集体土地征收制度中的公共利益研究

集体土地征收制度中的公共利益研究

一、引言

中华人民共和国《物权法》（以下简称《物权法》）第42条第1

款规定：国家为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可

以征收集体所有的土地。依该条款之规定，土地征收指国家根据公

共利益的需要，将农民集体所有的土地强制性地转化为国有土地，

并给予农民补偿。而在我国，作为土地所有者的集体经济组织一般

并不直接经营土地，而是由作为集体经济组织成员的农民直接经

营。法律上，农民不是土地所有者，但却是土地的实际支配者和经

营者，享有土地承包经营权。⑴因此，因土地征收而产生的变动对

农民的利益产生了直接的影响，农民的土地承包经营权因土地征收

为国有而同时归于消灭。因此，《物权法》第42条第2款同时规定：

征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、

地上附着物和青苗补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费

用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。该条第

4款还规定：任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠

征收补偿费等费用。上述规定体现了国家在征收土地中对公权力的

限制和对私人权益的保护。虽然如此，《物权法》对公共利益的含

义及适用则语焉不详，未对”公共利益”做出明确的界定标准，致

使公共利益成为政府滥用权力侵害农民权益的”挡箭牌”。所以，

在这样的背景下，公共利益的界定就显得尤为重要。

二、公共利益的不确定性