2020年审计常用定性表述及适用法规向导参照模板

审计常用定性表述及适用法规向导——固定资

产投资审计（试行）

2014年03月11日14时42分(点击：843)

审计署法规司

审计署固定资产投资审计司

2013年3月

编纂及使用说明

固定资产投资是发展经济、改善民生、调整产业结构、满足人民日益增长的物质文化需求的

主要实现途径，随着经济总量的快速增长，固定资产投资规模越来越大。认真做好固定资产

投资审计是审计机关的一项重要职责，对深化投融资体制改革，改善宏观经济管理，揭露和

查处建设领域突出问题，维护市场运行秩序，促进有关单位加强管理、节约投资和提高投资

效益，具有重要作用。由此，对固定资产投资审计查出的问题作出恰当的定性和处理处罚尤

为重要，在适用法律法规时需要严谨细致，以确保审计质量。

固定资产投资项目因建设行业和专业的不同，在项目前期、建设期、竣工期的审计重点及发

现的问题有所不同，但基本都是围绕产业政策和规划落实、基本建设程序、财务收支、工程

招投标、设备材料采购、工程质量与建设管理、征地拆迁、环境保护、运营效益等方面展开。

因此，我们总结了以往固定资产投资审计发现的常见问题，依据《审计署政府投资项目审计

规定》的有关分类，进行了分析和归纳汇总，确定了固定资产投资审计发现问题的类别和主

要表现形式，并对每一类问题的定性、处理、处罚法规进行了研究分析，筛选出适当的条款，

编纂形成了《审计常用定性表述及适用法规向导——固定资产投资审计》（以下简称《法规

向导》。

本《法规向导》由违反基本建设程序的行为，违反建设资金管理和会计核算规定的行为，违

反工程和设备物资材料采购招标投标及合同管理规定的行为，违反工程质量管理规定的行

为，违反项目建设管理规定的行为，违反工程投资管理有关规定的行为，违反建设征地拆迁

和移民有关规定的行为，违反环境保护、水土保持和文物保护等有关规定的行为等8个类别

组成，每个类别由常见表现形式、定性依据和处理处罚依据3部分组成。

为了便于审计人员更好地使用本《法规向导》，特作如下说明：

一、本《法规向导》所列内容为固定资产投资审计常见的违法违规问题，并对应列举了通用

的定性和处理处罚法律法规。但因固定资产投资涉及的面较广，实际审计中遇到的具体情况

又是千差万别的，因此，审计人员应当以发现的审计事实以及具体情节和具体后果作为适用

法律、法规的根据，本《法规向导》只是作为参考，在具体使用时，对定性、处理处罚要认

真进行核实，确保准确无误，而不能机械地照搬本《法规向导》。

二、除本《法规向导》已列举的8个类别问题外，固定资产投资审计还可能涉及宏观政策、

行业专项规划、预算执行、财政金融等方面的问题。对于宏观政策、行业专项规划等方面的

问题，应以当时适用的政策、规划、及有关行业法规规章等作为定性处理依据；涉及预算执

行、财政金融等方面的问题，可参考中央部门预算执行、财政、金融、企业、资源环境、社

会保障审计等方面的法规向导。

三、本《法规向导》主要是适用于政府投资项目审计，所列法律、法规和其他政策规定条文

均为截至2012年12月31日以前的有效规定，凡在此后遇有失效、修改或重新颁布的规定，

应以当时的有效规定为准。

四、本《法规向导》针对各类问题或各种问题的表现形式，有的列有若干个定性和处理处罚

的法律、法规、其他政策条文，具体运用时应结合审计事实的具体情况，遵循“上位法优于

下位法、新法优于旧法、特别法优于一般法”和法律效力溯及力等基本原则，选择引用最恰

当的规定条文，而不是全部引用。

五、审计机关应严格依据自身的执法权限进行处理处罚。凡带“*”号的处理处罚依据，明

文规定的执法主体不是审计机关，审计机关不能据此直接作出处理处罚决定，应移交给有关

部门进行处理处罚。但为保持本《法规向导》的整体结构完整，我们还是将这些规定条文列

举出来，可作为对审计查出问题进行定性和处理处罚的参考。审计机关可依据有关的定性法

规，提出应予改正的意见。

此外，遇到没有其他更适用的法规可作为处理依据时，其定性法规依据也可作为提出纠正意

见或措施的依据。

由于编者的水平有限，本《法规向导》中难免存在疏漏甚至错误，衷心希望广大审计人员在

使用《法规向导》过程中，多提宝贵意见并及时反馈给我们，以便适时修正完善。让我们通

过对本《法规向导》的不断完善，共同推进固定资产投资审计工作的规范化、法制化、科学

化进程。

编者

2013年3月25日

正文

一、违反基本建设程序的行为

◆1.1未按规定办理项目审批等手续

【常见表现形式】：

1.1.1项目建设未严格执行立项、可研、征地、环评、初步设计等基本

建设程序

1.1.2以化整为零、提供虚假资料等不正当手段取得项目审批等文件

1.1.3违反建设项目用地预审相关规定

1.1.4未按规定办理环境影响报批手续

1.1.5项目未按规定进行节能评估和审查

【定性依据】：

（20）国务院办公厅《关于加强和规范新开工项目管理的通知》（国办发〔2007〕64号）

“一、严格规范投资项目新开工条件

各类投资项目开工建设必须符合下列条件：

（一）符合国家产业政策、发展建设规划、土地供应政策和市场准入标准。

（二）已经完成审批、核准或备案手续。实行审批制的政府投资项目已经批准可行性研究报

告，其中需审批初步设计及概算的项目已经批准初步设计及概算；实行核准制的企业投资项

目，已经核准项目申请报告；实行备案制的企业投资项目，已经完成备案手续。

（三）规划区内的项目选址和布局必须符合城乡规划，并依照城乡规划法的有关规定办理相

关规划许可手续。

（四）需要申请使用土地的项目必须依法取得用地批准手续，并已经签订国有土地有偿使用

合同或取得国有土地划拨决定书。其中，工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性投资

项目，应当依法以招标、拍卖或挂牌出让方式取得土地。

（五）已经按照建设项目环境影响评价分类管理、分级审批的规定完成环境影响评价审批。

（六）已经按照规定完成固定资产投资项目节能评估和审查。

……”

（2）国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）“（九）加强建

设项目用地预审管理。凡不符合土地利用总体规划、没有农用地转用计划指标的建设项目，

不得通过项目用地预审。”

（3）国土资源部《建设项目用地预审管理办法》（2008年国土资源部第42号令）“第四

条建设项目用地实行分级预审。

需人民政府或有批准权的人民政府发展和改革等部门审批的建设项目，由该人民政府的国土

资源管理部门预审。

需核准和备案的建设项目，由与核准、备案机关同级的国土资源管理部门预审。

……

第五条需审批的建设项目在可行性研究阶段，由建设用地单位提出预审申请。

需核准的建设项目在项目申请报告核准前，由建设单位提出用地预审申请。

需备案的建设项目在办理备案手续后，由建设单位提出用地预审申请。

……

第十四条预审意见是有关部门审批项目可行性研究报告、核准项目申请报告的必备文件。”

（4）《建设项目环境保护管理条例》“第九条建设单位应当在建设项目可行性研究阶段

报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表；但是，铁路、交通等

建设项目，经有审批权的环境保护行政主管部门同意，可以在初步设计完成前报批环境影响

报告书或者环境影响报告表。

第十条建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表，由建设单位报有

审批权的环境保护行政主管部门审批；建设项目有行业主管部门的，其环境影响报告书或者

环境影响报告表应当经行业主管部门预审后，报有审批权的环境保护行政主管部门审批。

……

第十二条建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表经批准后，建设

项目的性质、规模、地点或者采用的生产工艺发生重大变化的，建设单位应当重新报批建设

项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表。

建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表自批准之日起满5年，建设

项目方开工建设的，其环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表应当报原审批

机关重新审核。”

（5）《中华人民共和国节约能源法》“第十五条国家实行固定资产投资项目节能评估和

审查制度。不符合强制性节能标准的项目，依法负责项目审批或者核准的机关不得批准或者

核准建设；建设单位不得开工建设；已经建成的，不得投入生产、使用。”

