商品房交付中房屋规划用途性质变更的法律责任

商品房交付中房屋规划用途性质变更的法律责任

摘要：随着城市对商业用房需求不断增大，已经建好的商品房出现了

用途性质的变更，大量的“商业用房”改为“办公用房”。由于对“商业

用房”概念的理解不同，缺乏明确的法律规定，加之购房者法律意识淡薄，

导致交房时出现规划用途性质变更中关于违约责任认定、违约赔偿等问题。

本文结合具体案例，详细分析了商品房交付中房屋规划用途性质变更的法

律责任。

关键词：商业用房；办公用房；契约自由；违约责任

近年来，我国第三产业发展如雨后春笋，各种商贸公司、个体经营者

数量激增，商品房市场需求日益增大，推动了房地产业的迅猛发展。由于

市场供需不平衡，商业用房的市场上出现了十分混乱的现象，有些房地产

开发商利用某些法律规定模糊，在商品房交易中违规交易，侵害购房者的

合法权益。其中最为常见的是借对“商业用房”概念的理解不同，交房时

规划用途性质变更，缩小房屋使用范围的行为。法律界定的不明确性，购

房者专业知识缺乏、法律意识淡薄及房地产开发公司凭借其强势地位与购

房者签订的格式合同，导致商品房交易中不诚信问题频现。本文将结合具

体案例从法律上进行分析，以期对立法及商品房交易实务有所借鉴。

一、商品房交付中房屋规划用途性质变更的案例

案例：A住户与B房地产开发公司签订《商品房买卖合同》一份，合

同约定B房地产开发公司向A交付规划用途为“商业”的房屋，合同签订

后A用户依约向B房地产开发公司履行付款义务，交房时B房地产开发公

司向A用户交付《房屋产权初始登记证》记载房产规划用途为“办公”的

房屋。双方就房地产开发公司交付记载房产规划用途为“办公”的房屋发

生纠纷，A认为“办公”用途与“商业”用途是两个明显不同的概念，使

用功能也完全不同，B的行为已经构成违约；B则认为根据国家相关部门

对商品房相关分类的规定和当地发改委的核准决定，商业经营用房和商业

办公用房均属于“商业用途”并没有违约，双方无法协商达成一致，就此

诉诸司法机构。此类就商品房规划问题上的争议在司法实务中并不少见。

该案件中房地产开发商的行为是否构成违约？在实际处理中形成了两

种不同观点：一方认为办公用房属于“商业用途”范围，B房地产开发公

司的行为并不构成违约，也就不存在后续的履行违约责任等问题；另一方

则主张B房地产开发公司的行为明显构成违约，应当根据双方的合同约定

及相关的法律规定承担相应的违约责任。笔者认为该案件除涉及对“商业

用房”及“办公用房”概念的理解以及认定构成违约后后续的继续履行违

约金的承担问题，更深层的还涉及规范房地产交易的法律不完善、存在法

律漏洞，行业不诚信等问题。在此笔者将结合上述案件对相关问题加以阐

述，以期对后续类似案件的处理有所裨益。

二、商业用房与办公用房概念及相互之间的关系

（一）商业用房与办公用房的基本概念

上述案件的争议的焦点在于对商业用房和办公用房这两个概念的理解，

理解不同得出的结论就不同，因此有必要对案件中涉及的基本概念进行简

单阐明。

1.商业用房的定义

商业用房是以房屋用途为标准划分的一种房屋类型，商业用房有广义

和狭义之分，广义的商业用房是指房地产公司开发的用于从事商业和为居

