我国电子政务发展的困境及其对策

我国电子政务发展的困境及其对策

戴坚

一、我国电子政务的现状分析

我国的电子政务发展的起点较低，信息化基础薄弱。20世纪80年代以来，

我国才开始尝试和逐步推进办公自动化，许多政府部门,尤其是一些地方政府的办

公设备仍然比较陈旧落后，根本无法满足电子政务的信息化要求。另外，许多政

府部门的网络基本上处于空白状态，即是已经实现政府上网的部门也有许多仅仅

是一台服务器提供简单的页面发布，起到的只是一些装点门面的“形象宣传”作

用，不少政府网展出了政府领导人名单、部门领导人的通讯地址和电话号码之外

没有其他内容，甚至连期满的信息服务功能都没有具备，根本无法涉及到政府电

子化、网络化服务与管理。

电子政务发展不平衡，出现了明显的“数字鸿沟”.电子政务的不平衡现象主

要表现在地区的不平衡、行业的不平衡和城乡的不平衡,而且差距有越来越大的趋

势。从地区发展情况看,发达地区的电子政务发展比较迅速，已经出现了良性发展

的态势，北京、上海和深圳等地区由于具有先天的资源、人才和技术的优势,基本

上过渡到电子政务的成熟发展阶段，并且已经开始利用网络技术的优势迅速获取

信息资源、提供信息服务。而西部绝大多数地区网络技术普及有限，资金、人才

的短缺制约了发展,致使电子政务几乎停滞不前。从行业发展来看，一些行业部门

例如“金”字头的工程处于管理的需要,在国家的重点扶植下基本上实现了管理的

电子化、网络化要求，而相对信息化要求不高的一些政府部门，由于意识、资金

等问题对电子政务发展热情不够。另外，从我国上网人口的统计调查来看,主要的

王敏集中在城市，而农村上网的人数较少,电子政务的覆盖面有限。

我国电子政务从倡导到推动的过程基本上都是由中央政府自上而下带动是发

展，而地方政府往往处于资金技术投入等方面的顾虑缺乏相应的主动性和积极性，

而且在自行探索式的发展过程中有没有完整成熟的发展规划。在这种一方面没有

激励保障和利益驱动，另一方面又缺乏配套发展的宏观指导和具体规划的局面下,

就不可能避免出现许多地方和部门电子政务发展的盲目性和短期化效应.

电子政务的初步发展过分依赖硬件投入，对电子政务的物质层面强调过多，

造成大量的资金和设备的浪费，同时，投入的成本过高而实际的经济和社会效益

回报不明显、周期过长，这种“高门槛性”造成许多政府机构对电子政务望而却

步。

二、我国的信息环境对电子政务发展的影响分析

信息化人才匮乏,政府部门的人力资源状况无法满足电子政务发展的客观需

要。在我国政府部门能够熟练掌握电脑和网络的公务员数量有限，专门从事网络

维护和信息管理的专业技术人员就更加缺乏.