（6）国务院《关于加强节能工作的决定》（国发〔2006〕28号）“（二十三）……有关部

门和地方人民政府要对固定资产投资项目（含新建、改建、扩建项目）进行节能评估和审查。

对未进行节能审查或未能通过节能审查的项目一律不得审批、核准，从源头杜绝能源的浪费。

对擅自批准项目建设的，要依法依规追究直接责任人的责任”。

【处理处罚依据】：

*（1）国务院办公厅《关于加强和规范新开工项目管理的通知》（国办发〔2007〕64号）

“四、强化新开工项目的监督检查

……对于以化整为零、提供虚假材料等不正当手段取得审批、核准或备案文件的项目，发展

改革等项目审批（核准、备案）部门要依法撤消该项目的审批、核准或备案文件，并责令其

停止建设。”

*（2）国土资源部《建设项目用地预审管理办法》（2008年国土资源部第42号令）“第十

五条建设项目用地预审文件有效期为两年，自批准之日起计算。已经预审的项目，如需对

土地用途、建设项目选址等进行重大调整的，应当重新申请预审。

未经预审或者预审未通过的，不得批复可行性研究报告、核准项目申请报告；不得批准农用

地转用、土地征收，不得办理供地手续。预审审查的相关内容在建设用地报批时，未发生重

大变化的，不再重复审查。”

*（3）《中华人民共和国环境影响评价法》“第三十一条建设单位未依法报批建设项目环

境影响评价文件，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响评

价文件，擅自开工建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责

令停止建设，限期补办手续；逾期不补办手续的，可以处五万元以上二十万元以下的，

对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。

建设项目环境影响评价文件未经批准或者未经原审批部门重新审核同意，建设单位擅自开工

建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设，可以

处五万元以上二十万元以下的，对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，

依法给予行政处分。”

*（4）《建设项目环境保护管理条例》“第二十四条违反本条例规定，有下列行为之一的，

由负责审批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政

主管部门责令限期补办手续；逾期不补办手续，擅自开工建设的，责令停止建设，可以处

10万元以下的：

（一）未报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的；

（二）建设项目的性质、规模、地点或者采用的生产工艺发生重大变化，未重新报批建设项

目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的；

（三）建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表自批准之日起满5

年，建设项目方开工建设，其环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表未报原

审批机关重新审核的。”

*（5）《中华人民共和国节约能源法》“第六十八条负责审批或者核准固定资产投资项目

的机关违反本法规定，对不符合强制性节能标准的项目予以批准或者核准建设的，对直接负

责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

固定资产投资项目建设单位开工建设不符合强制性节能标准的项目或者将该项目投入生产、

使用的，由管理节能工作的部门责令停止建设或者停止生产、使用，限期改造；不能改造或

者逾期不改造的生产性项目，由管理节能工作的部门报请本级人民政府按照国务院规定的权

限责令关闭。”

◆1.2有关部门越权审批建设项目

【常见表现形式】：

1.2.1有关部门超越规定审批权限审批建设项目

1.2.2有关部门降低标准批准建设项目

【定性依据】：

（1）国务院办公厅《关于加强建设项目管理确保工程建设质量的通知》（国办发明电〔1998〕

15号）“二、要严格执行国家关于基本建设项目审批的各项规定。任何单位和个人都不得

越权审批项目，也不得降低标准批准建设项目。”

（2）国务院办公厅《转发发展改革委监察部等部门关于解决当前政府投资工程建设中带有

普遍性问题意见的通知》（国办发〔2010〕41号）“（一）严格遵守政府投资项目决策规

则和程序。……严禁以会议纪要等形式代替审批程序，严禁越权审批项目。”

（3）《建设工程质量管理条例》“第五条……县级以上人民政府及其有关部门不得超越权

限审批建设项目或者擅自简化基本建设程序。”

◆1.3政府投资项目违规审批、未批先建

【常见表现形式】:

1.3.1政府投资项目违规审批、未批先建

【定性依据】：

国务院办公厅《转发发展改革委监察部等部门关于解决当前政府投资工程建设中带有普遍

性问题意见的通知》（国办发〔2010〕41号）“（一）严格遵守政府投资项目决策规则和

程序。……严禁以会议纪要等形式代替审批程序，严禁越权审批项目。”

“（二）切实履行职责，严格执行建设审批程序。各级政府有关部门要按照国家有关规定，

加强审批管理，强化对项目规划依据、节能评估、项目用地预审、环境影响评价、水土保持

方案等条件的审核。不符合国家产业政策、发展建设规划、市场准入标准等相关规定以及有

关手续不完备的项目，不得开工建设，金融机构不得发放贷款。严格禁止未批先建。”

◆1.4建设项目不符合国家和地方有关规划、产业政

策、环境保护等市场准入条件

【常见表现形式】:

1.4.1建设项目不符合国家和地方有关规划、产业政策、供地政策、环

境保护、安全生产等市场准入条件

1.4.2大型公共建筑工程、党政机关办公楼等建设项目不符合国家节能

标准

【定性依据】：

（二）国务院办公厅《转发国家发展改革委等部门关于加强固定资产投资调控从严控制新

开工项目意见的通知》（国办发〔2006〕44号）“二、严格审查各类拟建项目

对各类拟建项目，各级发展改革部门要按照国家产业政策、发展建设规划和市场准入标准严

格审查，严格执行项目审批、核准、备案等程序；……对不符合产业政策、发展规划、城乡

规划、环境标准和要求等市场准入条件及建设程序的拟建项目，土地管理部门不得批准用地，

银行不得提供贷款，发展改革、城市规划、建设、环保和安全监管等部门不得办理相关手续。

不符合法律和政策规定、未履行完必要程序的项目，一律不得开工建设。”

（三）《中华人民共和国水污染防治法》“第四十二条国家禁止新建不符合国家产业政策

的小型造纸、制革、印染、染料、炼焦、炼硫、炼砷、炼汞、炼油、电镀、农药、石棉、水

泥、玻璃、钢铁、火电以及其他严重污染水环境的生产项目。”

（四）参照项目审批当年国土资源部、发展改革委发布实施的《限制用地项目目录》和《禁

止用地项目目录》。

（五）参照项目审批当年发展改革委发布实施的《产业结构调整指导目录》。

（六）国务院《关于加强节能工作的决定》（国发〔2006〕28号）“（二十三）……有关

部门和地方人民政府要对固定资产投资项目（含新建、改建、扩建项目）进行节能评估和审

查。对未进行节能审查或未能通过节能审查的项目一律不得审批、核准，从源头杜绝能源的

浪费。对擅自批准项目建设的，要依法依规追究直接责任人的责任”。

（6）原建设部发展改革委财政部监察部审计署《关于加强大型公共建筑工程建设管理的若

干意见》（建质〔2007〕1号）“15、新建大型公共建筑要严格执行工程建设节能强制性标

准。贯彻落实<国务院关于加强节能工作的决定>，把能耗标准作为建设大型公共建筑项目核

准和备案的强制性门槛，遏制高耗能建筑的建设。新建大型公共建筑必须严格执行<公共建

筑节能设计标准>和有关的建筑节能强制性标准，建设单位要按照相应的建筑节能标准委托

工程项目的规划设计，项目建成后应经建筑能效专项测评，凡达不到工程建设节能强制性标

准的，有关部门不得办理竣工验收备案手续。”

（7）《公共建筑节能设计标准》的有关规定

【处理处罚依据】：

*（1）国务院《批转发展改革委等部门关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健

康发展若干意见的通知》（国办发〔2009〕38号）“三、坚决抑制产能过剩和重复建设的

对策措施……（八）实行问责制。地方各级人民政府不得强制企业投资低水平产能过剩行

业。……对违反国家土地、环保法律法规和信贷政策、产业政策规定，工作严重失职或失误

造成重大损失或恶劣影响的行为要进行问责，严肃处理。”

*（2）国务院办公厅《转发发展改革委等部门关于加强固定资产投资调控从严控制新开工

项目意见的通知》（国发〔2006〕44号）“二、严格审查各类拟建项目……国务院有关部

门要加强对各地区执行产业政策、发展规划、市场准入标准和建设程序的监督检查，对执行

不力的地区要予以通报批评。”

