自考《行政法学》复习考点、重点新版

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第一章绪论

第一节行政法的概念

一、行政的涵义

相对于社会组织、企业的“私人行政”而言，行政法领域的行政，

是指国家与公共事务的行政，通常称为“公共行政”。

行政是指国家行政机关对国家与公共事务的决策、组织、管理和

调控。它包括以下含义：（1）行政活动的主体是国家行政机关；

（2）行政活动的范围逐步扩大，不仅限于管理国家事务，还越来

越广泛地管理公共事务；（3）行政活动的目的是为了实现对国家

事务和公共事务的组织与管理；（4）行政活动的方法和手段是决

策、组织、管理和调控等。

二、行政与公民权利

（一）行政权

1.行政权的涵义

行政权是由国家宪法、法律赋予或认可的、国家行政机关和其他

公共行政组织执行法律规范、对国家和公共事务实施行政管理活

动的权力，是国家政权和社会治理权的组成部分。

这个定义具有三层意思：第一，行政权的合法来源是国家宪法和

法律，没有宪法、法律的确认或设定，行政权就失去了存在和行

使的合理基础；第二，行政权由国家行政机关和其他公共行政组

织行使，立法机关、司法机关，以及其他国家机关就其各自所管

理的事项行使的权力分别为立法权、司法权等；第三，行政权系

国家政权和社会治理权的组成之一，一方面，现代行政权仍然保

留了传统国家政权的特，是国家治理和服务社会的公权力的一

种，另一方面，现代行政权还包括社会组织对社会公共事务的治

理权，这些治理权有的来自于国家法律的直接赋予或者行政机关

的委托，有的源于社会组织的自治而后得到国家法律的承认。

行政权与行政职权的区别。行政权不完全等同于行政职权。前者

是行政机关依法管理国家行政事务的权力，其内容多而复杂；后

者则是具体行政机关和工作人员所拥有的，与其行政目标、职务

和职位相适应的管理资格和权能，是行政权的具体配置和转化形

式。

行政权与行政权限的区别。行政权限是法律规定的行政机关及其

工作人员行使职权所不能逾越的范围界限，是行政权的具体形式

——行政职权的三个构成要素（权力主体权力内容权力范围）之

一。行政机关行使职权超越行政权限，便构成行政越权，视为无

效。

2.行政权的内容

包括：行政立法权、行政命令权、行政决定权、行政检查监督权、

行政制裁权、行政强制执行权、行政裁判权等。

3.行政权的特点

行政权与其他国家权力和社会组织公民个人的权利不同，相对于

其他国家权力而言，它具有自由裁量性、主动性和广泛性等特点；

相对于社会组织、公民个人，它则具有强制性、单方性和优益性

等特点。

4.行政权的双重作用

现代国家赋予行政机关广泛的职权，并保障其有效行使，充分发

挥其积极能动的作用。同时对行政权的行使必须加强监督，防止

被违法行使或滥用，侵害公民法人或其他组织的合法权益，损害

公共利益，破坏社会秩序。

（二）公民权利

是指国家通过宪法、法律确认的，由相应的义务所保证的公民的

资格、利益和权能。公民权利的内容十分广泛，包括政这权利和

自由宗教信仰自由人身权利和自由文化教育权利社会经济权利

等。现代社会，公民权利的范围日趋扩大，权利的规定日趋细密。

但是公民权利的行使要受到法律的制约，不得损害公共利益和他

人的利益。公民权利不是绝对的，权利与义务必须统一。

（三）行政权与公民权利的关系

公民权利即指国家通过宪法、法律确认的，由相应的义务所保证

的公民的资格、利益、自由和权能。公民权利的内容十分广泛，

包括政治权利和自由、宗教信仰自由、人身权利和自由、文化教

育权利、社会经济权利等。行政权力与公民权利的关系：行政权

力作为国家权力的一个重要组成部分，亦源于公民权利，是公民

权利的一种特殊的转化形式。而行政权力一旦形成，便与公民权

利结成一种既互相依存，又相互对立的关系。在行政主体与相对

方形成的关系中，一方权利(权力)的实现，要求另一方履行相应

的义务。每一方既是权利主体又是义务主体，双方的权利义务在

总体上应是平衡的。对于行政主体来说，它要依法行政，既要保

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护公民的合法权益，同时又要防止公民权利的违法行使或滥用，

以维护社会秩序和增进公共利益。这是行政主体的职权和职责。

对于公民来说，他一方面要守法，要服从、配合和参与行政管理，

尊重行政权的合法行使；另一方面，他又要通过直接或间接的形

式监督行政主体依法行政，防止行政权的滥用或不当行使。

三、行政法的概念

（一）行政法的涵义

行政法是国家重要的部门法之一，是调整行政关系以及在此基础

上产生的监督行政关系的法律规范和原则的总称，或者说是调整

因行政主体行使其职权而发生的各种社会关系的法律规范和原则

的总称。

这个定义有两层含义：第一，行政法是国家一类法律规范和原则

的总称；第二，这一系列法律规范和原则调整的对象是行政关系

和监督行政关系，而不是别的社会关系。所谓调整行政关系和监

督行政关系，就是规定行政关系和监督行政关系各方当事人之间

的权利义务关系。

（二）行政法的调整对象

行政法的调整对象是行政关系和监督行政关系，是因国家行政机

关及其他行政主体行使行政职权而发生的各种社会关系。这里，

行政职权是关键要素，只有与行政职权的行使直接或间接发生联

系的社会关系才是行政关系及监督行政关系，与行政职权的行使

无关的社会关系，即使有行政机关为一方当事人，也不是行政关

系或监督行政关系。行政关系或监督行政关系经过行政法的调整

后就形成行政法律关系和监督行政法律关系。两者互相关联，密

不可分，后者以前者为基础，又不可或缺地与前者共同构建完善

的、统一的、和谐的行政法律秩序。

四、行政法的渊源

（一）行政法的一般渊源，是指国家权力机关或行政机关各自制

定的规范性文件。

1.宪法2.法律3.行政法规和部门规章4.地方性法规地方规章

自治条例单行条例

（二）行政法的特殊渊源，是指有关行政法规范和原则的法律解

释，及国家权力机关行政机关与其他国家机关或社会组织共同制

定的规范性文件。

1.法律解释：是指有权机关在法律规范具体适用过程中，就其如

何具体运用所作的解释，即有权解释。

2.其他规范性文件：

中共中央与国务院联合发布的规范性文件。

3.国际条约惯例

国际条约惯例会涉及到一国国内的行政管理，成为调整该国行政

机关与公民组织及外国人外国组织之间关系的行为准则。一经我

国承认，便成为我国行政法地一个渊源。我国承认时予以保留的

条款除外。

五、行政法的分类

（一）一般行政法与特别行政法

是以行政法调整对象的范围为标准进行划分

（二）实体行政法与程序行政法

是以行政规范的性质为标准进行划分

实体行政法是规范当事人在某种法律关系中的存在地位或资格和

权能等实体性权利义务的行政规范的总称。程序行政法是规定实

施实体性行政法规范所必须的当事人程序性权利义务的行政法规

范的总称，如行政诉讼法行政程序法。

（三）行政组织法行政行为法和监督行政行为法

行政组织法，即有关行政组织的规范，可分为两部分：一部分规

范规定行政机关的设置编制职权职责活动程序和活动方法，其中

行政职权职责的范围是行政组织法的核心内容；另一部分规范规

定贵家行政机关与其公务员双方在录用培训考核奖惩职务升降交

流中的权利（职权）义务关系，这部分规范往往体现在公务员法

中。

行政行为法，这类行政法规范中，最主要的是关于行政机关在进

行行政管理实施行政活动中，与作为相对方的个人组织之间的权

利（职权）义务（职责）关系的规范。

监督行政行为法，即关于监督主体监督行政行为的规范，其中包

括行政诉讼法规范。

六、行政法的特点

（一）行政法在形式上的特点

1.行政法没有统一完整的法典：由于行政法涉及的社会生活领域

十分广泛，内容纷繁复杂，又有较强的技术性、专业性，再加上

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行政关系变动较快，因此，制定一部系统、完整的行政法典几乎

是不可能的。

2.行政法规范赖以存在的法律形式法律文件的数量特别多，属各

部门法之首。

行政法有多种多级的立法者，不仅最高权力机关或地方权力机关

可以规定，而且有权的行政机关也可以制定，这就使得行政法的

表现形式繁多，种类不一，即具有多种法律渊源。行政法的这种

多头、多级立法体制，是由行政法内容的广泛性、技术的复杂性、

专业的细致性决定的，是为适应行政管理生活的现实需要而产生

的。

（二）行政法在内容上的特点

1.行政法的内容广泛

行政法的内容从行政组织、行政管理到行政救济，从民政管理、

卫生管理到教育文化管理，包罗万象。

2.以行政法规、规章形式表现的行政法规易于变动。

以行政法规、规章为渊源的行政法规范涉及的内容太多、太具体，

面对日新月异、变化快速的社会生活，如果不及时作调整，就会

产生消极的后果。

3.行政法的实体性规范与程序性规范总是交只在一起并往往共

存于一个法律文件中。

首先，行政法的程序性规范并不仅限于诉讼领域，它还包括有关

行政管理活动程序的规范，即行政程序法；其次，行政诉讼法虽

然可以独立立法，但由于没有相应的统一的“行政实体法典”，而

行政诉讼毕竟与行政法有关实体内容密不可分，这就使得行政诉

讼法包含了许多实体性条文；再次，行政程序法是行政法特有的

一类行为规范。

第二节行政法关系

行政法关系指经过行政法调整之后、具备了权利义务内容的社会

关系。行政法关系的涵义可以从以下几个方面理解：

1.受行政法调整的社会关系主要是行政关系和监督行政关系。2.

