三亚市人民政府关于印发三亚市集体林业产权制度改革工作方案的通知

三亚市人民政府关于印发三亚市集体林业产权制度改

革工作方案的通知

文章属性

•【制定机关】三亚市人民政府

•【公布日期】2009.04.15

•【字号】三府[2009]41号

•【施行日期】2009.04.15

•【效力等级】地方规范性文件

•【时效性】现行有效

•【主题分类】森林资源

正文

三亚市人民政府关于印发三亚市集体林业产权制度改革工作

方案的通知

（三府〔2009〕41号）

各镇人民政府，各区管委会，市政府直属各单位：

《三亚市集体林业产权制度改革工作方案》已经市政府同意，现印发给你们，

请认真组织实施。

三亚市人民政府

二OO九年四月十五日

三亚市集体林业产权制度改革工作方案

为全面深化农村改革，促进林业事业发展，解决我市集体林地、森林和林木长

期存在的权属不清、责利不明、利益分配不合理、林农负担过重、经营机制不活、

产权流转不规范等问题，依据《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国农村

土地承包法》、《海南省实施＜中华人民共和国农村土地承包法＞办法》、《中华

人民共和国村民委员会组织法》、《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改

革的意见》、《中共海南省委海南省人民政府关于加快推进集体林权制度改革的决

定》和《海南省集体林业产权制度改革工作总体方案》，结合三亚实际，制定我市

集体林业产权（以下简称为集体林权）制度改革工作方案。

一、集体林权制度改革的目的和意义

集体林权制度改革（以下简称林改）是我国农村土地基本经营制度的重要内

容，是农村家庭联产承包责任制的丰富和完善，是从耕地向林地的延伸和扩展，是

促进农民增收的机遇和途径。农村集体林地、森林和林木是农村经济的一笔宝贵资

源，也是促进农民增收的一笔巨大财产。林改的实质，就是处理好林业生产关系不

断适应林业生产力的发展，把市场机制充分引入林业经济，建立现代林业发展机

制，实现在开发中保护，在保护中发展。林改的目的是通过调整农村林业产权制

度，化解农村林权矛盾，放活林业经营权，调动全社会发展林业的积极性。对解放

和提高林业生产力，实现林业可持续经营、强化林业生态环境保护，增加农民收

入，促进新农村建设将产生重大影响。

二、集体林权制度改革的指导思想、总体目标和基本原则

（一）指导思想

以理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，以确保

农民得实惠、生态环境得保护为目的，以明晰林地使用权、森林和林木所有权为重

点，以完善林业承包、放活经营和调整利益分配为内容，以健全服务、配套改革、

强化科技为手段，转变管理职能和方式，解放林业生产力，促进传统林业向现代林

业转变，实现三亚又好又快发展。

（二）总体目标

用1年时间，基本完成我市集体林权制度改革工作。按照“严管公益林，放活

商品林”的方针，落实“山有其林、林有其主、主有其权、权有其责、责有其利”

