行政诉讼其他规范性文件合法性审查

行政诉讼其他规范性文件合法性审查

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《行政诉讼法》第52条、第53条规定，人民法院审理行政案件，以法律、法规为依据，并

参照规章。有人据此而认为：这两条已穷尽了合法的法律依据，因而行政机关不能依据规章

以下的规范性文件(以下称其他规范性文件)作出具体行政行为。

其实，从行政管理秩序和《行政诉讼法》及相关司法解释的规定来看，其他规范性文件

作为行政机关具体行政行为的依据既有其客观合理性，又具有合法性和可能性。

第一，法律、法规是全国或较大区域内普遍适用的规范，具有概括性和原则性的特点，

其他规范性文件则是适应各地经济、文化发展不平衡的特殊性，作出的具体规定，是对法律

规范的具体化。因而具体行政行为以其他规范性文件为依据既适合本地区实际，又便于操作。

第二，覆盖面的不周详是绝对的，而国家要求行政管理活动尽可能周详。在社会生活的

某些领域，法律、法规和规章暂无规范，而又确有行政管理的必要，其他规范性文件便应运

而生，行政机关作出具体行政行为时，在没有法律、法规和规章可适用的情况下，必然要以

这些规范性文件为依据。

第三，《行政诉讼法》第52条规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规为依

据。第32条规定，被告应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。两个“依

据”的内涵不同：前者是指人民法院审查具体行政行为合法性的标准，后者是指行政机关作

出具体行政行为所援引的规范性文件(包括法律、法规、规章以及其他规范性文件，下同)。

此外，两个依据适用的条件也不同：审判活动是以法律、法规为依据，而行政管理活动是以

规范性文件为依据。所以，行政机关依据其他规范性文件作出具体行政行为就成为可能。

行政审判实践中，行政机关依据其他规范性文件作出具体行政行为，这些规范性文件主

要包括：国务院各部、委员会的内部职能机构、直属局制定的规范性文件，各省、自治区、

直辖市人民政府职能机关制定的规范性文件，没有规章制定权的市、县人民政府及其职能机

关制定的规范性文件，乡镇人民政府制定的规范性文件。这些规范性文件虽不是正式的法律

渊源，对人民法院不具有法律上的约束力。但是，根据《关于审理行政案件适

用法律规范问题的座谈会纪要》的规定，人民法院审查认为被诉具体行政行为依据的其他规

范性文件合法、有效并合理、适当的，在认定被诉具体行政行为合法时应承认其效力;人民

法院可以在裁判理由中对其他规范性文件是否合法、有效、合理或适当进行评述。同时，由

于其他规范性文件的合法性将直接影响该具体行政行为的合法性：其他规范性文件合法，行

政机关的具体行政行为只要符合其规定，则也是合法的;其他规范性文件违法，依据其作出

的具体行政行为一般也会导致违法。因此，人民法院在行政审判中，必须对作出具体行政行

为依据的其他规范性文件进行审查。

笔者认为，对其他规范性文件的可从以下四个方面进行：

一是审查其他规范性文件制定的主体是否合格。制定其他规范性文件的主体必须是依法

成立的行政机关。同时，制定其他规范性文件的行政机关必须恪守法定的职责范围，否则就

构成行政越权，导致该规范性文件无效。

二是审查其他规范性文件制定和发布的程序是否合法。行政机关制定其他规范性文件要

遵守已有的程序规定，法律已经作出程序规定的，要坚决贯彻执行;其他规范性文件要由制

定机关的行政首长签署发布，而不能按一般的公文方式处理;涉及行政管理相对人权益的其

他规范性文件必须公开发布，使相对人预先知晓文件的内容。

三是审查其他规范性文件的内容是否与法律、法规相抵触。其他规范性文件只能把特定

法律、法规中的一些原则规定具体化，而不能增加制裁方式和处罚形式，扩大制裁和处罚幅

度，限制和减少公民的法定权利，也不能增设公民的义务，扩大或缩小特定术语的内涵和外

延。当其他规范性文件的内容不符合宪法、法律的基本原则或者与调整同一法律关系的高层

次规范相冲突,或者与其他部门的法律规范不相协调，其合法性即被否定。

四是在一般性审查其他规范性文件“三要件”(主体合格、程序合法和内容合法)的基础

上，还要根据其他规范性文件的特殊性，针对不同情况，掌握审查重点。如果有若干个不同

层次的相同内容的其他规范性文件，重点审查具体行政行为是否适用了其中效力最高的;当

其他规范性文件是补充法律、法规或规章的空白时，要着重审查其所调整的对象是否确是行

政管理上的必要，法律在调整范围内是否确属空白，其设立的相对人的权利义务内容的规定

是否有法律依据，设立的相对人权利义务内容的规定是否恰当。