行政法关系是由行政法调整而形成的。

3.行政法关系具有行政法上的权利义务内容。

包括行政法律关系和监督行政法律关系两类

一、行政法律关系

（一）行政法律关系的涵义

指经过行政法调整之后，具备了权利义务内容的行政管理关系。

（二）行政法律关系的分类

根据不同的标准可以分为内部行政法律关系和外部行政法律关

系；行政实体法律关系与行政程序法律关系。

行政实体和行政程序是同一行政主体的行为的两个方面，相互影

响、相互依存。前者是行为的内容，后者是行为的形式。行政行

为，作为一种管理行为，同时要受行政实体规范和行政程序规范

的制约，从而形成两种不同的法律关系。

（三）行政法律关系的构成要素

行政法律关系由行政法律关系的主体、客体、内容等要素构成。

1.行政法律关系的主体，亦称行政法律关系当事人，指行政法律

关系中权利的享有者和义务的承担者，包括行政主体和行政相对

方。

行政法律关系的主体和行政法主体是两个不同的概念。行政法主

体是指行政领域的法律关系中权利的享有者和义务的承担者，除

了行政主体和相对方外，还包括监督行政法律关系中的监督主体，

如立法机关、其他行政机关、司法机关等。

行政主体享有并行使国家权力，是行政法律关系中的特殊主体，

在具体的法律关系中往往占有主导地位。与行政主体相对的另一

方当事人称为行政相对方。

2.行政法律关系的客体，是行政法律关系当事人的权利义务所指

向的对象。行政法律关系的客体的范围很广泛，可概括为三种：

（1）物质财富；（2）精神财富；（3）行为

3.行政法律关系的内容

是指行政主体和相对方在行政法律关系中享有的权利和承担的义

务。

（四）行政法律关系的特征

1.行政法律关系中必有一方是行政主体。

行政职权的行使是行政关系得以发生的客观前提。没有行政职权

的存在及行使，行政关系无从产生，行政法律关系也就不可能形

成。行政主体是行政职权的行使者，因此行政主体总为行政法律

关系的一方。

2.行政法律关系具有非对等性。是指行政法律关系双方的权利义

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务不对等。

（1）在实体行政关系中，法律承认行政权具有公定力，由于行政

机关优先实现一部分权利以保证行政管理的效率，形成不对等的

法律关系。（2）行政程序是制约行政实体权力的重要机制。行政

程序法律规范一般设定行政机关的义务，由行政程序规范调整的

行政程序法律关系是一种相对方的一部分权利优先实现，而行政

机关的一部分权利同时受到一定限制的关系。这种阶段性的权利

义务的差别也是我们所理解的法律关系的非对等性。（3）在监督

行政法律关系中，监督主体和被监督主体（主要是行政机关）之

间的权利义务关系也是不对等的。

3.行政法律关系的主体的权利义务一般是法定的。

行政法律关系的主体之间不能相互约定权利义务，不能自由选择

权利和义务，而必须依据法律规范取得权利并承担义务。

4.行政主体实体上的权利义务是重合的。

行政主体在行政法律关系中具有双重地位，对社会实施行政管理

时体现为权利主体，而相对于国家而言则体现为义务主体。行政

主体的职权和职责是密不可分的。这种实体权利义务的双重性决

定了行政职权的不可放弃性。

5.行政法律关系争议往往由行政机关或行政裁决机构依照行政

程序或准司法程序先行加以解决，法院通过司法程序解决争议，

原则上是可供争议当事人选择的最终机制

行政法律关系引起的争议往往具有专业性强、技术性高、层次复

杂等特点，仅靠法院难以胜任解决行政争议的需要。我国根据自

己的特点，赋予行政机关一定的调解权、裁判权和复议权。只有

在法律有规定的情况下才可以将行政争议提交法院。

（五）行政法律关系的产生、变更与消灭

行政法律关系的产生，是指行政法律关系主体及其权利义务的实

际构成。行政法律关系的变更，是指行政法律关系的主体、内容

或客体发生了变化。行政法律关系的消灭是指行政法律关系主体

双方权利义务的充分行使和履行，或由于某种事实的发生而导致

双方的权利义务无法行使或履行。

行政法律关系的产生、变更与消灭，必须有行政法规范的根据和

相关法律实施的出现。

法律事实由行为和事件构成。事件不以人的意志为转移的客观现

象，合法或违法的行为都可能引起行政法律关系的产生、变更与

消灭，但两者的效果不同。

二、监督行政法律关系

（一）涵义

是指国家有权机关在监督行政行为的过程中，与行政主体之间形

成的受行政法规范调整的多种关系。

首先，监督行政法律关系是指国家有权机关和行政主体以及有关

的公民、法人或者其他组织之间发生的关系；其次，监督行政法

律关系是在监督行政主体的行政行为的过程中形成的；再者，监

督行政法律关系是一种受行政法规范调整的关系；最后，监督行

政法律关系的客体主要是行政主体的行政行为。

监督行政法律关系和行政法律关系之间既有区别又有联系。

（二）特征

1.监督行政法律关系是一种多重复杂的法律关系；2.监督行政法

律关系包含着行政诉讼法律关系；3.监督行政法律关系主体之间

的权利义务具有非对等性。

第三节行政法在法律体系中的地位和作用

一、行政法的在法律体系中的地位

行政法是仅次于宪法的部门法，是我国社会主义法律体系中最重

要的部门法之一，在法律体系中具有重要的地位和影响。

1.从行政法的调整对象一看，行政法调整着广泛而重要的社会关

系，这类社会关系与国家权力、公民权利息息相关，是公民权利

与国家权力关系的重要组成部分。2.从行政法与宪法的关系来看，

行政法是宪法的最重要的实施法。3.从行政法与其他基本法律部

门的关系来看，行政法对其他部门法的影响越来越大。

二、行政法的作用

就同属于法的范畴而言，行政法与其他部门法一样具有法的规范

作用和一般社会作用。行政法的规范作用，是指行政法具有指引

作用、评价作用、预测作用、教育作用和强制作用。行政法的一

般社会作用体现为：保障公民权益、维护和巩固社会秩序，推动

社会主义政治、经济、文化等事业的发展。

行政法的特殊社会作用体现在两方面：一方面，行政法具有保障

行政管理有效实施的作用；另一方面，行政法具有保护公民、法

人和其他组织的合法权益的作用。这两方面的作用是有机的、统

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一的。

第四节行政法学的发展及其学科体系

一、行政法与行政法学

行政法与行政法学是两个既有联系又有区别的不同范畴。行政法

属于法律顾问范畴，是一系列调整行政关系和监督行政关系的法

律规范和原则的总称，这些规范和原则有机地构成一个法律部门。

行政法学属于法学的范畴，是研究行政法的科学。行政法学的任

务是研究行政法的基本原则和规范；研究行政法的历史发展规律；

研究行政法的本质、内容和形式；研究行政法的制定、执行和遵

守；研究人们关于行政法观念、学说的理论。行政法学是有关行

政法的学问，而行政法则是行政法学产生的客观物质基础。二者

既有联系，又有本质上的区别。

二、国外行政法学的发展概况

大陆法系国家的人们较早地认识到了行政法的作用，行政法学也

就随之在这些国家较早地产生了。大约在19世纪中末叶，法国率

先有一些学者提出了行政法理论。但直到本世纪初前后，行政法

学才在大陆法系国家形成体系。目前，大陆法系国家行政法学体

系一般是在绪论的基础上展开为“行政组织法”、“行政作用法”

和“行政救济法”三个部分。其重点是关注行政权的设定和动作，

强调对其保障和监督。

英美法系国家的行政法学研究起步较晚。这主要是与英美法系国

家最初因误解大陆法第的行政而否认行政法的态度有关。英国直

到20世纪后才逐步形成行政法学的专门研究。在美国，本世纪初

只有少数学者写过数本行政法专著，其行政法学的真正重大发展

是在本世纪30年代以后，尤其是二次大战以后。英美法系国家行

政法学研究的重点放在行政立法、行政程序、行政责任和司法审

查方面。在承认行政权扩大的同时，强调司法权对行政权的制约。

三、我国行政法学的发展概况

1949年以前，我国的行政法和行政法学深受大陆法系国家的影

响，50年代又照搬前苏联模式。此后，由于“法律虚无主义”和

“阶段斗争为纲”的影响，行政法和行政法学被漠视。十一届三

中全会以后，随着经济体制、政治体制改革的深入，我国的行政

法和行政法学获得了新生，并取得了巨大的发展。1983年，我国

出版了第一部行政法学统编教材——《行政法概要》；1989年，

司法部法学教材编辑部重新编写了一本高等学校统编教材——

《行政法学》，对《行政法概要》的体系和观点作了重要修改和补

充；1996年，又出版了《行政法学》（修订版），反映了新的法律

制度，体现了近几年来学术界新的科研成果。目前，我国行政法

学界出现了百花齐放、百家争鸣的大好局面。

第二章行政法的基本原则

第一节行政法的基本原则的涵义

行政法的基本原则是行政法治原则。它贯穿于行政法关系中，指

导行政法的立法与实施的根本原理或基本准则。

行政法治原则作为法治原则在行政法上的的反映，涵盖了对行政

法关系所有主体的要求。由于历史的原因和现实的需要，我们谈

及行政法治原则时，经常更突出地强调其对行政主体的必要。事

实上公民必须守法、依法监督行政行为等，也是行政法治的内在

要求。

行政法治原则对行政主体的要求可概括为“依法行政”，具体可理

解为行政合法性原则、行政合理性原则、行政应急性原则。

第二节行政合法性原则

（一）行政合法性原则的涵义

行政合法性原则，是指行政权的存在和行使必须依据法律，符合

法律，不得与法律相抵触。

（二）行政合法性原则的具体内容

1.行政职权必须基于法律的授予才能存在；2.行政职权必须依据

法律行使；3.行政授权、行政委托必须有法律依据，符合法律要

旨。

第三节行政合理性原则

（一）行政合理性原则的含义

它是指行政行为的内容要客观、适度，合乎理性。合理性原则产

生的主要原因是行政自由裁量权的存在。

（二）行政合理性原则的具体内容

1.行政行为应符合立法目的。

2.行政行为应建立在正当考虑的基础上，不得考虑不相关因素。

3.平等适用法律规范，相同事实不得给予不同对待。4.符合自然

规律。5.符合社会道德。

第三章行政法律关系主体

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第一节行政法律关系主体概述

一、行政主体

（一）行政主体的概念

行政主体，是指享有国家行政权，能以自己的名义行使行政权，

并能独立地承担因此而产生的相应法律责任的组织。国家行政机

关是最主要的行政主体，此外依照法定授权而获得行政权的组织，

也可以成为行政主体。具体来讲：

1.行政主体是享有国家行政权的组织；

2.行政主体是能够以自己的名义行使行政权的组织；

3.行政主体是能独立承担法律责任的组织。

（二）行政主体的职权与职责

1.行政职权

是国家行政权的转化形式，是行政主体实施国家行政管理活动的

资格及其权能。行政职权的内容和形式，因行政主体的不同而有

一定的差异，不同行政主体的行政职权的范围也不一样。

但总的说来，行政职权大致包括以下内容：

①行政立法权。所谓行政立法权，即根据宪法、法律和法规的规

定，特定的行政主体制定和发布行政法规、部门规章和地方政府

规章等法律规范的权力。

②行政决策权。行政主体依法对其所辖领域和范围内的重大行政

管理事项作出决策的权力。

③行政决定权。行政主体依法对其所辖领域和范围内的行政管理

事项作出决定的权力。

④行政命令权。在国家行政管理过程中，行政主体通过一系列的

行政决定，依法要求特定的人或不特定的人作出一定行为或不作

出一定行为，而命令相对人必须服从之的权力。

⑤行政执行权。即行政主体根据有关法律、法规和规章的规定或

者有关上级部门的决定和命令等，在其所辖范围内具体执行行政

事务的权力。

⑥行政处罚权(行政制裁权)。即行政主体对其所辖范围内的行政

相对人违反有关法律规范的行为(包括某些未依法履行义务的行

为)，依法对其实施处罚等法律制裁的权力。

⑦行政强制执行权。即在行政管理过程中，法定义务人或某项具

体行政法律关系的义务人不依法履行义务时，行政主体采取法定

的强制措施，以促使法定义务人履行法定的义务或者达到与履行

义务同样状态的权力。

⑧行政司法权。即行政主体作为某项纠纷的第三人，对当事人双

方的纠纷进行调解、仲裁、裁决和复议的权力。行政调解权，是

指国家行政机关以国家政策、法律为依据，以自愿为原则，通过

说服教育的方法，促使双方当事人友好协商，达成协议，从而解

决争议的权力。行政仲裁权，是指行政机关设立的特定行政仲裁

机构，依法按照仲裁程序对双方当事人之间的特定的民事或经济

纠纷作出公断的权力。行政裁决权，是指依法由行政机关依照法

律授权，对当事人之间发生的、与行政管理活动密切相关的、与

合同无关的民事纠纷进行审查，并作出裁决的权力。行政裁决的

对象是特定的民事纠纷，如权属纠纷、侵权纠纷和损害赔偿纠纷

等，而不是行政纠纷。行使行政裁决权的主体，只能是行政机关

或法定的行政机构。行政复议权，是指行政机关根据相对人的申

请，依照法定程序对具体行政行为进行复核、审查的权力。依据

行政复议权，行政复议的对象只能是行政主体与行政相对方之间

发生的行政争议案件。一般情况下，行政复议只能由上一级行政

机关行使。

2.行政职权的优益性

（1）行政优益权的概念

行政职权具有优益性的特点，即行政主体在行使行政职权时，依

法享有一定的行政优先权和行政受益权。行政优先权和行政受益

权，组合构成行政优益权。

（2）行政优先权

一般说来，所谓行政优先权，是指国家为保障行政主体有效地行

使行政职权而赋予行政主体许多职务上的优先条件，即行政权与

其他社会组织及公民个人的权利在同一领域或同一范围内相遇

时，行政权具有优先行使和实现的效力。行政优先权的内容主要

包括以下几个方面：

a.先行处置权。

在法治国家，行政主体行使行政职权，实施行政行为，都必须遵

循法定的程序。但是，在紧急情况下，公安机关可以不受该程序

规定的制约，先行处置。

b.获得社会协助权。

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行政主体享有获得社会协助权，即行政主体在从事紧急公务时，

