关于城市公交车核定载客人数等相关问题的法律意见书(节...

附1：

关于城市公交车核定载客人数等相关问题的法律意见书

（节选）

致：成都市交通委员会

根据市政府领导的指示，受贵委的委托，我所就6月5日发生

的我市9路公交车燃烧事故（以下简称“6.5”事故）中所涉及的公

交车核定载客数等相关问题进行法律分析和论证。

接受委托之后，我们组织律师对“6.5”事故进行了全面的了解，

调取了相关资料，并与贵委进行了充分的沟通。现根据贵委介绍的情

况，并基于我们对法律、法规、规章的理解，提供如下意见，供贵委

决策时参考。

一、关于城市公交车的核定载客人数规定，存在法律规范适用冲

突的问题。

据贵委介绍的情况，“6.5”事故公交车在事故发生时，车上共有

乘客101人，而“6.5”事故车的《机动车行驶证》所记载核定载客

人数为75人。根据《道路交通安全法》第49条规定，“机动车载人

不得超过核定的人数”，但《道路交通安全法》并没有对如何确定“核

定人数”作出明确规定。我国公交车的主要技术标准，包括装载质量

核定、乘员数核定等，均是按照国家标准《机动车运行安全技术条件》

（即GB7258）核定的，该标准由公安部交通管理科学研究所、交通

部公路科学研究所共同起草，是我国机动车安全技术管理的最基本的

技术性规范。根据《机动车运行安全技术条件》（GB7258-1997），

核定载客数以车载质量、供站立乘客用的地板面积等三种不同标准来

计算，即：（1）按车载质量核定人数计算，1T折合15人；（2）座

位数加按站立乘客用的地板面积计算，城市公共汽车及无轨电车为

0.125m²核定1人，即每平方米可载客不超过8人，设立席的客车

供乘客用的地板面积根据GB12428的规定确定；（3）卧铺客车的每

个铺位核定1人。而相关部门在关于城市公交车的载客人数的核定标

准问题上，存在法律规范适用冲突的问题。

（一）公安部门为“6.5”事故车颁发的《机动车行驶证》上是以

车载质量计算核定的载客人数。

根据贵委提供的资料，“6.5”事故车型号为CDK6110A1R，该

车载质量为5000KG。由于该车定型生产于2004年6月前，因此出

厂技术标准应适用于《机动车运行安全技术条件》（GB7258-1997）。

对比《机动车运行安全技术条件》（GB7258-1997）关于车辆核定载

客人数的规定，按照1T折合15人计算，核定载客人数为应75人。

由此可见，公安机关是按照《机动车运行安全技术条件》

（GB7258-1997）

（二）原城市客运主管部门建设部相关文件明确城市公共汽车及

无轨电车，车辆乘客人数的核定应按站立乘客用的地板面积计算，为

0.125m²核定１人，即8人m²。

1、针对城市公交车的载客人数问题，全国各地公交管理部门均

有不同理解。建设部2001年3月30日在对广西壮族自治区建设厅

作出的《关于城市公共汽车载客人数核定问题的复函》（建城函

[2001]89号）中，明确“根据《机动车运行安全技术条件》

（GB7258-1997），车辆乘客人数的核定，按站立乘客用的地板面

积计算，城市公共汽车及无轨电车为0.125平方米核定１人”。2006

年，建设部对对江西省建设厅作出的《关于城市公共交通管理工作有

关问题的复函》（建城函[2006]）143号）中，进一步明确根据《机

动车运行安全技术条件》（GB7258）规定，车辆乘客人数的核定，

按站立乘客用的地板面积计算，城市公共汽车及无轨电车为0.125m

²核定１人，即8人m²。

2、6.5事故中的事故车辆车型号为CDK6110A1R，根据该车生

产定型时有效的国家标准《客车装载质量计算方法》（GB/T12428

－1990），有效站立面积是指供乘客站立用的地板面积的水平投影。

该国家标准7.2条规定“设立席的客车供站立乘客用的地板面积等于

车厢地板总面积减去驾驶区、乘客座全部面积及其前面无座椅时离其

前沿宽300mm范围内供乘员搁脚的面积等站立乘客不能接近的面

积。根据成都市公交集团有限公司提供的说明，该车实测有效站立面

积为8.6m²。加上座位数40座，6.5事故中的事故车辆最大核定载

客人数应为108人（40座位+8.6㎡×8人）。

针对“6.5”事故车到底是否属于超载的问题，综合本案及城市

公交车运营的现状，我们认为：（略去）

二、法律规定公交车不得超载，同时规定公交车不得拒载乘客，

实践中存在执行难且无法权衡的问题。

《四川省道路运输管理条例》、《成都市城市公共汽车客运管理条

例》等均规定公交车不得“拒载”、“甩客”。我国《合同法》第289

条规定：“从事公共运输的承运人不得拒绝旅客、托运人的通常、合

理的要求”。这些规定对从事公共运输的承运人设定了强制缔约义务，

即对对方的要约非有正当理由不得拒绝承诺。与此同时，《道路交通