民生活服务所用的房屋，如各类商店、饮食店、菜场、理发店、浴室、旅

社、招待所等，以及办公用房，如写字楼等，还包括车库等；狭义的商业

用房仅指从事商业和为居民生活服务所用的房屋，不包含办公用房，一般

指底层的临街的房屋。

2.办公用房的定义

办公用房通常是指企业、事业、机关、团体、学校、医院等单位的办

公用房屋。一般指写字楼等处理具体事务的用房，并不包含商业性、经营

性用房。福建省人民政府[2001]12号文《关于研究省直单位办公用房有

关问题的会议纪要》、黔府办发[2022]56号文《省人民政府办公厅关于

印发贵州省人民政府各部门各直属事业单位办公用房和土地管理办法（试

行）的通知》及《北京市社区居民委员会办公用房管理若干规定》都明确

指出：“社区居民委员会办公用房（以下简称居委会办公用房）是指社区

居委会开展工作和组织社区居民民主议事的场所。”[1]从办公用房的概

念及相关政府部门出台的《规定》、《通知》可得知办公用房的明显特征

为非商业性，办公用房通常是公益性的、团体性组织办公，相关组织机构

部门处理具体事务的用房。

（二）商业用房与办公用房之间的关系

从商业用房与办公用房的基本概念可以看出，两者之间的关系既是包

含关系又是并列关系。从广义上的商业用房概念理解，办公用房包含于商

业用房中，而从其狭义上理解两者是并列关系。在没有法律明确规定时，

从以上任意角度理解两者的关系均可。但在社会公众的一般认识上，对于

两者之间的关系通常都是从狭义上对其理解，即两者是不同的两个概念。

有学者指出，“对实践中所称的‘住改商’，物权法第77条表述为将住

宅改为经营性用房，是指将住宅用途的房屋改作商业用房或办公用房等经

营性用房的行为。”[2]“中国工商银行开始办理商业用房贷款。商业银

行贷款是指贷款人向借款人发放的购置自营商业用房和自用办公用房的贷

款。商业用房贷款额度不得高于借款人净资产的60%，或经房地产估价机

构评估的所购商业用房、办公用房全部价款的50%（以二者的较低额为

限）。”[3]通过上述部分学者对物权法中“住改商”的解释及工商银行

推出的银行贷款政策不难看出，商业用房和办公用房是作为两个不同概念

理解的。

在实际中由于对两者概念范围的理解不同，同时又缺乏明确的法律界

定，容易出现商品房买卖合同中交付房屋规划用途性质变更，即未依合同

约定交付规划用途为商业的房屋而交付规划用途改为办公的房屋，其中违

约与否、责任认定等是比较棘手的问题。在此，笔者对商品房买卖合同中

交付房屋规划用途性质变更的相关法律问题作一浅要分析。

三、交付规划用途为“办公”的房屋的行为已经构成违约

（一）违约行为的认定

1.房地产开发公司违约行为的具体认定

房地产开发公司向购房者交付规划用途为“办公”的房屋的行为，笔

者认为其已经构成违约，依据国家《土地利用现状分类标准》及《城市用

地分类与规划建设用地标准》的规定，“商务用地”及“商业服务业设施

用地”为一级概念，其下既包括用于经营办公使用的“商务金融用地”、

“商务设施用地”这类二级概念，包括除用于经营办公外的其他二级概念，

“办公”属于“商业设施用地”中的一类，与人们日常理解的“办公用地”

