具备基本的安全

生产条件，这是保障安全生产的前提和基础。从实际情况看，许多

事故发生的重要原因是，生产经营单位不具备基本的安全生产条件，

为追求经济利益，胡干蛮干，甚至见利忘义，要钱不要职工的命。

《安全生产法》作为安全

生产领域的综合性、基础性法律，对生产经营单位的安全生产条件

做出原则规定，是非常必要的。

本条规定中所称的“安全生产条件”，是指生产经营单

位的各个系统、各生产经营环境、所有的设备和设施以及与生产相

适应的管理组织、制度和技术措施等，能够满足保障安全的需要，

在正常情况下不会导致人员的伤亡或者财产损

失。考虑到受行业、规模等因素的影响，不同生产经营单位应当具

备的安全生产条件差异较大，很难做出统一规定，本条与有关安全

生产的其他法律、行政法规和国家标准或行业标准做了衔接性的规

定，明确了生产经营单位应当具备的安全生产条件的主要依据，包

括三个层次：

1本法和有关法律对生产经营单位安全生产条件的

具体规定，如《中华人民共和国矿山安全法》《中华人民共和国

煤炭法》《中华人民共和国建筑法》《中华人民共和国消防法》

《中华人民共和国道路交通安全法》《中华人民共和国铁路法》

《中华人民共和国民用航空法》等。

2有关行政法规对生产经营单位安全生产条件的具

体规定，如《危险化学品安全管理条例》《烟花爆竹安全管

理条例》《民用爆炸物品安全管理条例》《煤矿安全监察条例》等。

3有关国家标准或者行业标准对不同类型生产经营单位的

安全生产条件的规定。需要明确的是，具备安全生产条件这一要求

应当贯穿生产经营的全过程，不仅具备安全生产条件才能开始生产

经营活动，而且在整个生产经营过程中都要持续地符合安全生产条

件。

（二）不具备安全生产条件的。不得从事生产经营活动为了

进一步强调安全生产条件对于保障安全生产的重要性，本条又从禁

止性规范的角度，明确规定不具备安全生产条件的生产经营单位不

得从事生产经营活动。这样规定主要是考虑到安全生产条件是保障

安全生产的基础，如果不具备安全生产条件，会给生产经营活动的

安全留下严重隐患，因此，有必要从反面再次重申不具备安全生产

条件的生产经营单位不得从事生产经营活动。

第十八条生产经营单位的主要负责人对本单位安全生产工作

负有下列职责：

（一）建立、健全本单位安全生产责任制；

（二）组织制定本单位安全生产规章制度和操作规程；

（三）组织制定并实施本单位安全生产教育和培训计划；

（四）保证本单位安全生产投入的有效实施；

（五）督促、检查本单位的安全生产工作，及时消除生产安

全事故隐患：

（六）组织制定并实施本单位的生产安全事故应急救援预

案；

（七）及时、如实报告生产安全事故。

【释义】本条是关于生产经营单位的主要负责人对本

单位安全生产工作所负职责的规定。

本法在《总则》一章（第五条）中明确规定，生产经营单位

的主要负责人对本单位安全生产工作全面负责。落实这一规定，还

需要进一步明确生产经营单位主要负责人对本单位安全生产工作所

负的具体职责。因此，本条规定了生产经营单位主要负责人七个方

面的职责：

1建立、健全本单位安全生产责任制。建立、健全安全生产

责任制是落实安全生产责任的核心，又涉及本单位各