有关组织或个人有协助执行或提供方便的强制性义务，违反者将

承担法律责任。

c.行政行为的推定有效（公定力）。

即行政行为一经作出，只要末被有权机关正式撤销，即使违法或

不当，也被推定为有效。在行政复议和行政诉讼期间，只要没有

法律上的特别规定，原则上不停止该行政行为的执行。

行政优先权的成立必须符合下列四个条件：

d.主体必须是行政主体。不适用于个人或其他组织。

e.行政主体必须在行使职权、从事公务时。不适用于行政主体从

事其他活动时。

f.必须是为实现行政目的所必需。不是所有的公务活动都可以行

使优先权。

g.必须有法律根据。

（3）行政受益权

行政受益权，是指行政主体享受国家所提供的各种物质优益条件。

3.行政职责

行政职责是指行政主体在行使国家赋予的行政职权，实施国家行

政管理活动的过程中，所必须承担的法定义务。行政职责的核心

是“依法行政”。

其主要内容包括：

第一，依法履行职务、遵守权限规定。行政主体所享有的职权必

须有法律规范的明确规定，行政主体必须按照法定职权，在法定

的权限范围内履行职务。

第二，符合法定目的。行政主体的一切行政管理活动，都必须在

法律规定的范围内进行，并且，都必须符合法定目的，遵循合理、

适当的原则，避免不相关因素的干扰。

第三，遵循法定程序。随着民主法制建设的不断发展和公开、公

正理念的不断深入人心，现代国家中的一切行政活动，除实体上

合法、合理外，还必须严格遵循法定程序，确保程序上合法、合

理。

4.行政权限

行政权限是指法律规定的行政主体行使职权所不能逾越的范围或

界限。换言之，行政权限就是行政职权的限度。行政主体行使职

权超越该“限度”，便构成行政越权，视为无效。

行政权限分为纵横两大类。

纵向行政权限是指有隶属关系的上下级行政主体之间权力行使范

围的划分。

横向权限是指无隶属关系的行政主体之间权力行使范围的划分。

这种权限又可分为区域管辖权限和公务管辖权限。

（三）行政主体与其他相关概念

l.行政主体与行政机关。行政主体只能是国家行政机关和接受授

权的组织。因为，只有行政机关和接受授权的组织才享有国家行

政权力，才能以自己的名义从事行政管理活动，并独立承担因此

而产生的法律责任。行政机关，又称国家行政管理机关，是指国

家根据其统治意志设立的，依法享有并运用国家行政权，负责组

织、管理、监督和指挥国家行政事务的国家机关。按照这一定义，

国家行政机关必定是行政主体，而且是最重要的行政主体。但是，

行政机关是一种客观存在的社会现象，行政机关可以成为行政法

律关系主体，也可以成为民事法律关系主体。在行政法律关系中，

行政机关可以是行政主体，也可以是行政相对方。行政机关不等

于行政主体，除行政机关外，一定的行政机构和其他社会组织，

依照法定授权，也可以成为行政主体。

2.行政主体与公务员。行政主体与公务员联系紧密，不可分割，

但不能因此将行政主体和公务员等而视之。公务员并不是行政主

体，但行政活动是由成千上万的公务员代表行政主体具体实施的，

行政主体与公务员是一组联系紧密、不可分割但又性质不同的概

念。

（四）确立行政主体概念的意义

1.是依法行政的需要；2.是确定行政行为效力的需要；3.是确定

行政诉讼被告的需要；4.是保证行政管理活动连续性、统一性的

需要。依法行政的原则要求有行政主体存在，由行政主体把众多

的先后不一的公务员的行为统一连续起来，并承担由各个公务员

的行为所引发的法律后果。

二、行政相对人

行政相对人相对方是行政法律关系中的一方主体。无论是机关，

还是公民、法人或其他组织，以及外国人、无国籍人、外国组织，

都可以作为行政法律关系的行政相对方主体参加行政法律关系，

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享受一定的权利，并承担一定的义务。

第二节国家行政机关

一、国家行政机关的概念、性质和特征

（一）国家行政机关的概念

国家行政机关，是指国家根据其统治意志，按照宪法和有关组织

法的规定设立的，依法享有并运用国家行政权，负责对国家各项

行政事务进行组织、管理、监督和指挥的国家机关。

（二）国家行政机关的性质

在社会主义国家，一切国家权力属于人民。行政机关由权力机关

产生，是国家权力机关的执行机关，行使国家行政管理权，对国

家权力机关负责并报告工作。国家行政机关从属于国家权力机关，

国家行政机关实施行政行为，必须严格依据宪法和法律，并受到

权力机关的监督。

（三）国家行政机关的特征

（1）具有高度的政治性和权威性；（2）具有执行性和法律从属性；

（3）具有相对独立性；（4）具有适应性和创造性；（5）具有统一

性和层组性。（6）具有社会性、专业性和服务性。

二、国家行政机关与相关概念的区别

（一）国家行政机关与权力机关、审判机关、检察机关和军事管

理机关的区别

1.任务和职权不同。2.组织和活动方式不同。

3.是否具有能动性不同。

（二）国家行政机关与行政组织、行政机构的区别

国家行政机关与行政组织、行政机构，是一组既密切联系，又有

一定区别的概念。

l.国家行政组织，是为实现对社会公共事务的有效管理，由国家

按照宪法、组织法和法律规定的条件和程序设立并负责国家行政

事务管理的特殊社会组织，包括国家行政机关和国家行政机构。

行政法上所谓的行政组织，是指一切行政机关与行政机构的综合

体，包括机关和机构相互间的横向联系和纵向结构。

2.国家行政机关，是指从中央到地方的各级人民政府及其他具有

法人资格，能以自己的名义行使行政权并承担因此而产生的法律

责任的行政单位。

3.行政机构，是指构成国家行政机关的内部各单位，它是为行政

机关行使行政权服务的，对外不能以自已的名义发布决定的和命

令，其行为的一切法律后果皆归属于其所属行政机关。行政机关

是联结各行政机构的综合体。

4.在国家行政机关、行政组织和行政机构这组概念中，只有行政

机关具有行政主体的资格，可以成为行政法律关系中的一方特定

主体。行政机构一般可作为行政相对方而成为行政法律关系的一

方主体，只有在法定授权的情况下，才能成为行政主体。而行政

组织则没有独立成为行政法律关系主体的任何可能性。

三、具有行政主体资格的国家行政机关

（一）中央行政机关

所辖区域及事务范围涉及全国的行政机关，称为中央行政机关。

l.国务院国务院的职权：中华人民共和国国务院，即中央人民政

府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。根

据宪法和组织法的规定，国务院享有并行使广泛的行政管理职权。

根据现行宪法第89条的规定，国务院共享有18项行政管理职权。

国务院由每届全国人大第一次会议选举产生；国务院由总理、副

总理若干人、国务委员若干人、各部部长、各委员会主任、审计

长和秘书长组成。国务院总理，根据的提名，经全国人

大以全体代表过半数通过决定，由任命；其他成员由总

理提名，经全国人大以全体代表过半数通过决定，由任

命。国务院实行总理负责制。总理负责领导国务院的工作，副总

理和国务委员协助总理工作。国务院工作中的重大问题，必须经

国务院常务会议或全体会议讨论决定，国务院常务会议和国务全

体会议由总理召集和主持。

2.国务院各部、委员会

国务院各部、委员会，是负责国家行政管理某一方面事务或某些

职能的工作机构，是国务院的组成部分，依法对某一方面事务或

某些职能的工作机构，是国务院的组成部分，依法对某一方面的

行政事务具有全国范围内的管理权限。各部、委员会是行政主体。

作为行政主体的国务院各部、委员会的职权，主要包括发下内容：

①行政规章的制定权；②对本部门所辖事务的管理权；③对行政

纠纷的裁决权。

3.国务院的直属机构

根据宪法和有关法律规定，国务院可以根据工作需要和精简的原

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则设立若干直属机构，主管某项专门业务。直属机构的法律地位

低于各部、委员会。其行政首长不是国务院的组成人员。直属机

构具有行政主体的资格。

4.国务院各部、委员会管理的国家局。

具有行政主体资格。

5.国务院的办公机构和办事机构。

（二）地方国家行政机关

地方国家行政机关，是指其活动范围仅限于国家一定行政区域范

围内，其管辖事项仅限于地方性行政事务的行政机关，亦称地方

人民政府，即各级地方人民政府。

1.我国地方国家行政机关的体制

根据宪法和有关组织法的规定，按照行政区域的划分，我国地方

各级人民政府分为省（自治区、直辖市）、市（自治州、直辖市的

区）、县、乡（镇）四级。

地方各级人民政府实行首长负责制。

2.地方国家行政机关的性质和特点

《地方组织法》第47条规定：“地方各级人民政府是地方各级人

民代表大会的执行机关，是地方各级国家行政机关。”地方国家行

政机关的特点在于其“双重从属制”：一方面，地方各级人民政府

都是本级地方国家权力机关的执行机关，对本级人民代表大会及

其常务委员会负责并报告工作；另一方面，地方各级人民政府都

对其上一级国家行政机关负责并报告工作，都是国务院统一领导

下的国家行政机关，服从国务院的领导。但是，该“双重从属制”

并不影响地方各级人民政府的主体资格。

3.地方行政机关的法定职权：

①执行权。执行本级人民代表大会及其常委会的决议和上级国家

行政机关的决议和命令，办理上级行政机关交办的事项。②决定、

命令的发布权和规章的制定权。县级以上地方政府可发布命令。

③领导和管理权。④保护、保障权。⑤对本级政府职能部门和下

级人民政府行政工作的领导和监督权。此外，根据《地方组织法》

规定，自治区、自治州、自治县的自治机关，除行使上述职权外，

还依照宪法、民族区域自治法和其他法律规定的权限，行使自治

权(第24条)。

4.地方人民政府的派出机关

地方人民政府的派出机关，是指由县级以上地方人民政府经有权

机关批准，在一定区域内设立的行政机关。根据《地方组织法》

规定，我国地方人民政府的派出机关有三种类型：省、自治区人

民政府经国务院批准设立的行政公署；县、自治县人民政府经省、

自治区、直辖市人民政府批准设立的区公所；市辖区、不设区的

市人民政府经上——级人民政府批准设立的街道办事处。

地方人民政府的派出机关不是一级人民政府，但是，依据有关组

织法的规定，实际上履行着一级人民政府的职能，在一定的区域

内对所有的行政事务享有组织与管理权，能以自己的名义作出行

政行为，并能对其行为后果承担法律责任。因此，地方人民政府

的派出机关具有行政主体的资格。

乡（镇）人民政府是最基层的人民政府，领导和管理所辖行政区

域内的行政事务。乡（镇）人民政府内部只设办事机构，不设职

能部门，也不设派出机构。有时根据需要设派出机构，在对外活

动中，只能以乡（镇）人民政府的名义作出行政行为，不能独立

对外行使行政权。因此，在乡（镇）人民政府系统中，只有乡（镇）

人民政府一个行政主体，除行政法律规范授权的情形外，其他任

何内部机构或派出机构都不具有行政主体的资格。

（三）中央行政机关和地方行政机关关系的法律调整

中央与地方的关系，主要包括中央行政机关和地方行政机关的职

能划分以及中央行政机关对地方行政机关的监督和控制。

(1)中央行政机关与地方行政机关职能的划分

我国宪法规定，中央和地方国家机构职权的划分，遵循在中央统

一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。

外交事务、国防事务、货币、度量衡、行政区划调整、财政拨款、

国民经济和社会发展与布局规划等，凡属全国性的行政管理事务，

涉及全国利益者，应由中央行政机关统一管辖。

地方性经济建设规划、文化、教育、卫生、体育、环保、生活福

利设施等，凡属地方性的行政管理事务，涉及地方利益者，应由

地方行政机关独立自主地管辖。

在本地区独立实施某项行政管理事务发生困难的地方行政机关，

有权向中央行政机关申请援助，中央行政机关应在人力、物力、

财力等方面给予支持和援助。

(2)中央行政机关对地方行政机关的监督和控制

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中央行政机关与地方行政机关之间的职能划分，已经包含并要求

中央行政机关对地方行政机关的监督和控制。

中央行政机关有权审核地方行政机关的行政管理工作计划，有权

检查地方行政机关的行政管理活动，有权依照法律的规定纠正地

方行政机关不当的行政管理措施。

第三节被授权的组织和被委托的组织与个人

一、行政授权和行政委托

（一）行政授权和行政委托的概念

所谓行政授权，是指法律、法规将某项或某一方面的行政职权的

一部分或全部，通过法定方式授予某个组织的法律行为。所谓行

政委托，是指行政主体将其职权的一部分，依法委托给其他组织

或个人来行使的法律行为。

（二）行政授权和行政委托的特征和区别

1.依据方面：

行政授权必须有法律、法规的明文授权规定为依据。

行政委托也必须依法进行。不过，这里的“依法”，不如行政授权

那样严格，即在某些行政事项范围内，应当有法律关于委托的明

确规定，如税收、行政许可等；在另外一些行政事项范围内，只

要不违背法律精神和法律目的，即可实施委托，如物价、卫生、

治安等方面的监督、检查行为。

2.方式上：行政授权必须符合法定的方式。具体的行政授权方式，

不能一概而论，但至少应当符合法律、法规规定的方式。有时法

律、法直接授予职权，有时法律、法规规定由特定的行政机构授

与职权。

行政委托的法定方式，都是行政主体在行政管理活动中，以较具

体的委托决定来进行的，有关行政委托的事项范围、职权内容、

委托时间、委托人和被委托人之间的关系等，都将在委托决定中

予以明确。

3.法律后果：行政授权的法律后果，使被授权的组织取得了所授

予行政职权的主体资格，成为该项行政职权的法定行政主体。这

里的被授权组织指的是行政机关以外的组织。

行政委托的对象可以是另一行政主体，也可以是其他社会组织，

在特定情况下，也可以是法定的个人，但均不会因此而发生职权

及职责的转移，被委托组织也不能因此而取得行使被委托职权的

行政主体资格。

二、行政机关以外的行政主体的具体形态

1行政机构的概念

行政机构不能以自己的名义独立对外行使行政权。但是，在诸多

特定的情况下，行政机构可以根据法律、法规和授权，成为行政

主体。

2.行政机构的特征

（1）行政机构是一种行政组织。（2）行政机构设立的法律根据，

多为行政组织法，也有其他法律、法规，但其设立的过程，都是

指行政组织内部程序，并由相应行政机关根据需要和精简原则而

决定。（3）行政机构依照法定授权，方能成为行政主体。（4）行

政机构通过法定授权取得行政主体资格，并不意味着其同时取得

法律上的其他权利能力和行为能力。行政机构在取得行政主体资

格以前，只是行政机关的内部机构。通过法定的授权，行政机构

在授权范围内具有行政主体的法律地位，但其依然不具有一般性

法人资格和地位。

3.行政机构成为行政主体的具体类型

（1）依照法律、法规的授权规定而直接设立的专门行政机构。如

专利复审委员会、商标评审委员会等。

（2）行政机关的内部机构。

（3）政府职能部门的派出机构。

其他社会组织

根据法律、法规的规定，可以通过行政授权成为行政主体的其他

社会组织大致有以下四种类型：

1.行政性公司。行政性公司，是指以公司的构成要件而成立，从

事经济活动，同时又承担某方面或一部分行政职能的组织。2.根

据授权从事一定行政职能活动的事业单位。例如，县级以上卫生

防疫站和食品卫生监督检验所。3.根据授权从事一定行政职能的

企业单位。4.被授予一定行政职权的社会团体、众性组织及其

他社会组织。

一般来说。个人不可能成为行政主体，行政主体只能是国家行政

机关或被授权的组织，但个人可接受委托、行使一定的行政职权。

第四节公务员

一、公务员的概念和范围

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我国公务员是指各级国家行政机关中，依法行使国家行政权，执

行国家公务，除工勤人员以外的工作人员。从公务员法的规定来

看，其范围比较广泛。不仅包括行政机关系统的公务员，还包括

政党系统、权力机关系统、政治协商会议系统、审判机系统、检

察机关系统的公务员，以及法律、法规授权的具有公共事务管理

职能的事业单位系统的公务员。等等。但是从行政法的角度讲，

重点涉及的是行政机动性关系统的公务员和特殊情况下法律、法

规授权的具有公共各事务管理职能的事业单位系统的公务员。

二、公务员法律关系

（一）公务员法律关系的涵义

是指一般公民经过法定程序成为公务员，基于其所担任的行政取

务而与国家之间构成的权利义务关系。

（二）公务员法律关系的内容

主要表现为公务员和国家行政机关的关系以及公务员和行政相对

方的关系两方面。

1．公务员和国家行政机关的关系

1）行政的职权、职责、权限和优先权涉及公务员。即行政机关的

职权成为公务员的职权。2）公务员在分享行政机关的职权、优先

权和分担行政机关的职责、权限时，行政机关有权对分享和分担

物进行“再分配”。3）公务员实施行政管理活动，必须以行政机

关的名义，按行政机关的意志进行。4）为保障公务员以行政机关

的名义并按行政机关的意志从事公务活动，行政机关可以在法律

范围内规定公务员的纪律，并实施监督权和奖惩权。

2．公务员作为行政主体的代表与行政相对方的关系

国家赋予公务员优益权（包括优先权和受益权），以法律形式对公

务员的职务予以特殊保障，公务员必须诚实地服务于国家：

1)公务员作为行政主体的代表并以行政主体的名义对相对方实

施行政管理，并依法采用各种强制手段。2)公务员作为行政主体

的代表有义务履行该行政主体的职责，保护行政相对方的合法权

益，接受行政相对方的监督。3)行政相对方有服从和协助公务员

所实施的国家行政管理活动的义务。4)行政相对方享有建议、批

评、控告、申诉、请求行政复议和提起行政诉讼的权利。

公务员代表行政主体与行政相对方之间形成的这种关系，是基于

行政机关与公务员之间的行政职务关系而发生的。

（三）公务员法律关系的发生

公民经过法定程序,进入行政机关担任一定的行政职务为公务员,

从而与国家之间构成行政职务关系，即公务员法律关系。国家行

政机关录用担任主任以下非领导职务的公务员，采用公开考试、

严格考核的办法，按照德才兼备的标准，在编制限额内按照所需

职位的要求和法定的程序择优录用。新录用的公务员，试用期为

一年。其中“各级人民政府组成人员的产生和任免，依照国家有

关法律规定办理”。在我国，担任领导职务的公务员法律关系的发

生，主要有四种情形：

（1）考任（2）选任。即由权力通过选举任命公务员。例如，《宪

法》第101条第1款规定：“地方各级人民代表大会分别选举并且

有权罢免本级人民政府的省长和副省长、市长和副市长、县长、

副县长、区长和副区长、乡长和副乡长、镇长和副镇长”。

（3）委任。即有权机关不通过选举方式而直接任命公民担任行政

公职。委任可以由权力机关委任，也可以由行政机关委任。

（4）调任。调任包括国家行政机关以外的工作人员，调入国家行

政机关担任领导职务或者助理调研员以上非领导职务，必须经过

严格考核，考核合格并到培训机构接受培训后方能正式任职。

（四）公务员法律关系的变更主要包括

（1）晋升。是指公务员由低级职位转移到高层级职位。公务员的

职务晋升，必须坚持德才兼备，任人唯贤的原则。

（2）降职。是指公务员由高层级职位转移到低层级职位。职务和

责任关系也发生变更，这种变更的原因不是惩诫，而是由于公务

员的能力等原因引起的。《暂行条例》第43条规定：“国家公务

员在年度考核中被确定为不称职或者不胜任现职又不宜转任同级

其他职务的，应当按照规定予以降职。”