是两个完全不同的概念，房地产开发公司的直接交付用户“办公”的房屋，

其行为已经构成违约。

主张房地产开发公司的行为并不违约者则认为：交付房屋所处地块的

《国有土地使用权出让合同》载明，该土地用途为“商业”用地，根据国

家相关部门对商品房相关分类的规定和当地发改委的核准决定，商业经营

用房和商业办公用房均属于“商业用途”，办公用房属于商业用房大范围

下的子概念，因此交付规划用途为“办公”用房的行为并不构成违约。对

此笔者有不同看法，当事人在“合同的履行除必须贯彻民法基本原则和合

同法基本原则外，还应该坚持实际履行原则、适当履行原则、协作原则等。

适当履行原则是指当事人应当按照合同的约定或法律规定全面、适当地履

行合同，因此，适当履行原则又称正确履行或全面履行原则。”[4]合同

履行中违反该原则而为的不适当履行即为违约行为，所谓“不适当履行是

指当事人交付的标的物不符合合同规定的质量要求，也就是说履行有瑕

疵。”[4]（239）因此，暂不提两者是并列完全不同的概念，只从办公用

房属于商业用房大范围下的子概念认定，房地产开发公司交付用户的“办

公”用房其使用范围明显小于合同约定的“商业”用房，限制了购房人使

用房屋的选择权，是一种履行不当的违约行为，房地产开发公司的行为明

显违约，上述观点不成立。

从房地产开发公司不构成违约的角度来看，法律对商业用途范围没有

明确界定，将办公用房纳入其范围理解是合法的。依据《关

于裁判文书引用法律、法规等规范性法律文书规定》。他们认为《土地利

用现状分类标准》及《城市用地分类与规划建设用地标准》等规定不能作

为认定。《关于裁判文书引用法律、法规等规范性法律文书

规定》第四条中明确规定：“民事裁判文书应当引用法律、法律解释或者

司法解释。对于应当适用的行政法规、地方性法规或者自治条例和单行条

例，可以直接引用。”而由中华人民共和国质量监督检验检疫总局和中国

国家标准化管理委员会联合发布的《土地利用现状分类标准》及由中华人

民共和国住房和城乡建设部与中华人民共和国国家质量监督检验检疫总局

联合发布的《城市用地分类与规划建设用地标准》不属于法规，不在直接

引用范围内。笔者对此持不同意见，依据高院规定第六条：“对于本规定

第三条、第四条、第五条规定之外的规范性文件，根据审理案件的需要，

经审查认定为合法有效的，可以作为裁判说理的依据。”《土地利用现状

分类标准》及《城市用地分类与规划建设用地标准》完全可以作为案件认

定的依据，直接引用与参考是完全不同的概念，不能混为一谈。

上述案件对违约问题的争议关键点在于对“商业”概念的内涵与外延

理解的不同。如果面对一种法律规则，一时还难以划分清楚其概念的内涵

与外延，那么可以对法律条文的理解以公序良俗作为标准。因为，法律作

为规范社会的一种秩序规则，服务于大众，依靠社会公众的理解和支持得

以有效的运行，因此除法律对相关概念有明确的规定外，在法律的解释中

应从公众一般认识出发。在契约领域对文本的理解应从法律规定，没有法

律规定的从当事人约定、没有约定的从交易习惯，这里所说的交易习惯即

为法律使用中的基本原则之一即公序良俗，法律对公序良俗的尊重也是对

社会公众一般认识的尊重即认可公众一般认识。

对于案例中出现的商业用途的范畴理解除参照国家的相关法律规定外，

也应从社会公众的一般认识认定。《中国工商银行商业用房贷款管理办法》

第2条规定：商业用房贷款（以下简称贷款）是指贷款人向借款人发放的

购置自营商业用房和自用办公用房的贷款。通过工商银行推行的发放购房

贷款的主体对象可以看出其将商业用房和办公用房作为两个不同的概念理

解，并没有将办公用房纳入商业用房的大范围内，是从狭义上理解商业用

房的概念。同时《北京市住宅配套商业服务业用房规划建设使用管理办法》

第2条规定：本办法所称商业服务业用房，是指与住宅配套的副食店、蔬

菜店、菜市场、食品店、粮店、小饭铺、饭馆、小百货店、综合百货商场、

五金交电商店、服装店、服装加工部、中西药店、浴池、理发店、洗染店、

照相馆、弹花门市部、自行车修理部、综合修理部、日用杂品商店、物资

回收站、书店等商业服务业门店营业用房（以下简称商业用房）。通过上

述两个“管理办法”可以明显看出对商业用房的理解为狭义的商业用房概

念即商业用房中并不包含办公用房。《物权法》第77条的规定被学界称

为是对“住改商”的规定，为处理“住改商”纠纷提供了法律依据。对

“‘住改商’，即《物权法》所谓的‘将住宅改变为经营性用房’，是指

将原本用于居住用的住宅改变为饭店、超市、公司、歌厅等经营性用途的

场所。”[5]“部分住宅改为商业或办公用途后，带来了噪音污染、消防

隐患、治安混乱、挤占公共空间等一系列环境问题，并没有考虑到所在住

区因此而付出的成本（生活质量下降乃至楼价降低）。此外，‘住改商’

也有‘搭便车’之嫌，因为住宅用地和商住用地、商务用地的地价相差不

少，随便允许‘住改商’，对周边商务投资者来说也是不公平的。”[6]