信息资源采集、利用的实际困难。政府政务信息的资源整合力量不足，政务

信息数据库建设需要投入巨大的人、财、物力，而且政府管理比较复杂，覆盖范

围广泛，信息采集设计各种不同的部门和层次.另外信息的录入也需要大量的人力

和物力，因此造成许多政府部门的网站内容单一，更新速度比较缓慢。

缺乏统一信息化标准。信息化标准主要涉及到信息编码、网络通讯协议、操

作系统、网络结构等复杂的技术细节,由于各级各类政府信息化发展的起步时间和

发展阶段各不相同，发展的水平参差不齐，因此对形成一个统一的政务信息化的

实施标准产生了影响。

电子政务的网络基础和政务信息平台发展不足。网络硬件设施和政务信息平

台是电子政务的信息载体和资源中心,作为网络的基础设施，政务信息平台为政府

部门与部门之间，政府与社会之间的沟通起到桥梁作用。但是，目前我国的网络

环境普遍存在款待偏低、信息堵塞的现象，无法满足政务信息化的发展要求，多

数政府的网站访问速度比较慢,访问的效率不高。

三、体制因素对电子政务发展的影响分析

制度的自身惯性阻力。历史经验证明,每一次重大的技术革命和制度转型都将

面临旧体制的阻力，尤其是来自思想和观念上的阻力.信息技术带来的管理方式变

革必然对传统封闭的管理体制产生冲击和震荡,令许多已经习惯了发号施令、接受

指示型管理方式的政府官员感到无所适从。

法律制度的缺陷。行政的各项法规明显不适应电子政务的发展要求,我国对有

关网络安全、政府信息的认证、加密以及公众知情权等方面的网络法律规范几乎

没有，对网络犯罪的预防、监管和责任追究几乎没有完整的法律依据。因此，法

律制度的欠缺成为电子政务从计划到落实的明显缺陷。

部门协调的困难。在电子政务的实施过程中，信息采集、资料总结和工作培

训等方面需要相关部门的共同协作，然而作为电子政务的主要实施部门——各类

各级政府的信息中心多数已经由原来的国家机关转变成事业单位,没有实际的权

力，因此，经常容易出现由于部门利益的“认为”障碍造成信息沟通困难，影响

了电子政务的实施效率。

四、政策建议

一、当前首要的任务在于制定和完善统一的信息标准和规划,从宏观上对我国

的电子政务发展进行指导。

我国的电子政务的推进方式各不相同，在电子政务发展的初期标准化问题表

现的不十分明显,但是随着电子政务的发展，系统和网络的兼容性问题日渐凸现，

最后又可能成为发展的主要障碍。如果数以万计的政府部门各自采用不同的技术

标准开发各自的网络系统，不仅浪费时间和金钱，而且还会在将来出现跨部门信

息沟通难以实现的困难，就向目前我国的各大银行网络面临的困难一样，最后不

得不投入巨资重新改造网络，代价惨重。

2002年4月，国务院信息化工作办公室和国家标准化管理委员会在北京成立

了由来自各级政府部门、各行各业主管部门、科研院所和企业的专家组成的电子

政务标准化总体组，标志着我国电子政务标准化工作开始全面启动.总体组主持研

究制订的《电子政务标准体系》和《电子政务标准化指南(第一部分）》已经完成

第一版，不久将向社会发布.

二、健全信息立法、建立政务安全保障体系。

政务信息关系到整个国家的根本利益，比其他的信息更具有敏感性，随着电

子政务的普及和扩展，政府信息暴露和泄密的机会就会增加,政府的网络安全隐患

页直线上升。政府信息安全首先体现在内部需求。在政府内部一旦出现熟知电子

政务系统结构、运作方式和重要密码的内部工作人员蓄意破坏，就有可能造成政

府内部运行的混乱，这种恶意事件具有现实可能性.而且内部安全也不仅仅局限于

破坏政府网络系统，还有可能出现在利用政府内部信息攻入政府核心部门越权处

理公文、窃取国家机密等恶性事件.另外，来自政府网站外部的安全威胁也同样不

可忽视。网络访问的隐秘性和不确定性容易造成许多具有专业技术的不法之徒肆

意攻击政府网站，制造网络病毒或者破坏政府网络设施。

因此,对政府部门的数据安全和保密、信息筛选制度、信息认证等方面制订专

门的法律和行政规章将对政府信息化发展起着重要的规范和保障作用.政府部门

信息技术法规,首先应该包括信息发布的法律法规，具体规定什么样的政府信息可

以在网上发布共享，什么样的信息不能在网上发布只能由部门内部共享，什么样

的信息属于政府核心机密只能限制共享，对信息划分采用不同的密级和保密认证。

其次要建立完善的信息监管法规体系.对破坏信息安全的事故和责任进行明确的

规定,对信息安全进行预防警示，同时也保证对信息安全的事故认定和责任追偿.

