政府关停企业法律意见书(环保、安全等政策调整

XX年XX月XX日，XX市XX会下达《关于限期关停XX

厂的通知》，要求XX市XX厂和XX市XX有限公司于XX年8

月31日前停止生产,XX年XX月1日起将停止供电,并且要求

两家企业从XX月1日起主动拆除设备,在XX月30日之前拆

除完毕,否则XX年10月1日起XX市市政府将组织强制拆除。

【关于政府关停XX企业致XX政府法律意见书】

行政行为合法合规性法律分析

一、XX市XX行政行为合法合规性分析

（一）XX市XX做出的“关于限期关停XX厂的通知”超

越了法定权限。

1、该项行政行为缺失授权规范

《中华人民共和国行政强制法》第四条规定：行政强制

的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。

第十一条规定：法律对行政强制措施的对象、条件、种类作

了规定的，行政法规、地方性法规不得作出扩大性规定。

依据《中华人民共和国行政处罚法》第二条规定：“公

民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予

行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行

政机关依照本法规定的程序实施。没有法定依据或者不遵守

法定程序的，行政处罚无效。”

本案中XX市XX拆除文件援引的XX市人民政府办公室

《关于印发XX市XX通知》既非法律、法规亦非政府规章，

仅是政府部门内部文件。

2、XX市人民政府亦无权就关停XX厂制定地方性行政法

规和规章。

（1）《立法法》第八十二条亦明确规定“省、自治区、

直辖市和设区的市、自治州的人民政府，可以根据法律、行

政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章”。

即地方政府具有立法权的主体仅限于省、自治区、直辖市和

设区的市、自治州，其他均无权制定地方规章。

本案中，XX市人民政府隶属于XX省XX市，显然无地

方立法权。即便地方政府有立法权，也只能设定警告或一定

数额的，而无权就责令停产停业的处罚制定规章。

（2）根据《中华人民共和国行政处罚法》第十三条的

规定：“省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区人民政

府所在地的市人民政府以及经国务院批准的较大的市人民

政府制定的规章可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行

为、种类和幅度的范围内作出具体规定。尚未制定法律、法

规的，前款规定的人民政府制定的规章对违反行政管理秩序

的行为，可以设定警告或者一定数量的行政处罚。

的限额由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会规定。”