透过学界对《物权法》第77条的解读我们不难看出，理论上通常将商业

用房理解为经营性用房。公众对商业用房的理解通常界定在经营性用房上，

上述案件中双方合同约定的规划用途为“商业”的用房显然为商业经营性

用房，房地产开发公司交付规划用途为“办公”的用房已经明显违约。

2.契约自由应受到公序良俗的约束

目前，中国房地产行业发展迅猛，社会的刚性需求使得房地产开发公

司在房地产买卖中处于强势地位，在交易中更多掌握主动权，因此在房地

产交易过程中，他们凭借自己的强势地位，利用在交易合同中对法律没有

明确规定的事项进行约定，使消费者的合法权益受到损害，而购房者的法

律意识淡薄都加剧这种问题的严重性。违约责任的形式有多种，当事人可

以在法定范围内对违约责任相关问题进行约定，一方违约另一方可以依据

双方约定要求承担违约责任，这是契约自由、意思自治的体现。笔者认为

在此类争议发生诉诸法院时，不能以“契约自由”为挡箭牌简单处理。契

约自由并不是无限制的，它应受到公序良俗的约束，必须有国家适当干预，

受法律、基本法律精神的规制，契约自由应当是在法律限制下的自由。

“除了基于社会重大利益及公共政策方面的考虑而对契约自由有所限制外，

当事人仍享有缔结契约之完整自由。”“经济关系，应依照法律所规定，

为契约自由所支配。”[7]1919年的《德意志共和国宪法》对契约自由的

限制也作出了明确规定。因此，笔者认为在司法实务中对相关问题的认定

应综合考虑，不能以“契约自由”一言以蔽之，正如上述案件中由于法律

对“商业用途”范畴没有作出明确的规定，若双方在合同中作出约定，在

处理时应综合考虑当地的开发政策，购房者自身的知识结构，基本法律精

神的因素。

（二）《房屋产权初始登记证》的交付及更改不能越权

笔者认为上述支持者对该问题的认识仅仅停留在表面，该问题的关键

不在于初始登记证在谁的手中，房地产开发公司应否交付初始登记证。因

为初始登记证是办理房产登记过户手续所需要的，如果由购房者办理房产

登记过户手续则房地产开发公司应当交付初始登记证。问题关键在于房地

产开发公司是否应当取回之前交付的记载房产规划用途为“办公”的初始

登记证，而重新交付规划用途为商业的《房屋产权初始登记证》。笔者对

于该问题则持有不同的观点，其一，《房屋产权初始登记证》的核发、变

更等是行政主管部门的一项具体行政行为，有权核发、变更或注销登记证

的行为主体是行政主管机关，而不是房地产开发公司或法院。如果以司法

形式支持购房者的要求，这实际上已经超出房地产开发公司的权利及能力

范围，具有明显的越权要求。其二，事先以司法形式对行政行为的预先确

认，是司法越权的行为，有司法干预行政的嫌疑。对于房屋产权初始登记

证内容的变更与否、变更具体内容属于行政权，不能以司法权取代行政权，

因此购房者要求交付规划用途为商业的《房屋产权初始登记证》的要求不

应该支持。

（三）房地产开发公司违约的责任承担

当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合合同约定的，应

当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。违约就承担责

任，这是契约领域的基本精神、运行规则。在上述案件中房地产开发商的

行为已经构成违约，那么要求其承担违约责任是合法、合理，毋庸置疑的，

问题的关键在于违约方支付违约金金额的确定。“支付违约金的数额原则

上以违约所造成的实际损失为限。为保障违约金与违约损失相适应，大陆

法国家的民法典都授权法院或仲裁机关在当事人约定的违约金过分高于或

低于实际损害时，可依当事人的请求予以增加或减少。”[8]是基于民法

中损失填平原则产生的即“使一切恢复到如同未发生损害一般”[9]也是

对私权领域平等主体之间的利益权衡。我国相关法律也对违约金的数额部

分作出较为明确的规定，合同法第113条规定：“当事人一方不履行合同

义务或者履行合同义务不符合约定，给对方造成损失的，损失赔偿数额应

当相当于因违约所造成的损失，包括合同履行后可以获得的利益，但不得

超过违反合同一方订立合同时遇见到或者应当预见到的因违反合同可能造

成的损失。”可见违约金的承担应当以实际的损失为限。“约定的违约金

低于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以增加；约

定的违约金过分高于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机

构予以适当减少。”根据法律的规定违约金在实际操作中应结合实际损失

予以考量。因此上述案件中房地产开发商所构成违约应承担相应的违约责

任，但不应该按照双方对违约金的约定条款执行，应结合具体的实际情况

及相应的损失证据予以具体确定。

结语

围绕上述案件中房屋规划用途性质变更问题的分析，可以明确几点：

其一，现行我国房地产交易领域比较混乱，缺失法律规则；其二，对于房

地产开发商与购买者签订的商品房买卖合同中部分约定条款，应综合各种

因素考虑，既要考虑契约自由，更要考虑公序良俗；其三，对于违约方应

追究违约责任，但违约金的确定应综合考虑双方约定和法律法规。

上述整个案件看似复杂，其主要核心在于解决商业用房概念的范围问

题，案件争议看似是对概念的理解不同导致，其深层次是法律诚信问题。

房地产开发商的行为是借助法律的模糊概念打擦边球，从法律层面认定其

行为不构成对对方当事人的欺诈，确实这是一种不诚信行为，折射出社会

法制建设的信任危机，相信随着我国立法的不断完善和公众对法律的信仰

不断提升，打法律擦边球的行为将会被有效地遏制，使依法治国的理念成

为每一个公民的行动准则。