*（3）《中华人民共和国水污染防治法》“第七十八条违反本法规定，建设不符合国家产

业政策的小型造纸、制革、印染、染料、炼焦、炼硫、炼砷、炼汞、炼油、电镀、农药、石

棉、水泥、玻璃、钢铁、火电以及其他严重污染水环境的生产项目的，由所在地的市、县人

民政府责令关闭。”

◆1.5未按规定办理相关手续擅自开工

【常见表现形式】:

1.5.1未取得开工报告擅自开工

1.5.2未取得规划许可证或者未按照规划许可证的规定进行建设

1.5.3先开工，后办理施工许可证或未取得施工许可证擅自施工

1.5.4发证机关及其工作人员对不符合施工条件的建筑工程颁发施工许

可证

【定性依据】：

国务院办公厅《关于加强和规范新开工项目管理的通知》（国办发〔2007〕64号）“一、

严格规范投资项目新开工条件

各类投资项目开工建设必须符合下列条件：（七）建筑工程开工前，建设单位依照建筑法的

有关规定，已经取得施工许可证或者开工报告，并采取保证建设项目工程质量安全的具体措

施。”

（2）《中华人民共和国建筑法》“第七条建筑工程开工前，建设单位应当按照国家有关规

定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证；但是，国务院建

设行政主管部门确定的限额以下的小型工程除外。”

（3）原建设部《建筑工程施工许可管理办法》（2001年建设部第91号令）“第二条在中

华人民共和国境内从事各类房屋建筑及其附属设施的建造、装修装饰和与其配套的线路、管

道、设备的安装，以及城镇市政基础设施工程的施工，建设单位在开工前应当依照本办法的

规定，向工程所在地的县级以上人民政府建设行政主管部门（以下简称发证机关）申请领取

施工许可证。

工程投资额在30万元以下或者建筑面积在300平方米以下的建筑工程，可以不申请办理施

工许可证。省、自治区、直辖市人民政府建设行政主管部门可以根据当地的实际情况，对限

额进行调整，并报国务院建设行政主管部门备案。

按照国务院规定的权限和程序批准开工报告的建筑工程，不再领取施工许可证。

第三条本办法规定必须申请领取施工许可证的建筑工程未取得施工许可证的，一律不得开

工。

任何单位和个人不得将应该申请领取施工许可证的工程项目分解为若干限额以下的工程项

目，规避申请领取施工许可证。”

（4）《中华人民共和国城乡规划法》“第四十条在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑

物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主

管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。

……

第四十三条建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府

城乡规划主管部门提出申请。变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批

准。城市、县人民政府城乡规划主管部门应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主

管部门并公示。建设单位应当及时将依法变更后的规划条件报有关人民政府土地主管部门备

案。”

【处理处罚依据】：

*（1）原建设部《建筑工程施工许可管理办法》（2001年建设部第91号令）“第十条对

于未取得施工许可证或者为规避办理施工许可证将工程项目分解后擅自施工的，由有管辖权

的发证机关责令改正，对于不符合开工条件的，责令停止施工，并对建设单位和施工单位分

别处以。

……

第十三条本办法中的，法律、法规有幅度规定的从其规定。无幅度规定的，有违法所

得的处5000元以上30000元以下的，没有违法所得的处5000元以上10000元以下的罚

款。

第十四条发证机关及其工作人员对不符合施工条件的建筑工程颁发施工许可证的，由其上

级机关责令改正，对责任人员给予行政处分；徇私舞弊、滥用职权的，不得继续从事施工许

可管理工作；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”

*（2）《中华人民共和国建筑法》“第六十四条违反本法规定，未取得施工许可证或者开

工报告未经批准擅自施工的，责令改正，对不符合开工条件的责令停止施工，可以处以。”

*（3）《中华人民共和国城乡规划法》“第六十四条未取得建设工程规划许可证或者未按

照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令

停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之

五以上百分之十以下的；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收

实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的。”

（4）《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号）“第五条……（二）各

级政府投资主管部门要加强对企业投资项目的事中和事后监督检查，……不按规定履行相应

核准或许可手续而擅自开工建设的项目，要责令其停止建设，并依法追究有关企业和人员的

责任。”

（5）建设项目按所属具体行业的相关法规进行处理。

◆1.6项目初步设计概算投资超过原批准概算10%及

以上未重新审批

【常见表现形式】:

1.6.1项目初步设计概算投资控制不严，投资超过10%及以上未重新审

批

【定性依据】：

国务院《关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》（国发〔1996〕35号）“八、……

对投资项目概算要实行静态控制、动态管理。凡实际动态概算超过原批准动态概算的，投资

项目资本金应按本通知规定的比例，以经批准调整后的概算为基数，相应进行调整，并按照

国家有关规定，确定各出资方应增加的资本金。实际动态概算超过原批准动态概算10%的，

其概算调整须报原概算审批单位批准。”

◆1.7建设工程竣工后未按规定交付使用

【常见表现形式】:

1.7.1建设工程竣工后未组织验收擅自交付使用

1.7.2建设工程竣工验收不合格擅自交付使用

【定性依据】：

（1）《建设工程质量管理条例》“第十六条建设单位收到建设工程竣工报告后，应当组织

设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收。

建设工程竣工验收应当具备下列条件：

（一）完成建设工程设计和合同约定的各项内容；

（二）有完整的技术档案和施工管理资料；

（三）有工程使用的主要建筑材料、建筑构配件和设备的进场试验报告；

（四）有勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件；

（五）有施工单位签署的工程保修书。

建设工程经验收合格的，方可交付使用。”

（2）《中华人民共和国建筑法》“第六十一条交付竣工验收的建筑工程，必须符合规定的

建筑工程质量标准，有完整的工程技术经济资料和经签署的工程保修书，并具备国家规定的

其他竣工条件。

建筑工程竣工经验收合格后，方可交付使用；未经验收或者验收不合格的，不得交付使用。”

【处理处罚依据】：

*《建设工程质量管理条例》“第五十八条违反本条例规定，建设单位有下列行为之一的，

责令改正，处工程合同价款百分之二以上百分之四以下的；造成损失的，依法承担赔偿

责任；

（一）未组织竣工验收，擅自交付使用的；

（二）验收不合格，擅自交付使用的；

（三）对不合格的建设工程按照合格工程验收的。”

二、违反建设资金管理和会计核算规定

的行为

◆2.1项目资本金不符合要求

【常见表现形式】：

2.1.1项目最低资本金比例不符合规定

2.1.2资本金未按照规定进度和数额到位

2.1.3项目未落实资本金就进行建设

【定性依据】：

（1）国务院《关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》（国发〔1996〕35号）“一、……

投资项目必须首先落实资本金才能进行建设。

……

二、在投资项目的总投资中，除项目法人（依托现有企业的扩建及技术改造项目，现有企业

法人即为项目法人）从银行或资金市场筹措的债务性资金外，还必须拥有一定比例的资本金。

……

七、投资项目的资本金一次认缴，并根据批准的建设进度按比例逐年到位。”

（2）国务院《关于调整固定资产投资项目资本金比例的通知》（国发〔2009〕27号）“……

国务院决定对固定资产投资项目资本金比例进行适当调整。现就有关事项通知如下：

一、各行业固定资产投资项目的最低资本金比例按以下规定执行：

钢铁、电解铝项目，最低资本金比例为40%。

水泥项目，最低资本金比例为35%。

煤炭、电石、铁合金、烧碱、焦炭、黄磷、玉米深加工、机场、港口、沿海及内河航运项目，

最低资本金比例为30%。

铁路、公路、城市轨道交通、化肥（钾肥除外）项目，最低资本金比例为25%。

保障性住房和普通商品住房项目的最低资本金比例为20%，其他房地产开发项目的最低资本

金比例为30%。

其他项目的最低资本金比例为20%。

二、经国务院批准，对个别情况特殊的国家重大建设项目，可以适当降低最低资本金比例要

求。”

（3）财政部《基本建设财务管理规定》（财建〔2002〕394号）“第七条经营性项目，应

按照国家关于项目资本金制度的规定，在项目总投资（以经批准的动态投资计算）中筹集一

定比例的非负债资金作为项目资本金。”

【处理处罚依据】：

*（1）国务院《关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》（国发〔1996〕35号）“九、……

