浅谈“一国两制”与区际行政法

浅谈“一国两制”与区际行政法

杨解君孟红

摘要：作为规制政府与人民关系的行政法,在当今中国法治建设中扮演着重要角。行政法

治化的全面实现,并非仅靠一般行政法即可达致,还须借助于特别行政法的健全与完善。可以预

见,特别行政法将成为我国行政法学的一个新视点。但目前理论界关于特别行政法问题的探讨尚

显不足,因此,我刊编辑部约请部分专家学者就此问题展开讨论,现将讨论集中刊于本期,以飨读

者

基于“一国两制”方针和《香港特别行政区基本法》、《澳门特别行政区基本法》的规定，

中国统一后，香港、澳门和台湾地区仍将保留原有的法律制度基本不变。这就意味着尽管宪法

规定中国是一个单一制国家，但是从法的效力等级角度看，香港、澳门、台湾地区和中国大陆

的法制在地位上是彼此平等的，相互间不存在下位法与上位法的关系。也就是说，统一后的中

国必将出现香港、澳门、台湾和中国大陆四个具有独特法律制度的地区，即四大法域。正是“一

国两制四法域”的存在及其相互间的行政法律冲突问题的存在，使得区际行政法的产生有了迫

切的现实需要。

1区际行政管辖冲突

区际行政管辖冲突产生的根源有二：一是待处理的行政事务的跨地域性;二是各法域的行政

法对于这些待处理的跨区域行政事务所确定的管辖权存在积极或消极的冲突。例如，环境保护

行政、跨区域的市场经营行为的行政监管、税收行政等。这些行政事务客观上具有的跨法域性，

导致对它们的行政管辖不能按照行政边界进行人为的划分。为便利各国或各区域的交流与合作，

增进各方的共同利益，对于这些行政事务的管辖，都有必要由相关各方协商解决。但在目前尚

未协商确定这些行政事务的管辖规则的情况下，各个法域的行政法都按照最大限度地保护自己

利益的原则规定跨法域的行政事务的管辖规则，从而出现了规定跨法域行政事务的管辖规则的

行政法律冲突。

跨法域行政事务管辖规则的确定，应当是区际行政法要解决的首要问题。我们以为，刑法

学中有关刑事管辖原则的相关理论值得借鉴。根据现有的理论成果，刑事管辖原则主要有：地

域管辖原则、国籍管辖原则、保护管辖原则和普遍管辖原则。所谓地域管辖原则，是指在一国

境内，不论是本国人还是外国人犯了罪，该国均有刑事管辖权，可以对罪行适用本国刑法进行

追诉。它又被称为刑事管辖的属地原则或属地主义;所谓国籍管辖原则，是指国家对于与本国有

确定的法律联系(即具有本国国籍)的人犯罪，以及对于在具有本国国籍的航空器、船舶上发生

的犯罪享有刑事管辖权;所谓保护管辖原则，是指不论犯罪行为发生于何处，也不论犯罪人的国

籍和罪犯现在何处，只要其罪行危害了本国国家或本国国民的利益，即适用本国刑法予以处罚;