（3）交流。包括调任、转任、轮换和挂职锻炼４种情形。而引起

公务员法律关系变更的，只有转任和轮换两种情形。

①转任。是指公务员因工作需要或者其他正当理由在国家行政机

关内部的平级调动。

②轮换。是指国家行政机关对担任领导职务和某些工作性质特殊

的非领导职务的公务员，有计划地实行职位轮换。

（4）撤职。是取消公务员现任职务和责任关系，但仍保留其作为

公务员的最基本的权利和义务的法律关系。是一种惩诫。受撤职

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处分的，同时还降低级别和职务工资。

（五）公务员法律关系的消灭

导致公务员法律关系消灭原因有两种：

1．法定原因

包括开除公职、辞职、辞退、调出、退休、离休和判处刑罚7种。

因严重违法失职、违反纪律受到的最为严厉的行政处分是开除。

受开除处分者，其职务关系也随之消灭。

公务员因主观和客观原因辞去公职，可自愿解除公务员法律关系。

辞退，是指由于公务员不履行应尽的职责，经教育不改的，由所

在国家行政机关提出建议，按管理权限报任免机关审批，强行解

除公务员法律关系的行为。

调出，即公务员调出国家行政机关。

退休，是指由于公务员年龄或身体方面的原因而消除公务员法律

关系的行为。

离休，即离职休养。

2．事实原因

包括死亡、丧失国籍。公务员生命终结，其职务与责任关系便自

然消灭。丧失国籍，标志着其公民资格的丧失，其公务员法律关

系也必然消灭。

三、公务员的权利

（1）身份保障权。指公务员一经任用，非因重大过失，不受免职

或开除等处分。

（2）依法执行公务权。公务员履行公职行为的权利必须得到法律

的确认和保障。

（3）获得劳动报酬和享受保险、福利待遇的权利。

公务员为国家服务，为社会劳动,有权得到国家支付的工资、津贴

等劳动报酬和享受保险和福利待遇。

（4）参加培训的权利。各种学习与培训，是公务员自身发展的

基础和先决条件。国家要提高公务员的整体素质，确保行政的高

效率，除采取各种措施广招社会贤才进入公务员队伍外，还必须

为业已进入公务员队伍的人员提供充分的学习和培训机会。

（5）提出批评和建议的权利，根据我国宪法规定，公民对任何国

家机关和国家工作人员有提出批评和建议的权利,公务员作为公

民，当然也享有这一政治权利。

（6）提出申诉和控告的权利。我国宪法规定，公民对于任何国家

机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申

诉、控告或者检举的权利。

（7）辞职权。是指公务员由于主观或客观原因不愿意继续担任公

职，要求重新选择职业的权利。应当向任免机关提出书面申请，

“审批期间，申请人不得擅自离职”。辞职以自愿为原则。

（8）宪法和法律规定的其他权利

四、公务员的义务

（一）公务员义务概述

各国对公务员的义务规定，大致可分为政治约束和服务纪律两

类。所谓政治约束亦称政治要求，是指公务员在政治生活上的限

制和约束。政治约束是对公务员的起码要求。所谓服务纪律，是

指公务员在执行公务、履行职责时，必须遵循的规范和标准。

（二）公务员义务种类

1．义务主要有遵守宪法、法律和法规的义务

宪法是国家的根本大法，是我国人民根本利益和意志的集中体

现。遵守宪法、法律和法规为全社会所必需，是公民的基本义务，

当然也是公务员的首要的、第一位的义务。

2．依照国家法律法规和政策执行公务的义务

依法行政，是法治国家的基本原理之一。公务员代表国家行使行

政权力，执行国家公务，是人民的公仆。因此在执行公务时，必

须依照国家的法律、法规办事；没有法律、法规时，必须依照有

关的政策办理。

3．密切联系众，倾听众意见，接受众监督，努力为人民

服务的义务

4．维护国家的安全、荣誉和利益的义务

在国家行政管理中，公务员代表国家执行公务。公务员的特殊身

份和职责决定了其言行必须始终保持与其所代表的国家意志的一

致，维护国家的安全、荣誉和利益。

5．忠于职守，勤奋工作，尽职尽责，服从命令的义务

忠于职守，要求公务员在完成本职工作任务的过程中，必须尽职

尽责，严格遵守组织纪律，坚守工作岗位，认真做好本职工作。

任何公务员都不得玩忽职守，贻误工作，不得对抗上级决议和命

令。

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6．保守国家秘密和工作秘密的义务

保守国家秘密和工作秘密，是维护国家的安全、荣誉和利益的重

要内容之一。

7．公正廉洁、克已奉公的义务

是我国公务员的基本守则，是我党对干部队伍建设的基本要求。

8．宪法和法律规定的其他义务

五、公务员的责任

当公务员不依法履行或不能履行其法定义务时，必须承担一定的

法律后果，称为公务员的责任，包括：

（一）接受身份处分：是指公务员不能胜任所担任的公务或拒不

接受工作安排时引起的法律后果，即公务员身份的丧失。

（二）承担行政责任：行政处分公务员由于违反其法定义务的约

束而引起的最为常见的法律后果是接受行政处分，即承担行政责

任。行政处分分为：警告、记过、记大过、降级、撤职和开除六

种。处分国家公务员，必须依照法定程序，在规定的时限内作出

处理决定。

（三）承担行政赔偿责任：公务员因故意或重大过错、违法或不

当的执行职务行为给行政相对方带来不必要的财产损失时所应承

担的赔偿责任。

（四）刑事责任：公务员对其职务犯罪必须依法承担刑事责任。

对公务员刑事责任的追究，适用刑法及刑事诉讼法的有关规定。

第五节行政相对人

一、实体法上的地位

（一）法律保护的利益和反射性利益

当蒙受损害时，可请求国家予以保护，且国家依法应予准许的一

种利益，称为法律保护的利益;当蒙受损害时，并不必然有权要求

国家予以救济的利益称为反射性利益。

（二）排除违法行政的请求权和行政介入请求权

二、程序法上的权利

（一）公民有参与制定行政法规范或计划的权利

（二）公民有听证的权利

第四章行政行为概述

第一节行政行为的涵义与特征

一、行政行为的概念

行政行为是指行政主体在行使行政职权，实施行政管理活动过程

申所作出的具有法律意义的行为。它包括三层意思：

（一）行政行为是行政主体所作出的行为

这是行政行为的主体要素。行政行为只能由行政主体作出，至于

是行政主体直接作出，还是行政主体通过公务员或其他工作人员

或依法委托其他社会组织作出，均不影响行政行为的性质。

（二）行政行为是行政主体行使行政职权、履行行政职责的行为

行政行为的职权、职责要素。行政主体的任务不是为了从事民事

活动或别的活动，而是为了实现国家行政管理的职能才从事一定

的活动。

（三）行政行为是具有法律意义的行为

行政行为作为法律概念的法律要素。可以说，行政行为的法律要

素，在于强调行政主体要为自己的行为承担法律责任，至于这种

行为是否合法，则不影响行政行为的存在。

二、行政行为的特征

行政行为与民事行为和其他国家机关的行为相比较，主要具有下

述特征：

（一）从属法律性：行政行为是执行法律的行为，从而必须从属

于法律。任何行政行为必须有法律根据，依法行政是民主和法治

的基本要求。

（二）裁量性：行政行为虽然必须依法而行，必须有法律根据，

但是这并不意味着法律应该将行政行为的每一个步骤、每一个细

节都予以严密规范。行政行为的自由裁量性与从属法律性不是截

然对立的，而是矛盾的对立统一。

（三）单方意志性：行政行为是行政主体行使国家行政权的行为。

行政主体实施行政行为，只要是在行政组织法或法律、法规的授

权范围内，即可自行决定和直接实施。

（四）效力先定性：是指行政行为一经作出后，就事先假定其符

合法律规定，在没有被国家有权机关宣布为违法无效之前，对行

政机关本身和相对方以及其他国家机关都具有拘束力，任何个人

或团体都必须遵守和服从。

（五）强制性：行政行为是行政主体代表国家，以国家名义实施

的行为，故其以国家强制力作为实施的保障。行政行为的强制性

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与单方意志性是紧密联系的。

第二节行政行为的内容与效力

一、行政行为的内容

行政行为的内容，是指一个行政行为对相对方在权利、义务上产

生的具体影响，亦即对相对方的权利、义务作出某种具体处理

和决定。行政行为的内容，是行政行为的核心。根据各类行政行

为对相对方的权利义务的影响及其引起的法律效果的不同，将行

政行为的内容概括为：

（一）赋予权益或科以义务：赋予一定的权益，具体表现为赋予

行为对象人一种法律上的权能、权利和利益，包括行政法上的权

益，也包括民法上的权益。所谓权能，是指能够从事某种活动或

行为的一种资格。科以一定的义务，是指行政主体通过行政行为

命令行为对象人为一定的行为或不为一定的行为。

（二）剥夺权益或免除义务：这是取消某种法律地位，以解除已

经存在的法律关系。免除义务，是指行政行为内容表现为对行为

对象人原来所负有义务的解除，不再要求其履行义务。

（三）变更法律地位：这是行政行为对行为对象人原来存在的法

律地位予以改变。

（四）确认法律事实与法律地位：指行政主体通过行政行为对某

种法律关系有重大影响的事实是否存在，依法加以确认。确认法

律地位，是指行政主体通过行政行为对某种法律关系是否存在及

存在范围的认定。确认法律事实与确认法律地位既有联系也有区

别。

上述各项内容并非互相排斥，有时可能同时具有几项或产生多种

效果。

二、行政行为的效力

行政行为的效力是指行政行为成立后对相对方和行政主体等所产

生的法律上的约束力。

（一）行政行为具有确定力

所谓行政行为的确定力，是指有效成立的行政行为，具有不可变

更力，即非依法不得随意变更或撤销和不可争辩力。即对于行政

主体来说，非依法定理由和程序，不得随意改变其行为内容，或

就同一事项重新作出行为；对于行政相对方来说，不得否认行政

行为的内容或随意理解行为内容，非依法也不得请求改变行政行

为。

（二）行政行为具有拘束力

行政行为的拘束力，是指行政行为成立后，其内容对有关人员或

组织所产生的法律上的约束效力，有关人员和组织必须遵守、服

从。行政行为的拘束力具体表现在以下两个方面：

1.对相对方的拘束力。2.对行政机关的拘束力。

（三）行政行为具有公定力

所谓公定力是指行政主体作出的行政行为，不论合法还是违法，

都推定为合法有效。相关的当事人都应加以遵守或服从，这是行

政效率原则的要求。

（四）行政行为具有执行力

所谓行政行为的执行力，是指行政行为生效后，行政主体依法有

权采取一定手段，使行政行为的内容得以实现的效力。

（1）行政行为具有执行的效力，并不等于所有行政行为都必须

执行。（2）行政行为具有执行效力，并不意味着行政行为在任何

情况下都必须强制执行；（3）行政行为具有执行力，也并不是行

政行为成立后，就必须立即予以执行。

第三节行政行为的分类

行政行为种类繁多，内容庞杂。对行政行为的分类研究可以更深

入地理解、把握行政行为的特点，可以从多种角度对不同行政行

为的内容、行为产生的结果以及它所遵循的行为规则进行分析。

一、内部行政行为与外部行政行为

行政行为以其适用与效力作用的对象的范围为标准，可分为内部

行政行为与外部行政行为。

所谓内部行政行为，是指行政主体在内部行政组织管理过程中所

作的只对行政组织内部产生法律效力的行政行为。

外部行政行为，是指行政主体在对社会实施行政管理活动过程中

针对公民、法人或其他组织所作出的行政行为，如行政许可行为，

行政处罚行为等。

划分内部行政行为与外部行政行为的意义在于：

第一，内部行政行为适用内部行政规范，而外部行政行为适用于

社会行政等外部行政法规范；第二，对于内部行政行为的主体资

格，法律没有严格要求，而外部行政行为的主体资格，法律则有

严格的要求；第三，内部行政行为不得适用行政复议程序和提起

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行政诉讼，而外部行政行为在符合法定条件的情况下，可以适用

行政复议程序和行政诉讼程序。

行政主体的内部行为是为外部行为服务的，是为了实现外部行为

服务的，是为了实现外部行为的法律效果。应从三方面去把握：

第一，从主体角度去把握；第二，从行政行为所针对的事项性质

和法律依据的角度去握；第三，从行政行为的内容与法律效果的

性质角度去把握。

二、抽象行政行为与具体行政行为

行政行为以其对象是否特定为标准可分为抽象行政行为与具体行

政行为。

所谓抽象行政行为，是指以不特定的人中事为管理对象，制定具

有普遍约束力的规范性文件的行为，一类是行政立法行为，另一

类是制定不具有法源性的规范文件的行为。所谓具体行政行为，

是指在行政管理过程中，针对特定的人或事所采取具体措施的行

为，其行为的内容和结果将直接影响某一个人或组织的权益，具

体行政行为最突出的特点，就是行为对象的特定性和具体化。

三、羁束行政行为与自由裁量行政行为

行政行为以受法律规范拘束的程度为标准，可分为羁束行政行

为，即指法律规范对其范围、条件、标准、形式、程序等作了

较详细、具体、明确规定的行政行为。自由裁量行政行为，即

是指法律规范仅对行为目的、行为范围等作一原则性规定，而将

行为的具体条件、标准、幅度、方式等留给行政机关自行选择、

决定的行政行为。

四、依职权的行政行为与依申请的行政行为

以行政机关是否可以主动作出行政行为为标准，行政行为可分为

依职权的行政行为和依申请的行政行为。

依职权的行政行为，是指行政机关依据法律赋予的职权，无须相

对方的请求而主动实施的行政行为。依申请的行政行为，是指行

政机关必须有相对方的申请才能实施的行政行为。

依职权和依申请的行政行为均可能发生不作为的违法。对依职权

的行政行为，由于是针对行政机关已作出的行为，因此相对方提

起的必是违法撤销之诉，法院审查判断的标准应是该行为是否违

法，证据是否确凿，程序是否合法等，对于合法的行政行为，应

维持判决，对于违法的行政行为，应作出撤销判决。行政机关是

否具有法定职责，对相对方的请求行政机关应如何处理等，最终

的判决则是指向行政机关是否应当作为，是否履行职责的判决。

五、单方行政行为与双方行政行为

以决定行政行为成立时参与意思表示的当事人的数目为标准，将

行政行为分为单方行为与双方行政行为。单方行政行为指依行政

机关单方意思表示，无须征得相对方同意即可成立的行政行为，

如颁发许可证。双方行政行为指行政机关为实现公务目的，与相

对方协商达成一致而成立的行政行为。

六、要式行政行为与非要式行政行为

以行政行为是否应当具备一定的法定形式为标准，行政行为可分

为要式行政行为与非要式行政行为。要式行政行为是指必须具备

某种法定的形式或遵守法定的程序才能成立生效的行政行为。非

要式行政行为，是指不需一定方式和程序，无论采取何种形式都

可以成立的行政行为。行政行为绝大多数都是要式行政行为。

七、作为行政行为与不作为行政行为

以行政行为是否以作为方式来表现为标准，行政行为分为作为行

政行为和不作为行政行为。

作为行政行为，是指以积极作为的方式表现出来的行政行为，如

行政奖励、行政强制行为。不作为行政行为是指以消极不作为方

式表现出来的行政行为。

八、行政立法行为、行政执法行为与行政司法行为

这是以行政权作用的表现方式和实施行政行为所形成的法律关系

为标准所作的划分。

行政立法行为，是指行政主体依法定职权和程序制定带有普遍约

束力的规范性文件的行为，它所形成的法律关系是以行政机关为

一方，以不确定的行政相对方为另一方。行政执法行为，是指行

政主体依法实施的直接影响相对方权利义务的行为，或者对个人、

组织的权利义务的行使和履行情况进行监督检查的行为。它形成

的法律关系是以行政主体为一方，以被采取措施的相对方为另一

方的双方法律关系。具体包括行政许可、行政确认、行政奖励、

行政处罚、行政强制、行政合同、行政监督等行为。行政司法行

为，是指行政机关作为争议双方之外的第三者，按照准司法程序

审理特定的行政争议或民事争议案件并作出裁决的行为，它所形

成的法律关系是以行政机关为一方，以发生争议的双方当事人各

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为一方的三方法律关系，具体包括行政裁决、行政复议等行为。