安全法》第49条明文规定机动车载人不得超过核定的人数。实践中

则经常出现公交车超载与乘客要求承运人提供运输服务的冲突，也有

很多公交公司、公交车司机由于“拒载”受到乘客的投诉，并承担相

应的法律责任。因此法律规定的公共运输承运不得拒载乘客与车辆不

得超载，这两者应如何判定和加以权衡？我们认为：

1、从立法目的的角度，地方性法规中所规定的公交车不得“拒

载”、“甩客”主要是为了确保公共服务质量，满足广大市民的出行需

要而作出的一种强制性管理性规范，《道路交通安全法》中规定的严

禁超载则主要是为确保道路运输的安全而作出的强制管理性规范。但

民事缔约义务履行需以不违反法律、法规的强制性规定为前提，两者

立法并不存在冲突。

2、《道路交通安全法》第49条关于机动车载人不得超过核定的

人数的规定，系行政法上的禁止性规定。当车辆已经超载的前提下，

乘客继续要求公交公司提供服务，将导致公交车违法超载行为后果的

产生，也将对车辆及车上其他乘客的安全构成影响，因此这种情况下

的运输要求应不属于“通常、合理”的要求。从法律上讲，驾驶员应

当有权拒绝提供运输服务。

但问题的关键是法律的这一强制性规定在实践中如何落实的问

题？且由于城市公交的乘客数瞬时变化等营运特点，在两者出现矛盾

和冲突的时候，在驾驶员无法核实是否超载的情况下，满足乘客出行

需要必将成为驾驶员的首选。因此，解决这一问题不仅需要交通管理

部门和公交集团加强管理，更需要广大市民的配合，单纯从管理部门

的角度上进行禁止，不仅不利于问题的解决，也可能会出现新的社会

矛盾。

综上所述，由于公交车乘客流动性强、每站必停、瞬时变化等运

营特点，判断“是否超载”对于公交公司和公交车司机而言本身具有

不可操作性，“超载与否”其实并不取决于司机的安全意识、公交公

司的利益冲动等市场化因素。相反，它取决于该城市政府部门对交通

的整体规划和资源投入。因此，公交车“超载”也因此成为目前社会

广泛存在的问题，从一定程度上讲，也是客观上无法避免的。城市公

共交通本质属于公益事业，大量市民需要乘坐城市公交出行，如果严

格按照法律规定进行查处，将存在执行困难并面临窘境，也将给市民

出行带来极大的不方便。6月8日发生在深圳的因公交车怕超载而拒

载，引发乘客围堵公交车冲突事件，再一次说明了这个社会矛盾。如

果以增加车辆运次来满足不超载，即便不考虑公交公司的运输成本是

否能承受，也将加大城市的交通压力，将会使城市交通陷入瘫痪，这

显然也不是法律制定者所希望的，更不是法律本身所要达到的效果。

面对全国各地普遍存在的超载现象，说明《道路安全法》的此条规定

无法得到有效的贯彻执行和法律本身的不完善，司法界也有不少呼声

认为，既然法律和现实的脱钩，立法机关就应该对《道路交通安全

法》进行修改，增加或修改有关条款，在法律层面上对城市公交“格

外开恩”，适当放宽城市公交载客的标准，或者通过地方立法的形式

出台相关的地方性法规，从法律层面上解决这一难题，否则会伤害到

更多人的利益，进而失去了法律保护大众利益的初衷。

以上意见，供贵委决策时参考。

附2：

中国·成都蜀汉路249号润邦国际15F邮编:610036

RainBirdInternational,15thFloor,O.249Shuhan

Road,Chengdu,:610036

总机/Tel:86-28-传真/Fax:86-28-

关于公交车核定准载人数的律师工作备忘

编号：恒和信09JTQ01111

致：新津县交通局

受贵局委托，本所根据我国现行相关法律、法规等规范性文件的

规定，结合成都6.5公交车燃烧事件，就公交车核定准载人数相关问

题，我们出具本律师工作备忘，以供贵局参考：

一、本律师工作备忘的依据

1、事实依据

普遍存在的公交超载案例。

2、法律依据

（1）《中华人民共和国道路交通安全法》（2007年修正）；

（2）《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》；

（3）国家质量监督检验检疫总局发布的《机动车运行安全技术

条件》（GB7258-2004）；

（4）国家标准《机动车运行安全技术条件》(GB7258-2004)第3

号修改单；

（5）建设部《城市建设系统指标解释》（2001年印发）；

（6）《四川省道路运输管理条例》（2006年修订）；

（7）其他法律、法规及规范性文件规定。

二、关于公交车核定准载人数的相关法律分析

，27人遇难，74人受伤，只有10余人成功逃生，惨痛的悲剧

再次引发人们对公交车超载问题的深度思考。由于城市公共交通的特

殊性，在我国现有国情下，公交车超载已经成了最大的民生难题。有

鉴于此，本所对公交车核定准载人数问题，特作如下法律分析：

（一）从现行法律法规规定来看，公交车核定准载人数具有明确

的法律依据。