所谓普遍管辖原则，是指对于某些各国公认的普遍地危害国际和平与安全，破坏国际社会的良

好秩序及危害全人类利益的犯罪，不论罪行发生在哪里，也不论犯罪人具有哪国国籍，或者有

无国籍，各国均有权依据内国刑法对罪犯进行审判和处罚。尽管我们不能完全照搬这些用以解

决主权国家相互间刑事管辖权冲突的原则，来解决未来中国的行政管辖区际冲突。但是，这些

原则所体现的精神对于我们确立解决行政管辖区际冲突的规则无疑具有重要的指导意义。事实

上，这些原则在我国行政法律、法规中已经有所体现。例如，《中华人民共和国治安管理处罚

条例》第3条的规定——“在中华人民共和国领域内发生的违法治安管理的行为，除法律有特

别规定的以外，适用本条例;在中华人民共和国的船舶或者航空器内发生的违反治安管理的行

为，也适用本条例”——是属地管辖原则的典型体现。《中华人民共和国海洋环境保护法》第

2条第3款的规定——“在中华人民共和国管辖海域以外，造成中华人民共和国管辖海域污染

的，也适用本法”——可以说是保护管辖原则的典型运用。

2区际行政协助

区际行政协助，是指同一主权国家不同法域的行政主体在履行本法域行政法所赋予的行政

职责时，因事实上或者法律上的原因必须由他法域行政主体予以协助方能达成法定的行政目标，

依法向他法域的行政主体提出协助请求，受请求的行政主体依法给予协助的法律制度。

依据一般的法学理论，在同一复合法域的主权国家内，一法域的法律或机关的公务行为，

只有获得它法域的承认，方可被适用或协助执行。行政行为无疑是一种公务行为，它在他法域

的效力及执行有赖于他法域的承认和协助。一般来说，当具备下列条件时即可发生行政行为跨

法域的承认和协助执行问题：第一，行政行为的可执行内容涉及它法域，即要么被执行人在他

法域，要么被执行财产在他法域;第二，行政行为的可执行内容依据本法域法律的规定，应当由

作出行政行为的行政主体强制执行。如果具有可执行内容的行政行为依据本法域法律的规定，

应当由作出行政行为的行政主体申请人民法院强制执行，那么它将可能转化为行政判决与裁定

的承认和协助执行问题。这是由各个法域的行政法对行政行为的强制执行主体的规定不同所导

致的。从世界各国的行政法制现状看，行政行为的强制执行主要有两种模式：一是以作出行政

行为的行政机关强制执行为主、作出行政行为的行政机关申请法院强制执行为辅，二是以申请

法院强制执行为主，作出行政行为的行政机关自己强制执行为辅。行政行为强制执行制度的这

种差异在我国各法域也同样存在。例如，总体上中国大陆采取以申请法院强制执行为主，作出

行政行为的行政主体强制执行为辅的模式，而台湾地区则主要由行政机关强制执行。各法域之

间的行政行为强制执行法制的这种差异意味着：某一法域的行政机关做出涉及他法域的行政行

为依据本法域的法律规定，应当由行政机关强制执行，而依据他法域的法律规定，该等性质的

行政行为则应当申请人民法院强制执行，反之亦然。

这样一来，行政行为的跨法域承认与执行就可能发生行政协助与行政司法协助相互交织的

复杂局面;第三，各法域之间存在行政行为承认与协助执行的协议或者由统一的中央法对各法域

之间行政行为的承认与执行问题作出规定。如果上述三个条件不能被全部满足，那么行政行为

的跨区域承认与协助执行就无法实现。从目前世界各国的法制实践看，主权国家相互间除非订

有行政行为相互承认的协议，一般都不直接承认他国行政主体作出的行政行为。但是中国统一

后，无论是从整个国家的公共利益还是从各法域的利益考虑，都有在一定程度上相互承认并协

助执行他法域的行政行为的必要。当然，这种对他法域行政行为的承认与协助执行是有条件的。

至于这些条件是什么，如何承认或者协助执行他法域的行政行为，都需要四大法域共同协商确

定。

3区际行政司法协助

区际行政司法协助，是指同一主权国家内部不同法域之间在行政案件的司法审判过程中相

互协助实施一定司法行为的制度。其基本内容包括行政司法文书的协助送达、行政司法程序中

的协助调查取证，以及行政司法裁判、裁定的相互承认与执行。具体就行政判决、裁定的承认

与执行而言，由于行政诉讼的地域管辖一般均采“原告就被告”的规则，所以行政判决的大部

分要么不存在执行问题，例如撤消判决、违法确认判决、无效判决等;要么其执行不涉及它法域，

如履行判决、行政赔偿判决。因为该类判决的被执行人都是行政主体。所以行政判决与裁定在

他法域主要是承认问题，其协助执行问题并不像民商事判决与裁定的协助执行那样普遍。当然，

这并不是说根本不存在行政判决与裁定在他法域的协助执行问题。当具备下列条件时，行政判

决和裁定也存在涉及他法域的协助执行问题：第一，被诉行政行为具有可执行的内容。换言之，

被诉行政行为对行政相对人设定了某种应当履行的行为义务或财产给付义务;第二，被诉行政行

为的被执行人或被执行财产在其他法域;第三，法院判决维持被诉具体行政行为、变更具体行政

行为或裁定予以强制执行行政行为。此外，应当强调的是，从总体上看，台湾地区、澳门地区

和大陆地区的法制基本属于大陆法系，香港地区的法制继受了英国的普通法传统，属于英美法

系。在台湾地区、澳门地区都设有普通法院和专门的行政法院，分别适用不同的程序审理普通

的刑事和民商事案件、行政案件。香港没有设立专门的行政法院，一切案件包括行政案件均由

普通法院管辖。大陆地区虽然没有设立专门的行政法院，但是就审判程序而言，刑事诉讼程序、

民事诉讼程序和行政诉讼程序却是完全分离，彼此间存在较大差异的。中国四大法域之间在法

制构造上存在的这些重大差异，将使得四大法域相互间的行政司法协助非常复杂。行政协助、

行政司法协助，以及与民商事司法协助相互之间如何区别就首先是一个难题。