九、自为的行为、授权的行为和委托的行为

以行政职权的来源为标准，可以把行政行为划分为自为的行为、

授权的行为和委托的行为。

自为的行为指行政机关根据法律规定的职权，自己作出的行政行

为。授权的行为指由法律等规范性文件授权给非行政机关性质的

组织从事行政管理活动而实施的行政行为。委托的行为是指由行

政机关委托的非行政机关组织或公民个人从事行政管理活动而实

施的行政行为。

这种分类的意义在于明确授权、委托行为的规则，以及明确行为

责任的归属。

首先，这种分类使我们认识到，行政行为并非只能由行政实施。

其次，这三种行为职权来源不同，所应遵循的行为规则也不同。

最后，由于司法审查的对象是行政行为，而行政行为的实施者又

有多个，因此要明确行为责任的归属。

第四节行政行为的成立与合法要件

一、行政行为的成立要件

行政行为的成立，是指行政行为的作出或者形成。其成立要件包

括：1.行为的主体必须是拥有行政职权或一定行政职责的国家行

政机关，或法律、法规授权的组织，或行政机关委托的组织和个

人，即主体要件。2.行为主体有凭借国家行政权力产生、变更或

消灭某种行政法律关系的意思表示，即主观要件。3.行为主体在

客观上实施了运用行政职权或职责的行为，即由一定的外部行为

方式所表现出来的客观行为。这是指客观方面的要件。4.行为的

功能要件，即行为主体实施的行为能直接或间接引起行政法律关

系的产生、变更和消灭。

二、行政行为的生效规则

所谓生效规则，是指行政行为何时开始生效的规则。其规则主要

有：

1．即时生效：即时生效指行政行为一经作出即具有效力，对相对

方立即生效。其适用范围相对较窄,适用条件相对较严格。它一般

适用于紧急情况下所作出的需要立即实施的行为。

2．受领生效：是指行政行为须为相对方受领,才开始生效。所谓

受领是指行政机关将行政行为告知相对方，并为相对方所接受。

受领生效，一般适用于特定人为行为对象的行政行为，行政行为

的对象明确、具体，一般是采用送达的方式。

3．告知生效：是指行政机关将行政行为的内容采取公告或宣告等

有效形式，使相对方知悉、明了行政行为的内容，该行政行为对

相对方才能开始生效。如果在公告中附以生效时间的，属于附条

件生效。有效的告知形式主要有公告、布告、通告、无线广播、电

视播放等。告知生效所适用的对象是难以具体确定的相对方。

4．附条件生效：是指行政行为的生效附有一定的期限或其他条件，

在所附期限来到或条件消除时，行政行为才开始生效。

三、行政行为的合法要件

行政行为的合法要件即行政行为合法成立所应具备的基本要素，

或者说是应当符合的基本条件。这些构成要件有：

（一）行政行为的主体应当合法

这是行政行为合法有效的主体要件。所谓主体合法，是指实施行

政行为的组织必须具有行政主体资格。

1．行政机关合法指实施行政行为的行政机关必须依法成立，并具

有行政主体资格。

2．人员合法行政行为总是通过行政主体的工作人员具体实施，

这些人员必须具备一定的条件，所实施的行政行为方有效。

3．委托合法是指作为行政主体的行政机关基于实施行政活动的需

要,依法委托社会团体或众组织、公民个人代表行政机关实施某

种行政活动。委任的合法性表现在以下三个方面：

（1）委托的行政机关必须具有合法的委托权限；

（2）接受委托者必须具备从事行政活动的能力；

（3）被委托者必须在委托权限内实施行政行为。

（二）行政行为应当符合行政主体的权限范围

权限合法，是指行政行为主体必须在法定的职权范围内实施行政

行为,必须符合一定的权限规则。行政职权的限制表现在几个方

面：行政事项管辖权的限制、行政地域管理权的限制、时间管辖

权的限制、手段上的限制、程度上的限制、条件上的限制、委托

权限的限制。

（三）行政行为内容应当合法、适当

这是行政行为的内容要件。行政行为的内容合法，是指行政行为

所涉及到的权利、义务以及对这些权利、义务的影响或处理，均

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应符合法律、法规的规定和社会公共利益。包括几项要求：符合

法律、法规的规定；符合法定幅度、范围；行政行为的内容必须

明确具体；行政行为的内容必须适当；行政行为必须公正、合理。

（四）行政行为应当符合法定程序

所谓程序，是指行政行为的实施所要经过的步骤。程序是行政行

为的基本要素，因为任何行政行为的实施都要经过一定的程序表

现出来，没有脱离行政程序而存在的行政行为。有两项具体要求：

其一，必须符合与该种行政行为性质相适应的程序要求。其二，

必须符合程序的一般要求。

第五节行政行为的无效、撤销与废止

一、行政行为的无效

（一）行政行为无效的条件

1.行政行为具有特别重大的违法情形或具有明显的违法情形；2.

行政主体不明确或明显超越相应行政主体职权的行政行为；3行

政主体受胁迫作出的行政行为；4.行政行为的实施将导致犯罪；5，

没有可能实施的行政行为。

（二）行政行为无效的法律结果

1.行政相对方可以在任何时候请求有权国家机关宣布该行为无

效。2.有权国家机关可以在任何时候宣布相应行政行为无效；3.

行政行为被宣布无效后，行政主体通过该行为从相对方处所获取

的一切均应返还给相对方，所加予相对方的一切义务均应取消，

对相对方所造成的一切实际损失均应赔偿。

二、行政行为的撤销

（一）行政行为撤销的条件

(1)行政行为合法要件缺损。合法的行政行为必须具备三个要件：

主体合法、内容合法、程序合法三者缺一不可。(2)行政行为不适

当。不适当的行政行为也是可撤销的行政行为。

（二）行政行为撤销的法律结果

1.行政行为自撤销之日起失去法律效力，撤销的效力可一直追溯

到行政行为作出之日。2.如果行政行为被撤销，那么由此造成相

对方的一切实际损失应由行政主体予以赔偿。3.如果行政行为的

撤销是因行政相对方的过错或者是相对方与行政主体的共同过错

造成的，行政主体给予相对方的利益均要收回。

三、行政行为的废止

（一）行政行为废止的条件

通常有：l.行政行为所依据的法律、法规、规章、政策经有权机

关依法修改、废止或撤销，相应行为的继续实施，则与新的法律、

法规、规章相抵触。2.国际国内或行政主体所在地区的形势发生

重大变化，原行政行为的继续存在将有碍社会政治、经济、文化

的发展，甚至给国家和社会利益造成重大损失。3.行政行为已完

成原定目标和任务，实现了国家的行政管理目的和使命，从而没

有继续存在的必要。

（二）行政行为废止的法律结果

1.行政行为废止后，其效力自废止之日起失效。行政主体在行为

被废止之前通过相应行为已给予相对方的利益和好处不再收回；

行政相对方依原行为已履行的义务亦不能要求行政主体予任何补

偿。2.行政行为的废止如果是因法律、法规、规章、政策的废除、

修改、撤销或形势变化而引起的，且此种废止给行政相对方的合

法利益造成了较大的损失，行政主体应对此损失予以适当补偿。

第五章抽象行政行为

第一节抽象行政行为概述

一、抽象行政行为的概念

抽象行政行为可以从动态和静态两个方面进行考察分析。从动态

方面看，抽象行政行为是指国家行政机关针对不特定的人和不特

定的事，制定具有普遍约束力的行为规则的行为。从静态方面看，

是指国家行政机关针对不特定的人和不特定的事，制定的具有普

遍约束力的行为规则，包括行政法规、行政规章和其他具有普遍

约束力的决定、命令等。

二、抽象行政行为的特征

（1）对象的普遍性。抽象行政行为以普遍的、不特定的人或事为

行为对象，即它针对的是某一类人或事，而非特定的人或事。

（2）效力的普遍性和持续性。首先，抽象行政行为具有普遍的效

力，它对某一类人或事具有约束力。其次，抽象行政行为具有后

及力，它不仅适用于当时的行为或事件，而且适用于以后将要发

生的同类行为或事件。

（3）准立法性。抽象行政行为在性质上属于行政行为，但它具有

普遍性、规范性和强制性的法律特征，并须经过起草、征求意见、

审查、审议、通过、签署、发布等一系列程序。

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（4）不可诉性。抽象行政行为不能成为行政诉讼的直接对象。

三、抽象行政行为的分类

1）以抽象行政行为的制定依据、内容和目的为标准，可以将抽象

行政行为分为制定执行性、补充性、试验性行为规则。

2）以抽象行政行为的权力来源为标准，可以将抽象行政行为分为

依授权制定行为规则的行为和依职权制定行为规则的行为。

3）最常见的分类以抽象行政行为的规范程度与效力等级为标准所

作的划分。即行政机关的行政立法行为和行政机关除行政立法行

为以外的其他抽象行政行为。

四、抽象行政行为有效成立的条件

行政立法有效成立的要件：（1）行政立法经享有相应行政立法权

的行政机关讨论决定；（2）行政立法经行政首长签署；（3）行政

立法公开发布。

其他抽象行政行为的成立要件：（1）不完全以相应行政机关正式

会议讨论决定为必要要件；（2）行政首长签署（包括正副职行政

首长）；（3）公开发布，包括在正式出版物上登载，或者以布告、

公告、通告等形式在一定的公共场所或行政办公场所张贴，或者

通过当地广播、电视等播放。

第二节行政立法行为

一、行政立法的概念与特点

（一）行政立法的概念

行政立法是指国家行政机关依照法律规定的权隈和程序，制定行

政法规和行政规章的活动。

（二）行政立法的特点

我国的行政立法，是“行政”性质和“立法”性质的有机结合。

它既具有行政的性质，是一种抽象行政行为，又具有立法的性质，

是一种准立法行为。

1、行政立法的“行政”性质主要表现在：（1）行政立法的主体是

国家行政机关；（2）行政立法所调整的对象主要是行政管理事务

及与行政管理密切关联的事务；（3）行政立法的根本目的是实施

和执行权力机关制定的法律，实现行政管理职能。

行政立法行为与具体行政行为的区别：⑴主体范围不同。行政立

法是法律特别规定的，并不是所有行政机关都能进行行政立法，

但具体行政行为能由所有相应行政机关实施。⑵对象不同。行政

立法是针对普遍的、不特定的人或事；而具体行政行为是针对具

体的特定的个别人或事。⑶在效力的持续性上有所不同。行政立

法所立之法的时间效力较长，具有持续性，且能多次适用，在未

被依法撤消或废止之前，仍然有效须予执行；而具体行政行为的

效力通常是一次性的。⑷程序的严格程度不同。行政立法程序一

般较具体行政行为要更为正式、严格，具体行政行为程序相对要

简单、灵活。

2、行政立法的“立法”性质主要表现在：（1）行政立法是有权行

政机关代表国家，以国家名义创制法律规范的活动；（2行政立法

所制定的行为规则属于法的范畴，具有法的基本特征；（3）行政

立法必须遵循相应的立法程序。

行政立法与权力机关立法的区别：⑴立法主体不同：权力机关立

法的主体是人民代表大会及其常委会，行政立法的主体则是有权

行政机关。⑵立法权的来源不同：权力机关立法权直接来源于人

民的授权，是宪法规定权力机关享有的立法权，而行政立法权则

有一部分来源于宪法规定，另一部分来自于权力机关或上级行政

机关的授权。⑶立法的内容不同：权力机关立法所涉及的内容通

常是有关国家政治、经济、文化生活中的基本制度和重大问题，

而行政立法内容通常是有关国家政治、经济、文化事务中的具体

管理问题。⑷所立之法的效力等级不同：权力机关所立之法的效

力高于其执行机关所立之法的效力。⑸立法的程序不同：权利机

关立法程序要正式、严格得多。行政立法程序相对比较简单、灵

活。⑹立法的形式不同：权力机关立法文件通常以“法典”或“法”

的形式颁布，而行政机关立法则以“条例”、“规定”、“办法”的

形式颁布。⑺立法效果不同：权力机关立法的稳定性比行政立法

的稳定性强，其时间效力一般长于行政立法的时间效力，但行政

立法比权力机关立法的灵敏度高，适应性强。

二、行政立法的分类

1.一般授权立法和特别授权立法

行政立法依其立法权力的来源不同，可以分为一般授权立法和特

别授权立法。所谓一般授杈立法，是指国家行政机关直接依照宪

法和有关组织法规定的职权制定行政法规和行政规章的活动。所

谓特别授权立法，是指依据特定法律、法规授权或者依据国家权

力机关或上级国家行政机关通过专门决议的委托，制定规范性法

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律文件行为。特别授权立法通常有以下特点：（1）特别授权立法

是单向的。（2）特别授权立法的授权方和承受方，都必须是宪法

和组织法赋予有关立法权的机关。（3）特别授权立法的“立法权”