1、《中华人民共和国道路交通安全法》（以下简称《道路交通安

全法》）对公交车核定准载人数问题作出了明确规定。

《中华人民共和国道路交通安全法》第一百一十九条第一款第一

项、第三项规定，“道路”是指公路、城市道路和虽在单位管辖范围

但允许社会机动车通行的地方，包括广场、公共停车场等用于公众通

行的场所。“机动车”是指以动力装置驱动或者牵引，上道路行驶的

供人员乘用或者用于接送物品以及进行工程专项作业的轮式车辆。因

此，城市公交车符合上述“机动车”的属性，而且是在“道路”上行

驶的车辆，应该由《道路交通安全法》调整。

《道路交通安全法》第四十九条明确规定，“机动车载人不得超过

核定的人数”，因此，公交车必须遵守《道路交通安全法》的规定，

不得超载。

2、《机动车运行安全技术条件》（GB7258-2004）对公交车核定

准载人数作出了具体明确规定。

根据《道路交通安全法》的精神和我国机动车安全管理的实际情

况，由公安部、交通部提出，国家质量监督检验检疫总局发布的《机

动车运行安全技术条件》4.5.3“客车乘员数核定”中提出了两种核

定标准：

按乘员质量核定：按GB/T12428确定；

按座垫宽和供站立乘客用的地板面积核定：座垫宽按每1人不

小于400mm核定；按站立乘客用的地板面积计算：城市公共汽车

及无轨电车按每1人不小于0.125㎡核定。

规定，以、

3、建设部2001年印发的《城市建设系统指标解释》中，也对

公交载客量作出了详细规定。

该《解释》第六部分“城市公共交通”规定，“公交车的额定载

客量计算公式为：客位数=车厢固定乘客座位数+车厢有效站立面积

(平方米)×每平方米允许站人数（注：每平米允许站立人数按8人计

算）”。

由此可见，《道路交通安全法》、《机动车运行安全技术条件》、《城

市建设系统指标解释》等均对机动车载客量标准作出了相应规定，我

国现行法律法规及相关规范性文件就机动车准载人数问题是作出了

较为完善规定的。公交车系机动车毋庸置疑，当然应当按照法律规定

依法载客。

目前，判断机动车是否合法上道路行使的依据是看其是否取得有

关交警部门颁发的《中华人民共和国机动车行驶证》，判断机动车是

否超载的标准和合法依据就是载客数是否超过车辆行驶证核定的承

载人数，行驶证上记载的核载人数即为最大载客量，超过此人数即为

超载，因此，机动车行驶证具有判断机动车是否依法行使、是否依法

载客的证据作用。

（二）公安机关交通管理部门应该依法履行职责，监督公交车依

法上道路行使。

根据《道路交通安全法》第八十七条规定“公安机关交通管理部

门及其交通警察对道路交通安全违法行为，应当及时纠正”，对公交

车违法超载行为及时处罚、纠正是公安机关交通管理部门的职责，并

且《道路交通安全法》第九十条、九十二条等条款，对公交车的违法

超载行为，作出了明确的处罚标准，公安交通管理部门应依法履行职

责，充分发挥其执法监督职能，保证城市公共交通的有序、安全、畅

通。

（三）审判实务中，法院支持对超载公交车辆进行行政处罚。

2007年，在云南省陆良县，发生两起公交车超载被罚事件，被

处罚公交车司机不服向陆良县人民法院提前诉讼，一审判决：维持交

警所作的交通处罚决定；被处罚公交车司机不服一审判决又向曲靖市

中级人民法院提起上诉，曲靖市中级人民法院作出终审判决，驳回两

公交车司机请求撤销交警部门、记分处罚的上诉，维持原判。

三、对公交超载问题的原因分析

（一）法律分析

我国《合同法》第289条规定，“从事公共运输的承运人不得拒

绝旅客、托运人的通常、合理的要求。”因此，从事公共运输的公交

车在法律上被设定了强制缔约义务，违反此义务，需承担相应的法律

责任，《四川省道路运输管理条例》（2006年修订）等地方性法规及

其他相关规章、规定，也对公交车违法拒载做出了规定。公交超载与

拒载之间存在着内在的矛盾，为避免承担公交拒载的法律责任，加上

其他因素影响，公交车超载现象严重。

（二）现实分析

公交车核定准载人数在现行法律上的规定是相对完善的，但之所

以各大城市普遍存在公交超载问题，是由我国的现有国情决定的，体

现了法律与国情的冲突。

在我国现有国情下，人们在不断“攻击”公交超载的同时，也不

断“攻击”着公交拒载。就目前而言，如果交管部门严格按照法律规

定查处公交超载，那么全国各大城市必须加大公交运力投入，否则将

严重影响市民出行及生活，这显然不是法律制定者所希望的，更不是

法律本身所要达到的效果。从现实情形来看，公交运力不足是公交超

载现象严重的一个重要因素。有关交管等部门对公交超载不及时纠正

存在执法不严的问题，却也是无奈之举。

以上意见仅供贵局领导决策时参考，未经本所承办律师同意，请

勿用于其他目的或向其它有关的第三方泄漏。

顺颂

业祺！

四川恒和信律师事务所

二00九年七月三日