此外,还要建立信息采集和关系协调的程序性法律规范，保障政府信息的职能分

工、采集、整理等实施细则和过程有法可依、有章可循,明确提供和获取政务信息

的责任和义务关系。

三、采用量入为出原责，以不同的方式出进电子政务的多样化和阶段性发展。

我国电子政务不可能同步发展，齐头并进。根据美国时代财富科技公司于2002

年5月15日发布的《中国电子政务研究报告》的研究结论,中国电子政务的发展

将经历四个阶段：政府信息公众化、准电子政务、区也电子政务、统一电子政务

（大网络政府），每个阶段的功能和服务对象都有一定的差距。我国的电子政务总

体水平目前还停留在政府信息公众化的初级阶段，因此各级各类政府都应该有各

自的发展电子政务的目标和侧重点.实施电子政务要考虑发展的现实需求，建立一

套目标明确、具有可操作性、便于评估的发展规划，而不是盲目的进行设备和技

术的“跟风"甚至攀比，应该根据自身的经济实力坚持适用、可用和好用的发展模

式。

四、电子政务要划分中点，循序渐进发展.

实施电子政务的主要目的是利用信息技术和手段逐步改造传统的业务流程和

行政方式.利用信息技术加快业务流程的电子化主要包括:核心政务信息的电子化、

政务信息发布和信息传递的电子化以及信息互动的公众服务电子化。因此电子政

务的实施应该是从内到外，又简到繁两个方面互动、渐进式的发展过程.首先，要

以提高办公效率,节约办公经费为主要目的，逐渐实现政府内部公文电子化和文件

的网络传递,推进“无纸化办公”。重视开发和完善政府机构内部的局域网资源，

加快政府内部信息的整理、录入、信息加工和更新力度，构建政府信息骨干网络

基础,保证政府内部各部门之间的信息共享。然后,采用灵活的信息开发机制和策略

由内到外进行辐射式发展,进而逐步实现跨部门、跨地区的政府部门之间的信息共

享，在内网成熟的基础上与公众信息网进行内外的信息沟通和信息共享,实现政府

内部、部门与部门之间以及政府于社会之间的互连互通。

另外，实现政务信息化十分阶段逐步完善的过程。首先是实现政府的上网，

构建政府网站，利用政府的网站实现单向互动，通过文字和图片等静态的信息资

料进行政策、法规宣传、机构介绍以及办事指南等信息发布、提供公文、报表的

网上资料下载和信息资料的查询,其次再实现政府与用户的信息互动和网络沟通，

加强对政府的信息回应监督,及时进行信息反馈。最后进一步推广其他复杂的诸如

信息咨询、网络调查、电子采购、电子审批、电子征税以及电子商务等公共性的

业务，实现网络的电子政务处理和公众服务。

五、提高办公自动化水平，加快各级政府部门的电子政务培训。

从目前的实际情况看,政府部门的信息化硬件普及率还相当低，而且普遍集中

在金融、财务、税收、海关等政府部门，而且政府的各项政策、命令的发布仍然

还是用纸张作为传播媒介，公文收发、采集和汇总还没有完全实现电子化，信息

技术的优势没有很好的得以发挥.因此在电子政务的实施和完善过程中公务员的

信息技术培训亟待解决。从发展的形式来看,掌握政务信息技术已经成为公务员的

政务服务和政务管理必备的重要素制条件.

总而言之，电子政务涉及到技术、政策、组织和制度等层面的各种问题,发展

电子政务必然是一项复杂的系统工程,而且随时都会不断出现一些新的问题.我们

既要看到发展电子政务对树立各级政府的良好形象,提高政府的工作效率和行政

透明度，推动廉政建设以及促进政府与众的沟通等方面的有利因素，同时也要

保持审时度势的客观发展态度，尽可能完善电子政务的基础条件，减少幅面影响，

保证电子政务健康、协调、由于的发展.

--中国人民大学-复印报刊资料—公共行政—2003年第3期57—59页