（3）《中华人民共和国行政强制法》也作了类似规定。

（4）根据国务院《行政法规制定程序条例》和《规章

制定程序条例》，XX市XX拆除文件援引的XX市人民政府办

公室《关于印发XX市XXX通知》以及更上一级的有关通知，

均不是可供行政强制所必需的行政法规、行政规章。

（二）XX市XX做出的“关于限期关停XX厂的通知”没

有法律依据。

1、《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：

对违法的建筑物、构筑物、设施等需要拆除的，应当由行政

机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内

不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关

可以依法强制拆除。

可见强制拆除的前提是建筑物、构筑物、设施等处于违

法状态。首先要依照建设规划法律法规的明确条文判定违法，

其次要依照法定程序裁定违法，XX市XX无权主观单方面认

定某个建筑物、构筑物、设施是违法应当被拆除的。

本案两家企业的建筑物、构筑物、设施都是合法企业的

合法建筑物，不属于违法建筑物，不能被强制拆除。

2、《中华人民共和国行政处罚法》第四条规定的责令

停产停业、吊销许可证等处罚种类等要求有明确的违法行为，

本案两家企业都是合法企业，被责令停产停业、吊销许可证

等也不是因为违法生产被查处，而是要为地方政策让道，因

此，没有应当受到行政处罚并被执行的事实前提。

（三）XX市XX做出的“关于限期关停XX厂的通知”的

具体行政行为程序违法

1、《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定，

行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行

政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的

权利。同时依据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条

规定，本案还应告知当事人有申请听证的权利。

2、《中华人民共和国行政强制法》第十八条规定，行

政机关实施行政强制措施时，应当告知当事人采取行政强制

措施的理由、依据以及并告知当事人依法享有的权利、救济

途径。

3、本案中，XX市XX在作出本案具体行政行为之前，不

但未依法告知拟作出处罚决定或采取行政强制措施的事实、

理由及依据，也未告知行政相对人享有申请听证的权利。同

时，XX市XX在进行相关调查及认定时亦未按法定程序进行。

因此，我们认为XX市XX具体行政行为程序违法，剥夺了两

家XX厂应有的合法权益。

二、XX市XX行政行为合理性分析

本案中两家XX厂均系政府招商引资项目，若因产业政

策调整需要关停，应符合法律法规规定的前提，同时不损害

相对人的合法权益。上千万的利益损失与十几万元的拆除补

偿，拷问行政部门的良心。

（一）信赖利益应予以保护

1、信赖保护原则是行政法律法规的核心。

信赖保护指受国家权力支配的人民，如果因为相信政府

而安排自己的生产、经营、生活，则政府有义务对人民的信

赖利益给予保护，不会朝令夕改，损害人民的信赖。这就要

求行政主体在行使职权过程中，必须诚实守信，不得随意变

更、撤销、废止行政行为，否则就应赔偿或补偿相对人合理

的信赖利益损失。政府的行政行为，不同于一般的民事行为，

它不但具有确定力，而且具有公信力。他是全社会对行政行

为的信任，是公共秩序得以，政权得以巩固的基础。

2、本案两家企业的投资经营是基于对于政府信赖而来

的。

本案中，两家XX厂投资人均系在政府招商引资的引导

下，对于旧的资源进行重新整合,增加投资开展生产和开拓

市场。如果不是信赖政府的招商政策、信赖政府长达数十年

不变的政策承诺和租约，投资人不会不断进行投资，安排长

期生产。

经过多年的生产调整和市场拓展，逐步扭亏为盈。但大

量的投入特别是基础建设需要通过以后数年数十年的经营

才能获得回报。现在XX市政府部门，无视当初的招商引资

政策承诺，以政府部门的文件强行要求企业关停企业，有悖

政府诚信，忽视了自己的信赖保护义务。

（二）若因产业政策原因确需关停企业，应采取相应的

补救措施。

行政法上信赖保护原则要求政府以诚实信用的方法作

出行政行为，行政机关作出的抽象行政行为的效力不得适用

于行为施行前已经终结的事实，这是法治国家中法的性

的必然要求。行政部门的许可领域，更不能朝令夕改，对市

场各参与主体的行政信赖利益一定要予以保护。

即使改变原有状态所维护的公共利益明显大于相对人

的信赖利益时，按“公益优先”原则，也需对行政相对人的

信赖利益予以财产保护。

法无授权不可为，要严防“红头文件”越权代法，“乱

作为”干预市场。即便基于产业政策真需要关停企业，应确

保不损害企业主的利益。

（三）拆除文件与依法治国、依法行政的基本方略相

悖，因拆除给企业主造成的损失，政府应当予以补偿。

党的十八大再次强调：“政府的诚信，关系民主法治、

公平正义，影响着政府的公信力，决定着和谐社会的建设”。

政府既是社会制度的制定者、执行者和维护者，又是公共道

德的示范者。政府的诚信，是社会信用体系建设的重要一环

和关键，关系民主法治、公平正义，影响着政府的公信力，

决定着社会主义市场经济健康发展和和谐社会的建设。这充

分说明，行政补偿制度的建立和健全已经纳入了建设法治政

府的框架内，建立健全行政补偿制度将是我国政府全面推进

依法行政的重要任务之一，也是建设法治政府的重要内容之

一。

三、XX市相关职能单位行政配合措施正当性分析

XX市相关职能单位为配合政府的行政强制行为，拟采取

或正在采取其他一系列手段，包括不予继续许可、吊销执照、

停水停电等，迫使行政相对人服从行政决定，这些措施虽然

体现了政府的强势，但不具有法律上的正当性和道德上的正

当性损害相对人的合法权益。

（一）利用行政许可手段配合强制拆除行为的分析

1、信赖利益保护不得任意废弃

为保护行政相对人的信赖利益，该行政行为受到存续保

护而不得任意撤废，即使公共利益需要撤销，也应当先给予

财产保护再撤废该行政行为。

本案两相对人被当地招商政策召唤，来XX投资兴业，

项目就是XX，期限就是长期，需要哪些许可才能保证合法持

续经营，这些当地政府、行政许可部门都是明知的，相对人

正是基于信赖才敢收购、追加投资。

招商引资时，各个部门都开绿灯，要拆时，又突然不予

许可，就会失去政府的公信。

2、行政许可应当依法独立进行。

依据《中华人民共和国行政许可法》第八条的规定：“公

民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行

政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。……”

《中华人民共和国行政许可法》第三十二条第（五）项

规定，申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、

符合法定形式，或者申请人按照本行政机关的要求提交全部

补正申请材料的，应当受理行政许可申请。

《中华人民共和国行政许可法》第十五条规定，地方性

法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定企业或

者其他组织的设立登记及其前置性行政许可；第十六条规定，

法规、规章对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反

上位法的其他条件。

《中华人民共和国行政许可法》第五十条规定，延续许

可，行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效

期届满前作出是否准予延续的决定；逾期未作出决定的，视

为准予延续。

本案中，XX市相关职能部门对两家XX厂要求办理安全

生产许可证、采矿许可证续期等事宜遭到推诿，拒绝受理两

家XX厂的申请请求，明显违反了行政许可法的法律规定。

XX厂采矿许可证尚在有效期内，营业证件齐全。现在却被要

求停业，明显侵犯了企业业主经营自主权。

（二）、利用强行停电手段配合强制拆除行为的分析。

从法律层面上来说，供电企业它只有民事权利，而无行

政权利。由供电企业实施行政强制，主体不适合。供用电双

方建立的供用电关系是通过签订《供用电合同》，明确各自

权利义务的。在用户自觉遵守供用电秩序，依法足额交纳电

费的情况下，供电企业单方面中止供电即为违约，用户完全

可以依据《合同法》的相关规定，向供电企业提出索赔。虽

然，供电企业实施停电都是在地方政府的要求下进行的，但

《合同法》同时规定“当事人一方因第三人的原因造成违约

的，应当向对方承担违约责任”，所以供电企业仍然无法摆

脱面临民事赔偿请求的责任。

（三）行政强制拆除的法律分析

1、禁止生产与拆除设施是不同性质的行为

禁止两家企业不再生产，是行政许可行为，拆除设施是

行政强制拆除行为。如果设施是合法的私权利，没有法定依

据和法定程序，不能认为禁止生产就一定要拆除设施。

2、拟拆除的设施受物权法保护

《物权法》第四条规定：“国家、集体、私人的物权和

其他权利人的物权受法律保护,任何单位和个人不得侵犯。”

《物权法》第六十六条规定：“私人的合法财产受法律保护,

禁止任何单位和个人侵占、哄抢、破坏。”同时《物权法》

第四十二条第一款对拆除行为进行明确限定，具体规定：“为

了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序,可以征收

集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”。

本案中，两家XX厂厂房、办公场所的建立均具备合法

手续，所以属于两家单位合法的私有财产，依法受法律保护。

3、拆除需先征收，征收需先补偿。

若因公共利益确需拆除涉案房屋的，应当依法予以征收

后再交由政府部门拆除。