有关部门要按照国家规定对投资项目资本金到位和使用情况进行监督。对资本金未按照规定

进度和数额到位的投资项目，投资管理部门不发给投资许可证，金融部门不予贷款。”

（2）《财政违法行为处罚处分条例》“第九条单位和个人有下列违反国家有关投资建设

项目规定的行为之一的，责令改正，调整有关会计账目，追回被截留、挪用、骗取的国家建

设资金，没收违法所得，核减或者停止拨付工程投资。对单位给予警告或者通报批评，其直

接负责的主管人员和其他直接责任人员属于国家公务员的，给予记大过处分；情节较重的，

给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分：……其他违反国家投资建设项目有关

规定的行为。”

◆2.2抽逃项目资本金

【常见表现形式】：

2.2.1抽逃项目资本金

【定性依据】：

（1）国务院《关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》（国发〔1996〕35号）“二、……

投资者可按其出资的比例依法享有所有者权益，也可转让其出资，但不得以任何形式抽回。”

（2）财政部《基本建设财务管理规定》（财建〔2002〕394号）“第八条……经营性项目

筹集的资本金，在项目建设期间和生产经营期间，投资者除依法转让外，不得以任何方式抽

走。”

【处理处罚依据】：

*国务院《关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》（国发〔1996〕35号）“九、……

对资本金来源不符合有关规定，弄虚作假，以及抽逃资本金的，要根据情节轻重，对有关责

任者处以行政处分或经济处罚，必要时停缓建有关项目。”

◆2.3配套资金未及时足额到位

【常见表现形式】：

2.3.1配套资金不落实

2.3.2配套资金未及时足额到位

【定性依据】：

（1）财政部《关于加强基础设施建设资金管理与监督的通知》（财基字〔1999〕50号）“二、

加强资金源头管理，确保建设资金及时、足额到位……对所有财政性资金投资的建设项目，

各级财政部门必须加大监督力度，监督落实配套资金，否则不得安排拨付财政资金；

……”

（2）财政部《关于加强国债专项资金财政财务管理与监督的通知》（财基字〔1998〕619

号）“三、确保配套资金及时足额到位。对有国债专项资金投资的项目，国务院各有关部门

和地方财政厅（局）要切实加强资金来源管理，监督项目概算中其他来源的资金及时足额到

位。”

【处理处罚依据】：

*（1）原建设部、发展改革委、财政部、中国人民银行《关于严禁政府投资项目使用带资

承包方式进行建设的通知》（建市〔2006〕6号）“二、……各级发展改革及有关审批部门

要把好工程建设项目审核关，不得批准建设资金来源不落实的政府投资项目；……各级建设

行政主管部门在发放施工许可时要严格审验资金到位情况，对建设资金不落实的，不予发放

施工许可证。”

*（2）财政部《关于加强国债专项资金财政财务管理与监督的通知》（财基字〔1998〕619

号）“三、……配套资金不落实或长期不到位的，财政部门有权缓拨或停拨国债专项资金。”

◆2.4滞留、截留、转移、侵占、挪用建设资金

【常见表现形式】：

2.4.1滞留、截留建设资金

2.4.2转移、侵占、挪用建设资金

【定性依据】：

（1）财政部《关于加强基础设施建设资金管理与监督的通知》（财基字〔1999〕50号）“二、……

在资金拨付中要切实加强监督检查，严格防止人为地滞留、挤占、截留、挪用国债专项资金

和其它用于基础设施建设的财政性资金。”

（2）发展改革委《中央预算内投资补助和贴息项目管理暂行办法》（2005年发展改革委第

31号令）“第二十五条凡使用投资补助和贴息资金的项目，要严格执行国家有关政策要求，

不得擅自改变主要建设内容和建设标准，不得转移、侵占或者挪用投资补助和贴息资金。”

（3）财政部、原建设部《建设工程价款结算暂行办法》（财建〔2004〕369号）“第十二

条……（四）凡是没有签订合同或不具备施工条件的工程，发包人不得预付工程款，不得

以预付款为名转移资金。”

【处理处罚依据】：

（1）《财政违法行为处罚处分条例》“第九条单位和个人有下列违反国家有关投资建设

项目规定的行为之一的，责令改正，调整有关会计账目，追回被截留、挪用、骗取的国家建

设资金，没收违法所得，核减或者停止拨付工程投资。对单位给予警告或者通报批评，其直

接负责的主管人员和其他直接责任人员属于国家公务员的，给予记大过处分；情节较重的，

给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分：

（一）截留、挪用国家建设资金；

……”

*（2）发展改革委《中央预算内投资补助和贴息项目管理暂行办法》（2005年发展改革委

第31号令）“第三十三条项目单位有下列行为之一的，国家发展改革委可以责令其限期整

改，核减、收回或停止拨付投资补助和贴息资金，并可视情节轻重提请或移交有关机关依法

追究有关责任人的行政或法律责任：

……

（三）转移、侵占或者挪用投资补助和贴息资金的；

……”

◆2.5骗取国家建设资金

【常见表现形式】：

2.5.1编制虚假材料、虚列项目、虚列支出等骗取国家建设资金

2.5.2夸大建设规模、标准等骗取国家建设资金

2.5.3将自筹资金的建设项目以国家建设项目申报，骗取国家建设资金

2.5.4将同一项目多头申报、重复申报，骗取国家建设资金

2.5.5利用关联交易虚构支出骗取国家建设资金

【定性依据】：

（1）财政部《中央本级项目支出预算管理办法》（财预〔2007〕38号）第十八条“（四）……

项目申报材料的内容必须真实、准确、完整。”

（2）发展改革委《中央预算内投资补助和贴息项目管理暂行办法》（2005年发展改革委第

31号令）“第十四条计划单列企业集团和中央管理企业可直接向国家发展改革委报送资金

申请报告，并对申报材料的真实性负责。

地方政府投资项目和地方企业投资项目的资金申请报告，须报省级和计划单列市发展改革委

初审；审查通过后，由省级和计划单列市发展改革委报送国家发展改革委。省级和计划单列

市发展改革委要对审查结果和申报材料的真实性负责。”

【处理处罚依据】：

（1）《财政违法行为处罚处分条例》“第九条单位和个人有下列违反国家有关投资建设

项目规定的行为之一的，责令改正，调整有关会计账目，追回被截留、挪用、骗取的国家建

设资金，没收违法所得，核减或者停止拨付工程投资。对单位给予警告或者通报批评，其直

接负责的主管人员和其他直接责任人员属于国家公务员的，给予记大过处分；情节较重的，

给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分：

……

（二）以虚报、冒领、关联交易等手段骗取国家建设资金；

……”

*（2）发展改革委《中央预算内投资补助和贴息项目管理暂行办法》（2005年发展改革委

第31号令）“第三十三条项目单位有下列行为之一的，国家发展改革委可以责令其限期整

改，核减、收回或停止拨付投资补助和贴息资金，并可视情节轻重提请或移交有关机关依法

追究有关责任人的行政或法律责任：

（一）提供虚假情况，骗取投资补助和贴息资金的；

……

第三十四条申报单位指令或授意项目单位提供虚假情况、骗取投资补助和贴息资金的，一

经查实，国家发展改革委五年之内不再受理其报送的资金申请报告；申报单位对项目单位的

资金申请报告审查不严、造成投资补助和贴息资金损失的，视情节轻重，在一定时期内不再

受理其报送的资金申请报告。”

◆2.6未按规定支付工程价款

【常见表现形式】：

2.6.1未按规定支付工程预付款

2.6.2未按规定支付工程进度款

2.6.3未按规定扣回预付款

【定性依据】：

财政部、原建设部《建设工程价款结算暂行办法》（财建〔2004〕369号）“第十二条工

程预付款结算应符合下列规定：

（一）包工包料工程的预付款按合同约定拨付，原则上预付比例不低于合同金额的10％，

不高于合同金额的30％，对重大工程项目，按年度工程计划逐年预付。计价执行《建设工

程工程量清单计价规范》（GB50500—2003）的工程，实体性消耗和非实体性消耗部分应在

合同中分别约定预付款比例。

……

（四）凡是没有签订合同或不具备施工条件的工程，发包人不得预付工程款，不得以预付款

为名转移资金。

……

第十三条工程进度款结算与支付应当符合下列规定：

……

（三）工程进度款支付1、根据确定的工程计量结果，承包人向发包人提出支付工程进度款

申请，14天内，发包人应按不低于工程价款的60％，不高于工程价款的90％向承包人支付

工程进度款。按约定时间发包人应扣回的预付款，与工程进度款同期结算抵扣。”