基于法律、法规授权或委托决议而取得。（4）对特别授权立法的

程序、内容、范围、时间必须有所限制。（5）特别授权立法不能

同宪法、法律和全国人民代表大会及其常委会规定的基本原则相

抵触。

2.中央行政立法和地方行政立法

行政立法依据行使行政立法权的主体不同，可分为中央行政立法

和地方行政立法。中央行政立法：国务院制定行政法规和国务院

各部门制定部门规章的活动称为中央行政立法。地方行政立法是

指一定层级以上的地方人民政府制定行政规章的活动。在我国，

目前有权进行地方行政立法的机关包括省、自治区、直辖市的人

民政府，以及省、自治区的人民政府所在地的市和国务院批准的

较大的市的人民政府。

3.执行性立法、补充性立法和试验性立法

依据行政立法内容、目的的不同，可以将行政立法分为执行性立

法、补充性立法和试验性立法。（1）执行性立法，是指为了执行

法律或地方性法规以及上级行政机关发布的规范性文件而作出具

体的规定，以便于更切合实际情况的行政立法活动。（2）补充性

立法，是为了补充已经发布的法律、法规而制定规范性文件的活

动。（3）试验性立法，是指行政机关基于有权机关或法律的特别

授权，对本应由法律规定的事项，在条件尚不充分、经验尚未成

熟或社会关系尚未定型的情况下，先由行政机关作出有关规定，

经过一段试验期以后，再总结经验，由法律正式规定下来。

三、行政立法的主体及其权限

（一）行政立法的主体

指依法取得行政立法权，可以制定行政法规或行政规章的国家行

政机关。我国行政立法的主体为：（1）国务院；（2）国务院各部、

各委员会；（3）国务院直属机构；（4）省、自治区、直辖市人民

政府；（5）省、自治区人民政府所在地的市人民政府；（6）经国

务院批准的较大的市人民政府；（7）经济特区的市人民政府。行

政立法的权限划分：

（二）行政立法权限

是指行政立法主体行使相应立法权力的范围和程度(1)国务院的

立法权限。《宪法》第89条第1款规定，国务院有权“根据宪法

和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令”。由此

确定了国务院制定行政法规的立法权。(2)国务院各部门的行政立

法权限。国务院是由各部、各委员会、审计机关和直属机构组成

的，根据宪法和国务院组织法的规定，国务院各部、委可以根据

法律和国务院的行政法规、决议、命令，在本部门的权限内，发

布命令、指示和规章。由此确定了国务院各部委的行政规章制定

权。(3)有关地方人民政府的行政立法权限。根据《地方组织法》

第51条的规定，省、自治区、直辖市以及省、自治区的人民政府

所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府，可以根据法

律和国务院的行政法规，制定规章。另外，地方人民政府也可以

根据同级权力机关制定的地方性法规制定规章。

四、行政立法的原则

行政立法原则是贯穿于行政立法的始终，通过各种行政法律规范

所体现的一种基本准则，这种准则体现于行政立法过程之中，并

统率和指导着整个行政立法过程。根据我国的法律理论，结合我

国的行政立法实践，行政立法的原则应该包括：

（一）依法立法原则

行政立法必须依法进行。“依法”中的法主要指宪法和法律，但也

包括行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例。依法立法包

含四层含义：

（1）依据宪法和组织法规规定的权限立法。（2）依据法律、法规

关于相应问题的规定立法；（3）依据法律、法规规定的程序立法；

（4）行政紧急立法的行使必须符合宪法所设定的紧急状态条件。

（二）民主立法原则

民主立法原则是指行政机关依照法律规定进行行政立法时，应通

过各种方式听取各方面的意见，保证民从广泛地参与行政立法。

民主立法原则包括以下几个方面内容：

（1）行政立法草案应提前公布，并附以立法说明；（2）将听取意

见作为立法的必经环节和法定程序；（3）要向人民公布对立法意

见的处理结果；

（4）要正式公布已通过的行政立法文件，对直接涉及公民权利义

务的行政立法应特别规定实施时间；（5）设置专门的行政立法咨

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询机关和咨询程序。

（6）违反民主立法原则的行政立法应当视为无效。

（三）加强管理与增进权益相协调原则

任何行政立法都有其立法目的和指导思想。而行政立法的目的是

有层次的。行政立法一方面要为国家行政管理活动提供具体的法

律依据，从而保证行政活动的顺利进行，维护国家和社会生活

的正常运行；另一方面，当行政立法涉及到对公民行使民主权利

的行为的管理时，必须注意规定得合理适当，不能不当地限制以

至剥夺公民的合法权益，要注意正确处理好维护行政权力的有效

性与保障公民权利之间的关系。

五、行政立法的程序

行政立法程序是指行政立法主体依法定权限制定行政法规和行政

规章所应遵循的步骤、方式和顺序。具体指行政机关依照法律规

定，制定、修改、废止行政法规和规章的活动程序。根据《行政

法规制定程序暂行条例》的规定，结合近年来的立法实践，行政

立法程序可以概括为：

（一）规划是指各级人民政府的法制机构，根据国民经济和社会

发展五年计划所规定的任务，编制有指导性的行政立法的五年规

划和年度计划。

（二）起草是指对列入规划的需要制定的行政法规和规章，由人

民政府各主管部门分别草拟法案。

（三）征求意见制定行政法规、规章最具有实质意义的程序是征

求意见。

（四）审查是指行政法规、规章草案拟定以后，送交政府主管机

构进行审议、核查的制度。

（五）通过是指法规、规章的起草、审查完毕后，交由主管机关

的正式会议讨论表决的制度。

（六）发布与备案

发布是行政法规、规章生效的必经程序和必要条件。备案是指将

已经发布的行政法规、行政规章上报法定的机关，使其知晓，并

在必要时备查的程序。

六、对行政立法的监督

行政立法由于具有普遍约束力和强制执行力，因此一旦它们违法

或不适当，将造成对公民或组织权益的广泛的和严重的损害，因

此应特别强调对行政立法的监督和审查。对行政立法监督主要表

现在以下几个方面：

（一）权力机关对行政立法的监督：权力机关对行政立法的监督，

既可以是事前监督，也可以是事后监督。

（二）上级行政机关对下级行政机关行政立法的监督

上下级行政机关的关系是领导与被领导、监督与被监督的关系。

上级行政机关当然享有对下级行政机关立法的监督权。

（三）人民法院对行政立法的监督：人民法院享有审理行政案件、

裁决行政争议的权限。由于人民法院在审理行政案件、裁决行政

争议时要参照行政规章，因此，就要对行政规章进行司法审查，

就要确定行政立法是否合法有效，是否越权，是否违反法定程序。

第三节其他抽象行政行为

一、其他规范性文件的概念和特征

（一）其他规范性文件的概念

是指各级各类国家行政机关为实施法律、执行政策，在法定权限

内制定的，除行政法规和规章以外具有普通约束力的决定、命令

及行政措施等。

（二）其他规范性文件的特征

1.主体的广泛性。2.效力的多层级性与从属性。

3.规范性和普遍性。

（三）其他规范性文件与行政立法、抽象行政行为、具体行政行

为的关系

1.其他规范性文件与行政立法关系

制定其他规范性文件与行政立法有着密不可分的联系，即二者都

是行政机关的抽象行政行为，制定其他规范性文件要以法律、行

政法规和行政规章作为依据。从表现形式看，其他规范性文件与

行政立法亦有着某种相似之处。但二者间也存在着以下主要区别：

（1）制定主体范围不同；（2）效力大小不同；（3）可予规范的内

容不同；（4）制定的程序不同。

2.其他规范性文件与抽象行政行为的关系。

抽象行政行为是相对于具体行政行为而言的。制定其他规范性文

件的行为是抽象行政行为的一种，并且是一种数量较多的较为普

遍的表现形式。

3.其他规范性文件与具体行政行为的关系。

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制定其他规范性文件是一种抽象行政行为，在其效力所及的范围

内，对于任何单位和个人都具有一定程度的普遍约束力。具体行

政行为是针对特定人或特定事作出的具有特定的行政法上的权利

和义务内容的行政处理决定，在一定范围内，其他规范性文件也

是行政机关作出某种具体行政行为的依据。

二、制定其他规范性文件的作用

制定其他规范性文件的活动在实践中大量存在，从加强和健全行

政管理和行政法制的角度看有其合理性和必然性。从法律依据上

说，法律、法规规定了国家各级行政机关发布具有普遍约束力的

决定、命令和规定行政措施的权力，从而使得其他规范性文件的

制定权具备了法律基础。从实际生活看，不享有规章制定权的中

央行政机关和地方政府及其下属机关，常常需要制定一些规范性

文件。这些规范在实践中发挥了极大的作用，从而使得国家行政

机关在实行其他规范性文件的制定权时有了坚实的实践基础。制

定其他规范性文件的作用主要体现在：⑴有利于规范政府行为，

加强和完善我国各级政府的行政法制工作；⑵有利于提高政府机

关的行政效率，解决行政管理过程中出现的新问题；⑶有利于促

进和完善我国的行政立法工作；⑷有利于调动和发挥地方各级人

民政府及所属部门的积极性。

三、制定其他规范性文件存在的主要问题

制定其他规范性文件在行政管理中起着无可否认的作用，但另一

方面应该看到实践中也存在不少问题。

（1）宏观上存在着某些混乱。（2）越权情况严重。（3）其内容与

上一级规范性文件不相符合甚至出现抵触的情况屡见不鲜，从而

使得行政法规、行政规章在实施申发生变形。（4）在制定依据方

面，不以法律、法规、规章为依据。（5）在制定程序上，没有遵

循必要的程序规则。

四、完善制定其他规范性文件的程序

要使其他规范性文件发挥其应有的广泛作用，解决目前制定其他

规范性文件出现的诸多问题，关键是完善制定其他规范性文件的

程序。⑴起草。由既懂行政专门业务又熟悉法律和政策的专门人

员或专门班子认真负责这项工作。⑵协商协调。⑶征求、听取意

见。起草过程中应听取有关行政管理专家或技术专家、法律专家

的意见。⑷审核、签批。草案成稿后，一般由行政机关秘书部门

的负责人或法制工作部门的负责人或负责拟稿职能部门的负责人

承担审核任务。

五、对其他规范性文件的监督

（1）行政监督。（2）司法监督

制定其他规范性文件的活动属于行政机关的抽象行政行为，对其

监督主要有两种方式：一种是行政监督，即各级人民政府发现其

所属部门制定的其他规范性文件的内容与行政法规或行政规章相

抵触时，有权撤销或改变。同样，上级人民政府发现下级人民政

府制定的其他规范性文件与行政法规、行政规章和上一级规范性

文件相抵触时，亦有权撤销或改变。这种监督主要通过建立备案

审查制度和行政复议制度来解决。第二种方式是司法监督，即人

民法院通过司法审查活动审查行政机关具体行政行为合法性的同

时，还要对作出该具体行政行为所依据的各种规范性文件是否合

法进行鉴别、评价和判断。这种通过司法审查予以监督的方式将

随着行政诉讼法的全面实施愈显重要，它是一种普遍、有效的监

督方式。

第六章依申请的具体行政行为

第一节行政给付

一、行政给付的概念与特征

行政给付又称行政物质帮助。它是指行政机关对公民在年老、疾

病或丧失劳动能力等情况或其他特殊情况下，依照有关法律、法

规的规定，赋予其一定的物质权益或者与物质有关的权益的具行

政行为。

行政给付的特征有：

1.它是行政机关履行国家行政管理法定职责的活动，是一种具体

行政行为；2.行政给付的对象是特定的公民，即有特殊困难和特

殊情况的公民；3.行政给付是依据法律、行政法规实施的行政行

为；4.行政给付的内容是赋予被帮助人一定的物质权益或与物质

相关的权益。

二、行政给付的内容和形式

（一）行政给付的内容

指行政机关通过行政给付行为赋予被帮助人的权益。它不同于行

政奖励的内容，不具有精神上和职务上的权益，一般只具有物质

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上的权益和与物质有关的权益两部分内容。(1)物质上的权益。表

现为帮助人获得一定数量的实物，一定数额的货币、物品等。(2)

与物质有关的权益。这是赋予被帮助人以一定的权利，即需具备

一定物质条件才能实现的某些权利，如免费入学受教育、享受公

费医疗等。

（二）行政给付的形式

1.安置；2.补助；3.抚恤；4.优待；5.救灾扶贫。

三、行政给付的程序

（一）申请；（二）审查；（三）批准；（四）实施。并要求书面形

式。由于行政给付的标的多为一定的财物，在程序上还要办理一

定的财务手续和物品登记、交接手续。

第二节行政许可

一、行政许可的概述

行政许可是行政主体应行政相对方的申请通过颁发许可证、执照

等形式，依法赋予行政相对方从事某种活动的法律资格或实施某

种行为的法律权利的行政行为。

行政许可的性质主要有两种理论：第一种理论认为行政许可是普

遍禁止的解除，第二种理论认为行政许可是权利的赋予。我们可

以认为行政许可的本质是公民自由权利的恢复。

二、行政许可的种类

根据不同的划分标准，行政许可可分为不同的种类。目前较为常

见的有以下若干种：（1）一般许可与特殊许可；（2）排他性许可

与非排他性许可；（3）独立的许可与附文件的许可；（4）权利性

许可与附义务的许可；（5）长期性许可与附期限的许可；（6）行

为许可与资格许可；（7）保障公共安全的许可、保障人民健康的

许可、进出口贸易许可等。

三、行政许可的作用

行政许可的作用：行政许可是现代国家管理的重要手段，已被世

界各国广泛地运用于经济、文化等各个领域。我国自改革开放以

来，行政许可制度也已得到了迅速发展，在国家行政管理中发挥

着重要积极作用。具体表现在：⑴协调作用；⑵保护作用；⑶调

控作用；⑷促进文化建设；⑸推动对外贸易的发展。进一步分析

还有控制危险、配置资源、提供公信力证明的作用。

三、行政许可的范围和设定

（一）行政许可的范围

1.可以设定行政许可的范围包括：（1）直接涉及国家安全、公共

安全、经济客观存在观调控、生态环境保护以及直接关系人身健

康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事

项；（2）有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公

共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项；（3）

提供公众报务并且直接关系公共利益的职业、行业、需要确定具

备特殊性信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项；（4）

直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、

产品、物品，需要按照技术标准。技术规范，通过检验、栓测、

检疫等方式进行审定的事项；（5）企业或者其他组织的设立等，

需要确定主体资格的事项；（6）法律、行政法规规定可以设定行

政许可的其他事项。

2.不可以设定行政许可的范围包括：（1）公民、法人或者其他组

织能够自主决定的；（2）市场竞争机制能够有效调节的；（3）行

业组织或者中介机构能够自律管理的；（4）行政机关采用事后监

督等其他行政管理方式能够解决的。

（二）行政许可的设定

行政许可设定是一种立法行为。行政许可设定所遵循的原则包括：

依法设定原则；公众姑与原则；适当性原则；成本效益原则。

我国行政许可设定的依据包括：（1）正式设定依据是法律、行政

法律、地方性法规。（2）临时设定依包括国务院决定、省级地方

人民政府规章。（3）不得设定行政许可的规范性文件是国务院部

门规章、依法不享有规章制定权的地方人民政府和其他机关制定

的规范性文件。

四、行政许可主体

行政许可主体，是指基于相对人的申请，对相对人的申请进行审

查从而决定是否准许或者认可相对人所申请的活动或资格的行政

机关和法律法规授规的组织。行政许可的主体公为在三类：行政

机关、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织。

五、行政许可的程序

即行政许可的实施机关受理行政认可申请到作出准予、拒绝、中

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止、变更、撤回、撤销、注销等行政许可等决定的步骤、方式、