【处理处罚依据】：

《财政违法行为处罚处分条例》“第九条单位和个人有下列违反国家有关投资建设项目规

定的行为之一的，责令改正，调整有关会计账目，追回被截留、挪用、骗取的国家建设资金，

没收违法所得，核减或者停止拨付工程投资。对单位给予警告或者通报批评，其直接负责的

主管人员和其他直接责任人员属于国家公务员的，给予记大过处分；情节较重的，给予降级

或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分：

……

其他违反国家投资建设项目有关规定的行为。”

◆2.7未按规定比例预留工程质量保证金

2.7.1未按规定比例预留工程质量保证金

【定性依据】：

（1）财政部《基本建设财务管理规定》（财建〔2002〕394号）“第三十四条……工程建

设期间，建设单位与施工单位进行工程价款结算，建设单位必须按工程价款结算总额的5%

预留工程质量保证金，待工程竣工验收一年后再清算。”

（2）财政部《关于解释〈基本建设财务管理规定〉执行中有关问题的通知》（财建〔2003〕

724号）“七、财政部门是否可以预留项目工程尾款。基建财务制度规定建设单位必须按工

程价款结算总额的5%预留工程质量保证金，但没有明确财政性资金是留在建设单位账上还

是财政国库上，各地可根据实际情况掌握；同时5%是最低比例，资金的具体预留比例和时

间，有关各方可根据规定或合同（协议）确定。”

（3）原建设部、财政部《建设工程质量保证金管理暂行办法》（建质〔2005〕7号）“第

七条全部或者部分使用政府投资的建设项目，按工程价款结算总额5％左右的比例预留保

证金。

社会投资项目采用预留保证金方式的，预留保证金的比例可参照执行。”

【处理处罚依据】：

《财政违法行为处罚处分条例》“第九条单位和个人有下列违反国家有关投资建设项目规

定的行为之一的，责令改正，调整有关会计账目，追回被截留、挪用、骗取的国家建设资金，

没收违法所得，核减或者停止拨付工程投资。对单位给予警告或者通报批评，其直接负责的

主管人员和其他直接责任人员属于国家公务员的，给予记大过处分；情节较重的，给予降级

或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分：

……

（五）其他违反国家投资建设项目有关规定的行为。”

◆2.8超过规定比例预留尾工工程

【常见表现形式】：

2.8.1超过规定比例预留尾工工程

【定性依据】：

财政部《关于解释〈基本建设财务管理规定〉执行中有关问题的通知》（财建〔2003〕724

号）“十八、建设项目收尾工程如何确定。可根据项目投资总概算5％掌握。尾工工程超过

项目投资总概算5％，不能编制项目竣工财务决算。”

◆2.9虚列投资完成额

【常见表现形式】：

2.9.1虚列建筑安装工程投资

2.9.2虚列设备投资

2.9.3虚列转出投资

2.9.4虚列待摊投资和其他投资

【定性依据】：

《中华人民共和国会计法》“第九条各单位必须根据实际发生的经济业务事项进行会计核

算，填制会计凭证，登记会计帐簿，编制财务会计报告。

任何单位不得以虚假的经济业务事项或者资料进行会计核算。

……

第十五条会计账簿登记，必须以经过审核的会计凭证为依据，并符合有关法律、行政法规

和国家统一的会计制度的规定。”

【处理处罚依据】：

（1）《财政违法行为处罚处分条例》“第九条单位和个人有下列违反国家有关投资建设

项目规定的行为之一的，责令改正，调整有关会计账目，追回被截留、挪用、骗取的国家建

设资金，没收违法所得，核减或者停止拨付工程投资。对单位给予警告或者通报批评，其直

接负责的主管人员和其他直接责任人员属于国家公务员的，给予记大过处分；情节较重的，

给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分：

……

（四）虚列投资完成额；

……”

◆2.10未按规定单独建账核算、未专款专用

【常见表现形式】：

2.10.1未单独建账、单独核算

2.10.2未专款专用

【定性依据】：

*（1）财政部《关于解释〈基本建设财务管理规定〉执行中有关问题的通知》（财建〔2003〕

724号）“四、一个建设单位同时承建多个建设项目可否统一核算。根据基本建设有关规定，

每个基本建设项目都必须单独建账、单独核算；同一个建设项目，不论其建设资金来源性质，

原则上必须在同一账户核算和管理。”

*（2）财政部《中央预算内固定资产投资补助资金财政财务管理暂行办法》（财建〔2005〕

355号）“第十四条项目单位收到投资补助后，必须专款专用，单独建帐核算，并分别按

如下情况进行财务处理：

（一）对非经营性建设项目的投资补助按财政拨款有关规定执行。

（二）对经营性建设项目的投资补助作为资本公积管理，项目单位同意增资扩股的情况下，

可以作为国家资本金管理。

中央对地方项目的投资补助，比照本办法执行；如地方政府有另行规定的，可从其规定。”

（3）财政部《关于印发〈基本建设贷款中央财政贴息资金管理办法〉的通知》（财建〔2012〕

95号）“第二十条贴息资金是专项资金，必须保证贴息资金的专款专用。”

【处理处罚依据】：

（1）《财政违法行为处罚处分条例》“第六条国家机关及其工作人员有下列违反规定使

用、骗取财政资金的行为之一的，责令改正，调整有关会计账目，追回有关财政资金，限期

退还违法所得。对单位给予警告或者通报批评。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员

给予记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分：

……

（二）截留、挪用财政资金；

……

*（2）财政部《中央预算内固定资产投资补助资金财政财务管理暂行办法》（财建〔2005〕

355号）“第十六条……（一）核定项目是否按规定实施，项目单位是否按规定使用投资

补助。对项目单位擅自改变主要建设内容和建设标准或未按规定安排使用投资补助的，要将

拨付的投资补助资金收缴国库。”

◆2.11未按规定处理结余资金

【常见表现形式】：

2.11.1经营性项目的结余资金，未转入生产经营企业的有关资产

2.11.2非经营性项目的结余资金，未按规定比例分配

2.11.3应交财政的竣工结余资金未及时上交财政

2.11.4应变价处理的库存设备、材料等未公开变价处理

2.11.5应收、应付款项未及时清理

【定性依据】：

财政部《基本建设财务管理规定》（财建〔2002〕394号）“第十四条建设项目在编制竣

工财务决算前要认真清理结余资金。应变价处理的库存设备、材料以及应处理的自用固定资

产要公开变价处理，应收、应付款项要及时清理，清理出来的结余资金按下列情况进行财务

处理:

经营性项目的结余资金，相应转入生产经营企业的有关资产。非经营性项目的结余资金，首

先用于归还项目贷款。如有结余，30%作为建设单位留成收入，主要用于项目配套设施建设、

职工奖励和工程质量奖，70%按投资来源比例归还投资方。

第十五条项目建设单位应当将应交财政的竣工结余资金在竣工财务决算批复后30日内上

交财政。”

◆2.12基建收入核算不准确

【常见表现形式】：

2.12.1工程建设副产品变价净收入转为营业收入

2.12.2负荷试车或试运行期所实现的收入转为经营收入

2.12.3将各项索赔以及违约金等其他收入冲减经营期管理费用

2.12.4基建收入未依法缴纳企业所得税

2.12.5经营性项目基建收入的税后收入，未相应转为生产经营企业的

盈余公积

2.12.6非经营性项目基建收入的税后收入，未相应转入行政事业单位

的其他收入

【定性依据】：

（1）《中华人民共和国会计法》“第十五条会计账簿登记，必须以经过审核的会计凭证为

依据，并符合有关法律、行政法规和国家统一的会计制度的规定。”

（2）财政部《基本建设财务管理规定》（财建〔2002〕394号）“第二十七条基建收入是

指在基本建设过程中形成的各项工程建设副产品变价净收入、负荷试车和试运行收入以及其

他收入。

（一）工程建设副产品变价净收入包括:煤炭建设中的工程煤收入，矿山建设中的矿产品收

入，油（汽）回钻井建设中的原油（汽）收入和森工建设中的路影材收入等。

（二）经营性项目为检验设备安装质量进行的负荷试车或按合同及国家规定进行试运行所实

现的产品收入包括:水利、电力建设移交生产前的水、电、热费收入，原材料、机电轻纺、

农林建设移交生产前的产品收入，铁路、交通临时运营收入等。

（三）其他收入包括：1、各类建设项目总体建设尚未完成和移交生产，但其中部分工程简

易投产而发生的营业性收入等；2、工程建设期间各项索赔以及违约金等其他收入。

……

第二十八条各类副产品和负荷试车产品基建收入按实际销售收入扣除销售过程中所发生的

费用和税金确定。负荷试车费用计入建设成本。

试运行期间基建收入以产品实际销售收入减去销售费用及其他费用和销售税金后的纯收入

确定。

第二十九条试运行期按照以下规定确定:引进国外设备项目按建设合同中规定的试运行期

执行；国内一般性建设项目试运行期原则上按照批准的设计文件所规定期限执行。个别行业

的建设项目试运行期需要超过规定试运行期的，应报项目设计文件审批机关批准。

……

第三十一条各项索赔、违约金等收入，首先用于弥补工程损失，结余部分按本规定第三十

二条处理。

第三十二条基建收入应依法缴纳企业所得税，税后收入按以下规定处理：

经营性项目基建收入的税后收入，相应转为生产经营企业的盈余公积。

非经营性项目基建收入的税后收入，相应转入行政事业单位的其他收入。”

……

◆2.13未按规定缴纳印花税

【常见表现形式】：

2.13.1未按照规定缴纳印花税

【定性依据】：

（1）《中华人民共和国印花税暂行条例》“第二条下列凭证为应纳税凭证：

1．购销、加工承揽、建设工程承包、财产租赁、货物运输、仓储保管、借款、财产保险、

技术合同或者具有合同性质的凭证；

2．产权转移书据；

3．营业账簿；

4．权利、许可证照；

5．经财政部确定征税的其他凭证。

（2）《中华人民共和国印花税暂行条例施行细则》“第三条条例第二条所说的建设工程

承包合同，是指建设工程勘察设计合同和建筑安装工程承包合同。

建设工程承包合同包括总包合同、分包合同和转包合同。”

【处理处罚依据】：

*《中华人民共和国印花税暂行条例》“第十三条纳税人有下列行为之一的，由税务机关

根据情节轻重，予以处罚：

（1）（一）在应纳税凭证上未贴或者少贴印花税票的，税务机关除责令其补贴印花税票外，

可处以应补贴印花税票金额二十倍以下的；

……”

◆2.14未按规定核算存款利息收入

【常见表现形式】：

2.14.1存款利息收入未计入待摊投资和冲减工程成本

【定性依据】：

（1）财政部《基本建设财务管理规定》（财建〔2002〕394号）“第十二条建设项目在建

设期间的存款利息收入计入待摊投资，冲减工程成本。”

（2）财政部《关于解释〈基本建设财务管理规定〉执行中有关问题的通知》（财建〔2003〕

724号）“八、项目存款利息的处理。项目存款是指建设项目的所有建设资金，包括财政拨

款、银行贷款等，其产生的利息收入一律冲减项目建设工程成本。”

◆2.15未按规定核算财政贴息资金

【常见表现形式】：

2.15.1经营性项目在建设期间的财政贴息资金未冲减工程成本

2.15.2非经营性项目建设期间的财政贴息资金未冲减工程成本

【定性依据】：

（1）财政部《基本建设财务管理规定》（财建〔2002〕394号）“第十三条经营性项目在

建设期间的财政贴息资金，作冲减工程成本处理。”

（2）财政部《关于解释〈基本建设财务管理规定〉执行中有关问题的通知》（财建〔2003〕

724号）“九、非经营性项目建设期间的财政贴息资金如何处理。非经营性项目建设期间的

财政贴息资金比照经营性项目建设期间的财政贴息资金处理办法进行处理，即冲减工程成

本。”

◆2.16将概算外支出或超概算部分计入成本

【常见表现形式】：

2.16.1将项目概算外支出计入项目成本

2.16.2将用建设资金购买的车辆等交通工具和设备等无偿提供给上级

主管部门使用

2.16.3将生产经营等费用计入工程成本

2.16.4在试运行期计提折旧

【定性依据】：

财政部《基本建设财务管理规定》（财建〔2002〕394号）“第十七条建筑安装工程投资

支出是指建设单位按项目概算内容发生的建筑工程和安装工程的实际成本

……

第十八条设备投资支出是指建设单位按照项目概算内容发生的各种设备的实际成本，包括

需要安装设备、不需要安装设备和为生产准备的不够固定资产标准的工具、器具的实际成本。

……

第十九条待摊投资支出是指建设单位按项目概算内容发生的，按照规定应当分摊计入交付

使用资产价值的各项费用支出”

第二十条其他投资支出是指建设单位按项目概算内容发生的构成基本建设实际支出的房屋

购置和基本畜禽、林木等购置、饲养、培育支出以及取得各种无形资产和递延资产发生的支

出。

……

第二十八条各类副产品和负荷试车产品基建收入按实际销售收入扣除销售过程中所发生的

费用和税金确定。负荷试车费用计入建设成本。

试运行期间基建收入以产品实际销售收入减去销售费用及其他费用和销售税金后的纯收入

确定。

……

第三十三条试生产期间一律不得计提固定资产折旧。”

【处理处罚依据】：

《财政违法行为处罚处分条例》“第九条单位和个人有下列违反国家有关投资建设项目规

定的行为之一的，责令改正，调整有关会计账目，追回被截留、挪用、骗取的国家建设资金，

没收违法所得，核减或停止拨付工程投资。对单位给予警告或者通报批评，其直接负责的主

管人员和其他直接责任人员属于国家公务员的，给予记大过处分；情节较重的，给予降级或

者撤职处分；情节严重的，给予开除处分：

……

（五）其他违反国家投资建设项目有关规定的行为。”

◆2.17建设单位管理费超支

【常见表现形式】：

2.17.1建设单位管理费超过批准的总额控制数

2.17.2业务招待费支出超过建设单位管理费总额的10%

【定性依据】：

（1）财政部《基本建设财务管理规定》（财建〔2002〕394号）“第二十一条建设单位管

理费是指建设单位从项目开工之日起至办理竣工财务决算之日止发生的管理性质的开支。包

括：不在原单位发工资的工作人员工资、基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费，

办公费、差旅交通费、劳动保护费、工具用具使用费、固定资产使用费、零星购置费、招募

生产工人费、技术图书资料费、印花税、业务招待费、施工现场津贴、竣工验收费和其他管

理性质开支。

业务招待费支出不得超过建设单位管理费总额的10%。

施工现场津贴标准化照当地财政部门制定的差旅费标准执行。

第二十二条建设单位管理费实行总额控制，分年度据实列支。

建设单位管理费的总额控制数以项目审批部门批准的项目投资总概算为基数，并按投资总概

算的不同规模分档计算……特殊情况确需超过上述开支标准的，须事前报同级财政部门审核

批准。”

（2）财政部《关于解释〈基本建设财务管理规定〉执行中有关问题的通知》（财建〔2003〕

724号）“十一、建设单位管理费开支的起止时间和计算基数。基本建设财务制度明确建设

单位管理费是指建设单位从项目开工之日起至办理竣工财务决算之日止发生的管理性质开

支。考虑到不少建设项目前期筹建期间管理性开支没有渠道，建设单位管理费修改为：建设

单位从筹建之日起至办理竣工财务决算之日止发生的管理性质开支，建设单位管理费以项目

投资总概算为计算基数。”

【处理处罚依据】：

《财政违法行为处罚处分条例》“第九条单位和个人有下列违反国家有关投资建设项目规

定的行为之一的，责令改正，调整有关会计账目，追回被截留、挪用、骗取的国家建设资金，

没收违法所得，核减或者停止拨付工程投资。对单位给予警告或者通报批评，其直接负责的

主管人员和其他直接责任人员属于国家公务员的，给予记大过处分；情节较重的，给予降级

或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分：

……

（3）违反规定超概算投资；

……”