顺序和时限的总称。

（一）一般程序

1、申请程序(符合要件：申请行为必须向有行政许可权的行政机

关提出；申请人有明确的意思表示行为；申请人必须提交所需的

有关材料)；

2、受理程序(分为予以受理、要求当场更正、取期补正、不予受

理)；

3、审查程序(包括形式性审查和实质性审查。实质性审查内容：

申请人是否具有相应的权利权力；行为人是否有相应的行为能力；

申请是否符合法定的程序和形式；授予申请人许可证是否会损害

公共利益和利害关系人利益；申请人的申请是否符合法律、法规

规定的其他条件。审查方式有：核查、上级机关书面复查、听证

核查)；

4、听证程序(申请、组织听证、通知有关事项、举行听证、决定)；

5、决定程序(当场决定程序、上级机关决定程序、取其作出决定

程序)；

6、期限(20日)；7、变更和延续。

（二）特别程序

根据各类不同的行政许可事项，还需要规定一些不同的特别程序，

以确保行政机关合法、高效实施行政许可：

1、招标、拍卖程序(招标：招标、投标、开标、评标、中标、签

订合同和颁发许可证。拍卖：拍卖委托程序、拍卖公告与展示阶

段、拍卖实施阶段)；

2、认可程序：赋予特定相对人从事一定活动的资格，确认其具备

从事相应活动的能力(考试、考核、核准)；

3、登记程序：是确定企业或其他组织主体资格的一种许可程序(申

请登记、受理申请和审查与决定)。

（三）特别程序与一般程序的关系：

特别程序是一般程序的例外，是关于行政许可实施程序的特别法，

优先于一般程序而适用。两者各有其自身价值并具有功能的互补

性。一般程序相对特别程序而言具有其独特的价值：一是它适用

的事项更加广泛；二是一般程序比特别程序更加完整、全面地体

现着行政程序的基本原则；三是一般程序不如特别程序具有极强

的强制和羁束力。

六、行政许可的监督检查

（一）含义和特征

含义：是指有权行政机关对依法实施的行政许可事项进行了解、

检查、监督以及纠正的活动。两种情形：一是上级行政机关应当

加强对下级行政机关实施行政许可情况进行了解、检查、监督以

及纠正的活动；二是行政机关依照法定职权，对被许可人从事行

政许可事项活动是否遵守法律法规规章以及执行行政命令决定的

情况进行了解检查监督以及纠正的行政行为。特征：（1）主体是

享有某项行政监督权的国家行政机关和法律、法规授权的组织（2）

是行政监督检查的主要对象是作为行政相对方的公民、法人或其

他组织，并且是已经获得从事行政许可事项的资格，即被许可人。

（3）是内容是被许可人遵守法律法规规章执行行政机关的决定命

令的情况；（4）是行政监督检查的性质是一种依职权的单方具体

行政行为，是一种独立的法律行为；（5）是行政监督检查的目的

是为了防止和纠正被许可人的违法行为，保障法律法规规章的执

行和行政目标的实现。

（二）主体和程序

检查主体可以是颁发许可证的行政主体，也可以是其他依法享有

监督权的行政主体。

（三）法律后果

1.中止许可。2.变更许可的内容。3.宣告许可无效。

4.撤销：撤销的情形：行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作

出的准予行政许可决定的；超越法定职权作出准予行政许可的决

定；违反法定程序作出准予行政许可决定的；对不具备申请资格

或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的；依法可以撤销行

政许可的其他情形5.注销。

第三节行政奖励

一、行政奖励的柢念与特征

行政奖励是指行政主体依照法定条件和程序，对为国家和社会作

出重大贡献的单位和个人，给予物质或精神鼓励的具体行政行为。

其目的是表彰先进，鞭策后进，充分调动和激发人们的积极性与

创造性。

其特征有：

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1.实施主体必须具备行政主体资格，以区别于一般企业、事业单

位内部的奖励；2.其目的在于表彰和鼓励先进，鞭策和推动后进，

调动和激发人们的积极性和创造性；3.其对象十分广泛；4.其内

容是物质奖励或精神奖励，或者二者并用；5.其性质是行政主体

依法律、法规的规定赋予受奖励者以奖励性权力的一种无强制执

行力的具体行政行为。

二、行政奖励的原则

1.物质奖励与精神奖励相结合的原则；

2.公正、平等原则。具体要求是：机会均等、论功行奖、程序民

主公开；3.奖励与行为相适应原则。

三、行政奖励的构成要件

⑴符合法定的奖励条件和标准。它是行政奖励行为的客观要件。

⑵符合法定的奖励形式。行政奖励应以一定的奖励形式表现出来。

⑶符合法定的奖励权限。根据法律规范的有关规定，一定的奖励

形式只能由一定的行政主体来授予，行政主体不能超越其权限任

意决定授予受奖者某种形式的奖励；⑷符合法定的奖励程序。实

施行政奖励，必须符合法定的程序，否则将影响奖励的效力，且

影响到受奖者的法定权益。

四、行政奖励的内容和形式

（一）行政奖励的内容：物质方面的权益、精神方面的权益、职

务方面的权益。

（二）行政奖励的形式：1.发给奖励或奖品；2.通报表扬；3.通

令嘉奖；4.记功；5.授予荣誉称号；6.晋级；7.晋职。

五、行政奖励的程序

1.奖励的提出2.审查批准3.公布、评议4.授予奖励

第四节行政确认

一、行政确认的概念与特征

（一）行政确认的概念

行政确认是指行政主体依法对相对方的法律地位、法律关系和法

律事实进行甄别，给予确定、认可、证明并予以宣告的具体行

政行为。包括三层含义：

（1）行政确认的主体是特定的国家行政机关和法律、法规授权的

组织。（2）行政确认的内容，是确定或否定相对方的法律地位和

权利义务。（3）行政确认的性质是行政主体所为的具体行政行为，

其确认权属于国家行政权的组成部分。

（二）行政确认的特征

（1）行政确认是要式的行政行为。（2）行政确认是羁束的行政行

为。（3）行政确认的外在表现形式，往往以技术鉴定书等形式出

现，在较大程度上受到技术规范的制约，并由此决定管理相对方

的法律地位和权利义务。

（三）行政确认与其他具体行政行为的关系

1.行政确认与行政许可：

⑴联系：①确认与许可常常是同一行政行为的两个步骤，一般是

确认在前，许可在后。确认是许可的前提，许可是确认的后果。

②确认与许可有时是一个行为的两个方面；

⑵区别：①对象不同。行政许可是使相对方获得进行某种行为的

权利，主要是指作为性的行为。行政确认则是指确认相对方的法

律地位、权利义务关系和法律事实等。②法律效果不同。行政许

可是允许被许可人今后可以进行某种对一般人禁止的行为，其法

律效果具有后及性，没有前溯性。行政确认是对既有的身份、能

力、权利、事实的确定和认可，其法律效果具有前溯性。

2．行政确认与行政裁决和行政处罚的关系

⑴联系：①行政确认是前提。②在财产权发生争议时，确认有时

通过裁决来表现。

⑵区别：①对象不同。行政确认的对象可以是合法行为或事实，

也可以是违法行为和事实；可以是有争议的事项，也可以是没有

争议的事项。行政裁决的对象必须是相对方提起的有争议的事实，

行政处罚的对象则严格限定于行政违法行为。②内容不同。行政

确认的内容是确认法律地位、法律关系和法律事实；行政裁决的

内容是解决当事人的争议；行政处罚的内容是对相对方的行政违

法行为给予行政法律制裁。③法律效果不同。行政确认不创设权

利，不增加义务，对相对方不直接产生约束力和强制执行力(法律、

法规有特别规定者除外)；行政裁决和行政处罚则可以直接涉及甚

至设定、增减、免除当事人的权利义务，当事人必须接受和履行

行政裁决和行政处罚确定的内容，否则，会由此产生行政强制执

行的法律后果。

二、行政确认的主要形式和基本分类

主要形式有：①确定。即对个人、组织法律地位与权利义务的确

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定。②认可，又称认证。是行政主体对个人、组织已有法律地位

和权利义务，以及确认事项是否符合法律要求的承认和肯定。③

证明。即行政主体向其他人明确肯定被证明对象的法律地位、权

利义务或某种情况。④登记。即行政主体应申请人申请，在政府

有关登记簿册中记载相对方的某种情况或事实，并依法予以正式

确认的行为。⑤批准。即行政主体对相对方申请事项或某种法律

行为，经审查后对符合法定条件者予以认可或同意的行为。⑥鉴

证，即对某种法律关系的合法性予以审查后确认或证明其效力的

行为。如工商管理机关对经济合同的鉴证。⑦行政鉴定，即行政

主体对特定的法律事实或客体的性质、状态、质量等进行的客观

评价。

基本分类：行政确认的种类多，范围广。

①按行为的动因不同可以分为依申请的行政确认和依职权的行政

确认。前者是指必须由相对方提出申请，行政主体才能进行的确

认。后者是指行政主体依据法定职权，不待相对方请求而主动实

施的行政确认，又称主动的行政确认。它不必以相对方的申请为

必要条件。

②按行政确认对他种行为的关系，可以分为独立的行政确认与附

属性的行政确认。独立的行政确认，是指不依赖他种行政行为而

独立存在的行政确认行为。附属性的行政确认，是指他种行政行

为依赖于该行为而存在，该行为的完成是他种行为成立的必要前

提，是他种行政行为的补充，该行为的法律效果归属于他种行政

行为。

③按照行政确认的对象不同，可以分为对身份、能力(或资格)、

事实、法律关系和权利归属的行政确认。这是最重要的分类。对

身份的行政确认，是指行政主体对相对方在法律关系中的地位的

确认。对能力或资格的行政确认，是指行政主体对相对方是否具

有从事某种行为的能力或者资格的证明。对事实的行政确认，是

指行政主体对某项事实的性质、状态、真伪、等级、数量、质量、

规格等的确认。对法律关系的行政确认，是指行政主体对某种权

利义务关系是否存在或者是否合法有效的确认。对权利归属的行

政确认，是指行政主体对相对方享有某项民事权利的确认，也可

称之为行政确权。

三、行政确认的作用

（1）可以为行政管理和法院审判活动提供准确、客观的处理依据；

（2）有利于预防各种纠纷的发生；（3）有利于保护相对方的合法

权益；（4）有利于行政机关进行科学管理。

第五节行政裁决

一、行政裁决的概念与特征

行政裁决是指行政主体依照法律授权对平等主体之间发生的与行

政管理活动密切相关的特定的民事争议进行审查，并作出裁决的

行政行为。

行政裁决具有如下特征：（1）行政裁决的主体是法律授权的特定

的行政机关；（2）行政裁决的对象是特定的民事纠纷；（3）行政

裁决程序启动往往以当事人申请而开始。（4）行政裁决是行政主

体行使行政裁权的活动，并具有法律权威性；（5）行政裁决是一

种特殊的具体行政行为。

行政裁决与相关概念的区别：

1.行政裁决与行政仲裁的区别：

①从起源上看，行政裁决作为行政行为的一种方式出现，即行政

机关以第三者的身份居间对双方当事人的纠纷予以裁决。而行政

仲裁则作为一种民间的活动出现。②从法律后果上看，行政裁决

是行政机关运用行政权力的过程，对之作出的裁决不服仍可申请

复议或起诉。而行政仲裁则基于双方当事人的自愿，并非行政机

关运用于行政权的过程。双方当事人对仲裁决定不服，仍可作为

民事纠纷向法院提起民事诉讼。

2.行政裁决与行政复议区别：

①两者所解决的争议性质不同；②两者所形成的法律关系主体地

位不同；③各自所属的理论范畴和研究范围不尽相同。

3.行政裁决与行政审判区别：

①两者的主体不同，所行使的职能也不相同；②两者的调整范围

不同；③两者解决纠纷的方式和程序不同；④两者的法律效力不

同。

二、行政裁决的作用

1.行政裁决可以及时有效地解决当事人之间的民事纠纷，保护当

事人的合法权益；

2.行政裁决可以减轻人民法院的工作量；

3.行政裁决程序简便费用低廉，也有利于减轻当事人的讼累，有

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利于当事人积极地谋求行政机关解决纠纷，有利于行政管理顺利

有效进行。

三、行政裁决的种类

根据目前有关法律的规定，我国行政裁决的归纳起来主要有：

1.损害赔偿裁决2.权属纠纷裁决3.侵权纠纷裁决

四、行政裁决的程序

1.申请；2.受理；3.调查审理；4.裁决

第七章依职权的具体行政行为

第一节行政征收

一、行政征收的概念与特征

（一）行政征收的概念、特征

指为了取得国家的财政收入及宏观调节经济活动的需要，根据国

家法律法规规定行政主体根据法律规定，以强制方式无偿取得相

对方财产所有权的一种具体行政行为。

其特征是：（1）它是行政主体针对公民、法人或其他组织相对方

实施的一种单方具体行政行为；（2）行政征收的实质在于以强制

方式无偿取得相对方的财产所有权；（3）行政征收的实施必须以

相对方负有行政法上的缴纳义务为前提。

（二）行政征收与相关概念的区别

1.行政征收与公用征收：

公用征收，又称公益征收，它是行政主体根据社会公共利益的需

要，按照法律规定的程序并在给予相应的补偿的情况下以强制方

式取得相对人的财产权益的一种行政行为。同为行政主体征收行

政相对人财产所有权的强制手段，但二者也存在区别：

（1）是否无偿不同：行政征收是无偿的，它是国家调节经济活动

的一种手段；而公益征收则是有偿的，行政主体只有在预先给予

行政相对人相应补偿的前提下才能对行政相对人的财产实施征

收。（2）是否相对固定、连续不同：行政征收是相对固定的、连

续的，行政主体一般都是按照法律预先规定的范围、种类、标准

进行征收，法律的规定往往具有相对稳定性，而且只要据以征收

的事实存在，行政征收就会连续进行下去；而公益征收则是非固

定的，它只有在社会公共利益需要的情形下才能实施征收。（3）

是否完全依行政程序、司法程序进行不同：行政征收完全依行政

程序进行，只有在行政相对人对征收行为有异议的情况下才有可

能通过司法程序去解决；而公益征收的程序则比行政征收的程序

严格、复杂。（4）所适用的前提条件不同：行政征收往往以行政

相对人负有行政法上的缴纳义务为前提条件；而公益征收则行政

相对人本身并不负有行政法上的缴纳义务，它是因公共利益的需

要而必须做出的某种牺牲。

2.行政征收与行政征用：

行政征用，是指行政主体为了公共利益的需要，依照法定程序强

制征用相对方财产或劳务的一种具体行政行为。行政征收与行政

征用主要区别在于:

（1）从法律后果看，行政征收的结果是财产所有权从相对方转归

国家；而行政征用的后果则是行政主体暂时取得了被征用方财产

的使用权，不发生财产报有权的转移；（2）从行为的标的看，行

政征收的标的一般仅限于财产，而行政征用的标的除财产外还可

能包括劳务；（3）从能否取得补偿来看，行政征收是无偿的，而

行政征用一般应是有偿的，行政主体应当给予被征用方以相应的

经济补偿。

3.行政征收与行政没收：

行政征收与行政没收在表现形式律后果上是相同的，两者都表现

为以强制方式取得相对方财产的所有权，而且最终表现为实际取

得了相对方财产的所有权。两者主要区别在于：

（1）两者发生的依据不同。行政征收是以相对方负有行政法上的

缴纳义务为前提条件，而行政没收只能以相对方违反行政法的有

关规定为条件。（2）两者的法律性质不同。行政征收属于一种独

立的行政行为，而没收则属于行政处罚行为的一种。（3）两者所

依据的法律程序不同。行政征收依据的是专门的行政程序，而没

收依据的是行政处罚程序。（4）两者在行为的连续性上不同。对

行政征收来说，只要据以征收的事实依据存在，行政征收行为可

以一直延续下去，其行为往往具有连续性，而对没收来讲，对某

一违法行为只能给予一次性没收处罚。

4.行政征收与行政征购：

其特殊性在于，在征购关系中，相对方的意思表示受到一定程度

的限制。在一般情况下，行政征购关系的发生、变更和消灭带有

一定的强制性。

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行政征收与行政征购的区别在：①行为的性质不同；②权利义务

关系不同。行政征收中，行政主体与相对方的权利义务是显然不

对等的；在行政征购中，当征购合同成立后，行政主体与相对方

的权利义务是基本对等的。

二、行政征收的内容与分类

行政征收的内容：

从我国现行法律、法规的规定来看，行政征收的内容主要有：（1）

税收征收。它是行政征收中最主要的方面，包括对内税收征收和

涉外税收征收两方面的内容。（2）资源费征收。在我国，城市土

地矿藏、水流、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源属于国家所

有。单位和个人在开采、使用国有自然资源时必须依法向国家缴

纳资源费。（3）建设资金征收。这是为确保国家的重点建设，解

决重点建设资金不足问题面向公民、法人或其他组织实施的征收。

（4）排污费征收。（5）管理费征收。（6）滞纳金征收。

行政征收的分类：（1）因使用权而引起的征收（资源费、建设资

金）；（2）因行政法上的义务而引起的征收；（税收征收、管理费）

（3）因违反行政法的规定而引起的征收（排污费、滞纳金）。

三、行政征收的方式与程序

（一）行政征收的方式

行政征收的方式包括行政征收的行为方式与计算方式。行为方式

有：查帐征收、查定征收、查验征收、定期定额征收以及代征、

代扣、缴等，无论采取何种征收方式，都必须使用书面形式。

行政征收的计算方式，是征收额的尺度。计算方式大多为法律法

规所明确规定。

（二）行政征收的程序

可分为相对方自愿缴纳和行政主体强制征收两种。

四、健全与完善我国的行政征收制度

1.行政征收中存在的问题：(1)行使征收权的主体不规范；(2)实

施行政征收的措施、程序不完善，不少法律法规对行政征收的具

体行为方式及程序缺乏明确规定；(3)减征、免征的条件不明确，

不具体；(4)缺少相对方不服行政征收的法律救济。

2、健全与完善行政征收的措施：一是在具体的行政法律、法规中

完善各类行政征收制度，二是对各类行政征收进行归纳和总结，

抽象出行政征收行为的共同特征，制定出一部行政征收法，以专

门的立法详尽规定：(1)行政征收的目的、原则；(2)行政征收权

的设定；(3)行政征收的内容及范围；(4)行政征收的主体；(5)

行政征收的运作，包括实施行政征收的行为方式、征收额度的计

算方式，行政征收的实施程序、行政征收中的财产保全措施，强

制执行以及实施、完成征收的时限等；(6)减征、免征的条件及范

围；(7)违反行政征收法的法律责任；(8)不服行政征收行为的救

济途径、方式及时效。

第二节行政命令

一、行政命令的概念与特征

行政命令是指行政主体依法要求行政相对方“为”或“不为”一

定行为（作为或不作为）的意思表示，是行政行为中一种极为普

遍的行为形式。

其特征有：（1）行政命令的主体是行政主体。（2）行政命令是一

种意思表示行为。（3）行政命令是一种设定义务的具体行政行为。

（4）行政命令的实策是为行政相对方设定行为规则。（5）行政命

令以行政处罚或行政强制作为保障。（6）行政命令是一种依职权

的行政行为。

二、责令改正或限期改正与行政处罚的区别和联系：

区别：一是性质不同，前者是行政机关实施处罚过程中对违法行

为人发出的一种作为性的行政命令；后者是行政主体对行政相对

方违反行政管理秩序的行为，依法所给予的一种法制制裁。二是

内容不同：行政处罚是法制制裁是对违法行为人人身自由财产权

利一种限制或剥夺，是违法行为精神和声誉造成损害的惩戒，而

责令改正或限期改正违法行为其本身并非制裁，只是要求行为人

履行一定义务、停止违法行为。三是形式不同：行政处罚有警告、

、没收、责令停产停业、暂扣或吊销许可证等，后者是因各

种具体违法行为不同而分别表现为停止违法行为责令退还责令赔

偿责令改正等多种形式；四是直接目的不同：处罚是从惩戒的角

度，后者是命令违法行为人履行既有法定义务纠正违法恢复原状，

都是维护管理秩序保护公民和组织的合法权益。联系：一是起因

相同，都是行政相对方的违法行为引起的；二是终极目的相同；

三是同步进行或前后相连

三、行政命令的作用及其局限性：

对行政主体及时有效地处理不断增加的行政管理事务，应对瞬息

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万变的社会发展具有极其重要的意义。

第三节行政监督检查

一、行政监督的概念与特征

行政监督，又称行政监督检查，是指行政主体依法定职权，对相

对方遵守法律、法规、规章，执行行政命令、决定的情况，进行

检查、了解、监督的具体行政行为。其特征为：（1）其主体是享

有某项行政监督权的国家行政机关和法律、法规授权的组织；（2）

行政监督的对象是作为行政相对方的公民、法人或其他组织；（3）

行政监督的内容是相对方遵守法律、法规、规章，执行行政机关

的决定、命令的情况；（4）行政监督的性质是一种依职权的单方

具体行政行为，是一种独立的法律行为；（5）行政监督的目的旱

为了防止和纠正相对方的违法行为，保障法律、法规和规章的执

行和行政目标的实现。

二、行政监督的作用

（1）行政监督可以及时反馈法律、法规实施的社会效果；（2）行

政监督可以预防和及时纠正相对方的违法行为；（3）行政监督是

保证执行行政法律、法规，实现行政目标的重要环节。

三、行政监督检查与监督行政的主要区别：

⑴监督的主体不同。行政监督的主体只能是行政主体，而行政法

律监督的主体主要是行政主体以外的组织与个人；⑵监督的对象

和客体不同。行政监督的对象是作为行政管理相对方的公民，法

人或其他组织，其客体为行政相对方的守法行为和执行行政决定、

命令的行为。而行政法律监督的对象是作为行政职权职责主体的

行政机关及其公务员，其客体为行政主体及其公务员所实施的行

政行为；⑶监督行为的性质不同。行政监督是行政主体依照法定

职权所实施的一种具有行政法律效力并能够影响行政相对方权利

与义务的具体行政行为。而行政法律监督具有一定的广泛性和社

会性，其中的许多监督行为还具有对公民、法人或其他组织合法

权益进行救济的功能与特征。

四、行政监督的分类

⑴以行政监督的对象是否特定为标准，行政监督可分为一般监督

和特定监督。一般监督是针对不特定的相对方实施的监督，具有

巡查、普查的性质，一般监督大多是行政机关的事实监督行为。

特定监督是对具体的相对方进行的监督检查，对于同一个行政机

关来说，这两种监督可以同时使用，并不截然分开。⑵以行政监

督的内容为划分标准，行政监督可分为公安行政监督、工商行政

监督、海关监督、资源监督、环境保护监督、审计监督等。⑶以

实施行政监督的时期为划分标准，行政监督可分为事前监督、事

中监督和事后监督。事前监督的特点是实施于相对方某一行为完

成之前，事中监督是指对相对方正在实施的行为进行监督检查，

事后监督是对相对方已实施完的行为所进行的检查。⑷以行政监

督机构的任务为划分标准，可划分为专门监督与业务监督。专门

监督是指由专门从事监督检查，本身并无其他管理任务的国家行

政机关实行的监督检查。业务监督是指担负管理与监督双重任务

的行政机关所进行的监督检查。⑸以行政监督与监督主体的职权

关系为标准，行政监督可分为依职权的监督与依授权的监督。依

职权的监督是行政主体依据自身的行政职责权限所实施的监督检

查。依授权的监督是指行政主体不是依据自身管理职责权限而是

依据法律、法规授予的行政监督检查权所实施的监督检查。

五、行政监督的方法

行政监督的方法又称行政监督手段或方式。由于行政管理的内容

多，范围广，因而行政监督的方法也是多种多样。根据我国法律、

法规的规定和行政管理的实践，最常见的行政监督方法有：检查、

调阅审查、调查、查验、检验、鉴定、勘验、登记、统计等。

六、行政监督的程序

表明身份、说明理由、提取证据和告知权利等。

⑴表明身份。⑵除法律、行政法规另有规定外，对有关实物、场

所实施监督检查时，应当通知当事人到场，进行公开检查。⑶行

政监督检查必须按照法定时间或正常时间及时进行，不得拖延而

超过正常检查所需时间，应坚决杜绝变相拘禁或扣押，否则，应

承担相应的法律责任。⑷对涉及公民基本权利的某些特别检查，

必须有法律的明确授权，应当符合法定的特别要件和方式。⑸说

明理由。在作出不利于相对方的检查结论前要允许相对方陈述和

申辩，并说明作出监督检查结论的理由。⑹告知权利。行政主体

应在作出不利于相对方的监督检查结论后，告知相对方相应的救

济手段(补救手段)。

第四节行政处罚

一、行政处罚

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（一）行政处罚的概念与特征

行政处罚是指行政机关或其他行政主体，依照法定权限和程序，

对违反行政法规规范尚未构成犯罪的相对方给予行政制裁的具体

行政行为。

行政处罚的特征有：（1）行政处罚的主体是行政机关或法律、法

规授权的其他行政行政主体；（2）行政处罚的对象是作为相对方

的公民、法人或其他组织；（3）行政处罚的前提是相对方实施了

违反行政法律规范的行为；（4）行政处罚的性质是以惩戒违法为

目的的具有制裁性的具体行政行为。

（二）行政处罚与相关概念的区别

1.行政处罚与行政处分的区别：

行政处分是指国家行政机关对其系统内部违法失职的公务员实施

的一种惩戒措施。行政处罚与行政处分虽然都是国家行政机关作

出的制裁行为。

①作出决定的主体范围不同。行政处罚是由享有行政处罚权的行

政主体作出的，这些行政主体具有对外管理职能，其行政处罚权

已为法律、法规明确规定。而行政处分是由受处分的公务员所在

机关，或上级机关，或行政监察机关作出的。也就是说，一般的

行政机关都享有对其工作人员的行政处分权。②所制裁的对象不

同。行政处罚制裁的对象是违反行政法规范的公民、法人或其他

组织；而行政处分的对象仅限于行政机关系统内部的公务员。③

采取的形式不同。行政处罚的形式、种类很多，有警告、、

行政拘留、吊销许可证执照、责令停产停业、没收财物等；而行

政处分的形式只有警告、记过、记大过、降级、撤职和开除等六

种形式。④行为的性质不同，行政处罚属于外部行政行为，以行

政管辖关系为基础；而行政处分属于内部行政行为，以行政隶属

关系为前提。⑤所依据的法律、法规不同。行政处罚所依据的是

有关行政管理的法律规范，而行政处分则由有关行政机关工作人

员或公务员的法律规范调整。⑥两者的救济途径不同。对行政处

罚不服的，除法律、法规另有规定外，相对方可申请复议或提起

行政诉讼，通过复议与行政诉讼获得救济；而对行政处分不服的，

被处分的公务员只能向作出处分决定的机关的上一级机关或行政

监察部门申诉。

2.行政处罚与行政刑罚的区别：

行政处罚与刑罚都是具有强制力的制裁方式，区别：①两种行为

的权力归属不同。行政处罚权属于行政权的一部分；而刑罚的权

力归于审判权的范畴。②实施处罚的主体不同。行政处罚是由有

外部管理权限的行政机关或法律、法规授权的组织实施；而刑罚

的实施主体是国家司法机关——人民法院。③实施处罚的对象不

同。行政处罚的对象是违反行政法律规范的公民、法人或其他组

织，当公民、法人或其他组织既违反行政法律规范又违反了刑事

法律规范的情况下，也可能对其实施两种处罚；而刑罚只能对违

反刑事法律规范的犯罪分子实施，而不能对只违反行政法律规范

而未犯罪的人实施。④作出处罚决定的程序不同。行政处罚是按

照行政处罚法所规定的行政程序作出的；而刑罚必须根据刑事诉

讼法的程序作出，这是由刑罚在法律制裁中具有最严厉的性质所

决定的。⑤处罚的种类不同。行政处罚的种类很多，既有行政处

罚法的统一规定，又有各单行法律、法规的分散规定。而刑罚的

种类统一由刑法规定，有两类十种，即五种主刑和五种附加刑。。

3.行政处罚与行政强制执行的区别：

行政强制执行是一项重要的行政行为，它是指国家行政主体为了

保证行政管理活动的正常进行，对不履行国家行政机关或法律、

法规授权的组织作出的行政处理决定或科以行政义务的相对方依

法采取各种强制手段，以迫使其执行行政处理决定或履行行政义

务的行为。

行政处罚与行政强制执行都是具体行政行为，二者有着某种承接

关系。区别：①性质不同。行政处罚是对违反行政法律规范行为

的一种制裁，而行政强制执行不是制裁，不以设定某种新的义务