◆2.18未按规定核算和管理资产

【常见表现形式】：

2.18.1将待核销支出计入资产价值

2.18.2未正确核算固定资产

2.18.3未及时结转固定资产

2.18.4未及时进行财务关系划转

2.18.5未及时移交生产或使用

【定性依据】：

（1）财政部《基本建设财务管理规定》（财建〔2002〕394号）“第二十四条非经营性项

目发生的江河清障、航道清淤、飞播造林、补助众造林、退耕还林（草）、封山（沙）育

林（草）、水土保持、城市绿化、取消项目可行性研究费、项目报废及其他经财政部门认可

的不能形成资产部分的投资，作待核销处理。在财政部门批复竣工决算后，冲销相应的资金。

形成资产部分的投资，计入交付使用资产价值。

……

第二十六条建设项目隶属关系发生变化时，应及时进行财务关系划转，要认真做好各项资

产和债权、债务清理交接工作，主要包括各项投资来源、已交付使用的资产、在建工程、结

余资金、各项债权和债务等，由划转双方的主管部门报同级财政部门审批，并办理资产、财

务划转手续。

……

第三十条建设项目按批准的设计文件所规定的内容建成，工业项目经负荷试车考核（引进

国外设备项目合同规定试车考核期满）或试运行期能够正常生产合格产品，非工业项目符合

设计要求，能够正常使用时，应及时组织验收，移交生产或使用。凡已超过批准的试运行期，

并已符合验收条件但未及时办理竣工验收手续的建设项目，视同项目已正式投产，其费用不

得从基建投资中支付，所实现的收入作为生产经营收入，不再作为基建收入。试运行期一经

确定，各建设单位应严格按规定执行，不得擅自缩短或延长。”

（2）财政部《关于解释〈基本建设财务管理规定〉执行中有关问题的通知》（财建〔2003〕

724号）“十四、经营性项目为项目配套的专用设施投资，产权不归属本单位的……经项目

主管部门及同级财政部门核准作转出投资处理。”

（3）财政部《国有建设单位会计制度》（财会字〔1995〕45号）“二、会计科目

……

（二）会计科目使用说明

……

第201号科目固定资产：

1．本科目核算建设单位在建设过程中自用的各种固定资产原价。建设单位按基建计划用基

建投资购建完成交付生产使用单位的已完工程（如宿舍、办公楼、汽车等），在未移交以前，

因筹建工作需要，经批准暂时使用的，不作为建设单位的固定资产，不在本科目核算。

2．建设单位用基建投资购建的自用固定资产，应通过“建筑安装工程投资”、“设备投资”、

“其他投资”、“待摊投资”等科目核算。

3．建设单位对于报废和毁损等原因减少的固定资产，应按减少的固定资产净值，借记“固

定资产清理”科目，按累计折旧，借记“累计折旧”科目，按固定资产原价，贷记本科目。

盘亏的固定资产，借记“累计折旧”（已提折旧）和借记“待处理财产损失”科目（净值），

贷记本科目（账面原值）。按规定程序报经批准转账时，借记“待摊投资固定资产损失”科

目，贷记“待处理财产损失”科目。

4．本科目应按固定资产的类别和名称进行明细核算。”

（4）财政部《基本建设财务管理规定》（财建〔2002〕394号）“第三十条建设项目按批

准的设计文件所规定的内容建成，工业项目经负荷试车考核（引进国外设备项目合同规定试

车考核期满）或试运行期能够正常生产合格产品，非工业项目符合设计要求，能够正常使用

时，应及时组织验收，移交生产或使用。”

【处理处罚依据】：

（1）《财政违法行为处罚处分条例》“第九条单位和个人有下列违反国家有关投资建设

项目规定的行为之一的，责令改正，调整有关会计账目，追回被截留、挪用、骗取的国家建

设资金，没收违法所得，核减或者停止拨付工程投资。对单位给予警告或者通报批评，其直

接负责的主管人员和其他直接责任人员属于国家公务员的，给予记大过处分；情节较重的，

给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分：……（五）其他违反国家投资建设项

目有关规定的行为。”

（2）财政部《基本建设财务管理规定》（财建〔2002〕394号）“第四十四条已具备竣工

验收条件的项目，3个月内不办理竣工验收和固定资产移交手续的，视同项目已正式投产，

其费用不得从基建投资中支付，所实现的收入作为生产经营收入，不再作为基建收入管理。”

◆2.19未及时编制竣工财务决算

【常见表现形式】：

2.19.1未及时编制竣工财务决算

【定性依据】：

财政部《基本建设财务管理规定》（财建〔2002〕394号）“第三十五条基本建设项目竣

工时，应编制基本建设项目竣工财务决算。建设周期长、建设内容多的项目，单项工程竣工，

具备交付使用条件的，可编制单项工程竣工财务决算。建设项目全部竣工后应编制竣工财务

总决算。

……

第三十七条建设单位及其主管部门应加强对基本建设项目竣工财务决算的组织领导，组织

专门人员，及时编制竣工财务决算。设计、施工、监理等单位应积极配合建设单位做好竣工

财务决算编制工作。建设单位应在项目竣工后三个月内完成竣工财务决算的编制工作。在竣

工财务决算未经批复之前，原机构不得撤销，项目负责人及财务主管人员不得调离。”

【处理处罚依据】：

《财政违法行为处罚处分条例》“第九条单位和个人有下列违反国家有关投资建设项目规

定的行为之一的，责令改正，调整有关会计账目，追回被截留、挪用、骗取的国家建设资金，

没收违法所得，核减或者停止拨付工程投资。对单位给予警告或者通报批评，其直接负责的

主管人员和其他直接责任人员属于国家公务员的，给予记大过处分；情节较重的，给予降级

或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分：

……

（五）其他违反国家投资建设项目有关规定的行为。”

◆2.20多支付工程勘察费或设计费

【常见表现形式】：

2.20.1多支付工程勘察费

2.20.2多支付工程设计费

【定性依据】：

（1）原国家计委原建设部《工程勘察设计收费管理规定》（计价格〔2002〕10号）“第五

条工程勘察和工程设计收费根据建设项目投资额的不同情况，分别实行政府指导和市场调

节价。建设项目总投资估算额500万元及以上的工程勘察和工程设计收费实行政府指导价；

建设项目总投资估算额500万元以下的工程勘察和工程设计收费实行市场调节价。

第六条实行政府指导价的工程勘察和工程设计收费，其基准价根据《工程勘察收费标准》

或者《工程设计收费标准》计算，除本规定第七条另有规定者外，浮动幅度为上下20%。发

包人和勘察人、设计人应当根据建设项目的实际情况在规定的浮动幅度内协商确定收费额。

实行市场调节价的工程勘察和工程设计收费，由发包人和勘察人、设计人协商确定收费额。”

（2）发展改革委《关于降低部分建设项目收费标准规范收费行为等有关问题的通知》（发

改价格〔2011〕534号）“五、适当扩大工程勘察设计和工程监理收费的市场调节价范围。

工程勘察和工程设计收费，总投资估算额在1000万元以下的建设项目实行市场调节价；1000

万元及以上的建设项目实行政府指导价，收费标准仍按原国家计委、建设部《关于发布〈工

程勘察设计收费管理规定〉的通知》（计价格〔2002〕10号）规定执行。”

【处理处罚依据】：

*（1）原国家计委《工程勘察设计收费管理规定》（计价格〔2002〕10号）“第十四条违

反本规定和国家有关价格法律、法规规定的，由政府价格主管部门依据《中华人民共和国价

格法》、《价格违法行为行政处罚规定》予以处罚。”

（2）《财政违法行为处罚处分条例》“第九条单位和个人有下列违反国家有关投资建设

项目规定的行为之一的，责令改正，调整有关会计账目，追回被截留、挪用、骗取的国家建

设资金，没收违法所得，核减或者停止拨付工程投资。对单位给予警告或者通报批评，其直

接负责的主管人员和其他直接责任人员属于国家公务员的，给予记大过处分；情节较重的，

给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分：

……

（五）其他违反国家投资建设项目有关规定的行为。”

◆2.21工程监理单位未按照规定收取监理服务费

【常见表现形式】：

2.21.1工程监理单位未按照规定收取监理服务费

【定性依据】：

（1）发展改革委、原建设部《建设工程监理与相关服务收费管理规定》（发改价格〔2007〕

670号）“第四条建设工程监理与相关服务收费根据建设项目性质不同情况，分别实行政

府指导价或市场调节价。依法必须实行监理的建设工程施工阶段的监理收费实行政府指导

价；其它建设工程施工阶段的监理收费和其它阶段的监理与相关服务收费实行市场调节价。

第五条实行政府指导价的建设工程施工阶段监理收费，其基准价根据《建设工程监理与相

关服务收费标准》计算，浮动幅度为上下20%。发包人和监理人应当根据建设工程的实际情

况在规定的浮动幅度内协商确定收费额。实行市场调节价的建设工程监理与相关服务收费，

由发包人和监理人协商确定收费额。”

（2）发展改革委《关于降低部分建设项目收费标准规范收费行为等有关问题的通知》（发

改价格〔2011〕534号）“工程监理收费，对依法必须实行监理的计费额在1000万元及以

上的建设工程施工阶段的收费实行政府指导价，收费标准按国家发展改革委、建设部《关于

印发〈建设工程监理与相关服务收费管理规定〉的通知》（发改价格〔2007〕670号）规定

执行；其他工程施工阶段的监理收费和其他阶段的监理与相关服务收费实行市场调节价。”

【处理处罚依据】：

*发展改革委、原建设部《建设工程监理与相关服务收费管理规定》（发改价格〔2007〕670

号）“第十二条违反本规定和国家有关价格法律、法规规定的，由政府价格主管部门依据

《中华人民共和国价格法》、《价格违法行为行政处罚规定》予以处罚。”

◆2.22建设资金损失浪费

【常见表现形式】：

2.22.1建设资金损失浪费

【定性依据】：

（1）财政部《基本建设财务管理规定》（财建〔2002〕394号）“第三条基本建设财务管

理的基本任务是：贯彻执行国家有关法律、行政法规、方针政策；依法、合理、及时筹集、

使用建设资金；做好基本建设资金的预算编制、执行、控制、监督和考核工作，严格控制建

设成本，减少资金损失和浪费，提高投资效益。”

（2）财政部《关于加强基础设施建设资金管理与监督的通知》（财基字〔1999〕50号）“一、

以提高投资效益为中心，切实加强对基础设施建设资金的管理与监督工作。……要认真做好

建设项目的可行性研究等前期工作，确保投资效益，防止建设资金损失、浪费”。

【处理处罚依据】：

《财政违法行为处罚处分条例》“第九条单位和个人有下列违反国家有关投资建设项目规

定的行为之一的，责令改正，调整有关会计账目，追回被截留、挪用、骗取的国家建设资金，

没收违法所得，核减或者停止拨付工程投资。对单位给予警告或者通报批评，其直接负责的

主管人员和其他直接责任人员属于国家公务员的，给予记大过处分；情节较重的，给予降级

或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分：

……

（五）其他违反国家投资建设项目有关规定的行为。”

三、违反工程和设备材料采购招标投标

及

合同管理规定的行为

◆3.1未按规定招标

【常见表现形式】：

3.1.1项目和设备材料采购等未按规定招标

3.1.2项目化整为零规避招标

3.1.3利用划分标段规避招标

【定性依据】：

（1）《中华人民共和国招标投标法》“第三条在中华人民共和国境内进行下列工程建设

项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，

必须进行招标：

（一）大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目；

（二）全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目；

（三）使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目。

前款所列项目的具体范围和规模标准，由国务院发展计划部门会同国务院有关部门制订，报

国务院批准。

法律或者国务院对必须进行招标的其他项目的范围有规定的，依照其规定。

第四条任何单位和个人不得将依法必须进行招标的项目化整为零或者以其他任何方式规避

招标。”

（2）《中华人民共和国招标投标法实施条例》“第二条招标投标法第三条所称工程建设

项目，是指工程以及与工程建设有关的货物、服务。

前款所称工程，是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、

拆除、修缮等；所称与工程建设有关的货物，是指构成工程不可分割的组成部分，且为实现

工程基本功能所必需的设备、材料等；所称与工程建设有关的服务，是指为完成工程所需的

勘察、设计、监理等服务。

……

第七条按照国家有关规定需要履行项目审批、核准手续的依法必须进行招标的项目，其招

标范围、招标方式、招标组织形式应当报项目审批、核准部门审批、核准。项目审批、核准

部门应当及时将审批、核准确定的招标范围、招标方式、招标组织形式通报有关行政监督部

门。

……

第二十四条招标人对招标项目划分标段的，应当遵守招标投标法的有关规定，不得利用划

分标段限制或者排斥潜在投标人。依法必须进行招标的项目的招标人不得利用划分标段规避

招标。”

（3）原国家计委《工程建设项目招标范围和规模标准规定》（2000年国家发展计划委员会

第3号令）“第二条关系社会公共利益、公众安全的基础设施项目的范围包括：

（一）煤炭、石油、天然气、电力、新能源等能源项目；

（二）铁路、公路、管道、水运、航空以及其他交通运输业等交通运输项目；

（三）邮政、电信枢纽、通信、信息网络等邮电通讯项目；

（四）防洪、灌溉、排涝、引（供）水、滩涂治理、水土保持、水利枢纽等水利项目；

（五）道路、桥梁、地铁和轻轨交通、污水排放及处理、垃圾处理、地下管道、公共停车场

等城市设施项目；

（六）生态环境保护项目；

（七）其他基础设施项目。

第三条关系社会公共利益、公众安全的公用事业项目的范围包括：

（一）供水、供电、供气、供热等市政工程项目；

（二）科技、教育、文化等项目；

（三）体育、旅游等项目；

（四）卫生、社会福利等项目；

（五）商品住宅，包括经济适用住房；

（六）其他公用事业项目。

第四条使用国有资金投资项目的范围包括：

（一）使用各级财政预算资金的项目；

（二）使用纳入财政管理的各种政府性专项建设基金的项目；

（三）使用国有企业事业单位自有资金，并且国有资产投资者实际拥有控制权的项目。

第五条国家融资项目的范围包括：

（一）使用国家发行债券所筹资金的项目；

（二）使用国家对外借款或者担保所筹资金的项目；

（三）使用国家政策性贷款的项目；

（四）国家授权投资主体融资的项目；

（五）国家特许的融资项目。

第六条使用国际组织或者外国政府资金的项目的范围包括：

（一）使用世界银行、亚洲开发银行等国际组织贷款资金的项目；

（二）使用外国政府及其机构贷款资金的项目；

（三）使用国际组织或者外国政府援助资金的项目。

第七条本规定第二条至第六条规定范围内的各类工程建设项目，包括项目的勘察、设计、

施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，达到下列标准之一的，必须进

行招标：

（一）施工单项合同估算价在200万元人民币以上的；

（二）重要设备、材料等货物的采购，单项合同估算价在100万元人民币以上的；

（三）勘察、设计、监理等服务的采购，单项合同估算价在50万元人民币以上的；

（四）单项合同估算价低于第（一）、（二）、（三）项规定的标准，但项目总投资额在

3000万元人民币以上的。

……

第九条依法必须进行招标的项目，全部使用国有资金投资或者国有资金投资占控股或者主

导地位的，应当公开招标。”

【处理处罚依据】：

*《中华人民共和国招标投标法》“第四十九条违反本法规定，必须进行招标的项目而不

招标的，将必须进行招标的项目化整为零或者以其他任何方式规避招标的，责令限期改正，

可以处项目合同金额千分之五以上千分之十以下的；对全部或者部分使用国有资金的项

目，可以暂停项目执行或者暂停资金拨付；对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员

依法给予处分。”

◆3.2违规采取邀请招标方式

【常见表现形式】：

3.2.1未经批准邀请招标

3.2.2提供虚假资料获批邀请招标

3.2.3不符合标准获批邀请招标

【定性依据】：

（1）《中华人民共和国招标投标法》“第十一条国务院发展计划部门确定的国家重点项

目和省、自治区、直辖市人民政府确定的地方重点项目不适宜公开招标的，经国务院发展计

划部门或者省、自治区、直辖市人民政府批准，可以进行邀请招标。”