的总体要求，逐步把商品林的处置权交给农民，在全市范围内建立以家庭经营为核

心、多种经营形式并存、责权利相统一的新型林业承包经营体制和多元化、多层

次、高效率的新型林业生态保护体系，确保实现森林资源增长、林业产业发展、农

民增加收入、社会稳定和谐的总体目标。

（三）基本原则

推进我市集体林权制度改革，要坚持以下原则：

1．严管公益林，放活商品林的原则；

2．确保稳定，积极稳妥推进的原则；

3．依法依规、公平公正公开的原则；

4．尊重历史、面对现实、充分协商的原则；

5．因地制宜、分类指导、形式多样的原则。

三、集体林权制度改革的重点和范围

我市集体林权制度改革的重点是调整和完善各类不合理的林业经营体制。其范

围是海南省人民政府批准的土地利用总体规划确定的集体商品林地及其森林和林

木、集体木本园地及其森林和林木。同时，国有林地及其森林和林木、集体公益林

地及其森林和林木也要明晰权属关系，予以确权发证。

四、集体林权制度改革的主要内容

在集体林权制度改革中进一步落实林地规划，稳定自留山政策，完善责任山政

策，认真解决林地分配不均问题，妥善处理承包面积过大、租金过低、租期过长等

“三过”问题。要按照“先内后外、先易后难”的原则，积极稳妥，逐步推进。

（一）调整完善林业经营体制

在保持林地集体所有权性质不变的前提下，将林地使用权、林木所有权和使用

权落实到户、联户或其他经营主体。调整和完善林业经营体制，明晰落实经营主

体，主要采取以下三种形式：

1、稳妥处理林地承包历史遗留问题。

对林地承包合同符合国家规定，内容合法、程序合法的，应给予维护。但还没

有核发林权证的，须及时核发，确定权属。

对林地承包合同符合国家规定，但存在面积过大、租金过低、租期过长问题的

处理，应尊重农户合法依约取得的承包经营权，坚持充分协商，协商不成的，不得

随意或强制变更林地承包合同。

对林地承包合同违反有关法律法规的，要依法终止合同，收回林地。

2、坚决解决自留山、责任山、林地分配不均和承包金问题。

对已分包到户的自留山、责任山，继续保持不变；面积、四至不清的，在进一

步明晰的基础上，完善承包合同。自留山不交林地使用费。责任山按人口均分到户

的，原则上不交林地使用费，但对超过均分部分，要缴纳林地使用费，具体标准由

村民大会或村民代表大会讨论决定。

国家在上世纪80年代实行的“谁造谁有”政策，在开展植树造林方面发挥了

重要作用。但由于政策界线不明确，“谁造谁有”被误认为是“谁占谁有”，特定

时期的政策一直在延续，客观上造成了承包经营关系不明确、面积界线不明晰，加

剧了林地的分配不均和新的林权纠纷。必须在明确林地归集体所有，林木归个人所

有的前提下，对林地经营者愿意继续经营的，经村民大会三之分二以上成员或村民

代表大会三分之二以上村民代表表决同意，重新将林地评估作价后，签订承包合

同，缴纳承包金，承包金70％以上平均分配给本集体经济组织内部成员，其余用

于发展林业和公益事业；对林地经营者不愿意继续经营的，如种植的是速生丰产

林，由经营者依法采伐林木后收回林地重新发包。如种植的是长期经济林，则将林

木评估作价后公开拍卖，拍卖所得补偿给原经营者，林木依法采伐后收回林地重新

发包。

以祖宗地等名义非法侵占集体和个人林地的，要依法收回；对权属属农场，事

实上被农民长期使用的，可进行协商，合理承包给农户经营。

3、建立完善新型林业家庭承包经营制度。

对集体所有但目前仍由集体统一经营的林地、林木，原则上按人口折算均分到

户，或在自愿的条件下，自由组成联户承包经营。缴纳的承包金标准，由村民会议

或村民代表会议讨论决定。

对确实不能承包到户或联户的，可由集体统一经营，但集体应将林地、林木折

股分配给本集体组织内部成员均等持有，财务单独核算，收益70％以上按股分

配，其余用于发展林业和公益事业。

（二）承包新的集体林地

承包新的集体林地主要包括两大方面：一是尚未发包或尚未落实经营主体的集

体商品林地，应根据具体地块的土地条件、地理位置、交通生产条件划块、编号，

平均分配给本集体经济组织内部成员，签订合同，并划界定桩，核发林权证。二是

已经发包但因违法违规被依法收归集体所有的商品林地，也应平均分配给本集体经

济组织内部成员。地上林木可评估作价后，或划块或整片，由本集体经济组织内部

成员优先竞买，再自由流转。新的集体林地承包要坚持均户均利和公平、公开、公

正的原则，由集体讨论决定。

（三）建立规范有序的林权流转机制

在保持集体林地所有权、林地性质不变的前提下，按照“依法、自愿、有偿、

规范”的原则，规范林地使用权、林木所有权的流转，建立规范的、有序的林地林

木流转机制、引导林业生产要素的合理流动和森林资源的优化配置，促进林业经营

规模化、集约化。凡自愿流转的，要依法签订流转合同，办理林权变更登记手续。

已经流转但手续不完善的，应当补充完善。流转的年限按照林木的采伐周期研究确

定，避免流转周期过长造成林农失地。

集体经营的林地、森林和林木的流转，必须进行资产评估，经村民大会或村民

代表大会讨论同意后，依法采取拍卖、招标方式进行。转让费按年计收，70％以上

平均分配给本集体经济组织内部成员，其余用于发展林业和公益事业。

无论采取何种形式，都要按照《中华人民共和国村民委员会组织法》、《中华

人民共和国农村土地承包法》和《海南省实施＜中华人民共和国农村土地承包法＞

办法》的规定，经村民大会三分之二以上成员或村民代表大会三分之二以上村民代

表同意，方能签订承包合同。产权一经明晰，应当及时核发林权证，已经核发农村

土地承包经营权证或其他证书中涉及林地林木的，要重新换发林权证，切实维护经

营者的合法权益。

（四）积极推进综合配套改革

按照法律法规的有关规定，对现有的林业审批事项进行清理，要减少审批环

节，简化审批手续，下放审批权限，做到便民利民、阳光服务。

1、放宽采伐，放活经营。一是允许自主经营。各级政府和有关部门不得制定

任何限制林权所有者自主经营的政策措施，已经制定的必须坚决取消。打破木材垄

断经营和地区封锁，在不改变林地性质的前提下，允许林权所有者按照市场规律自

主造林、管理和销售。二是调整林木采伐年龄限制，原则上按市场需求安排采伐。

在搞好森林资源调查，并编制森林经营方案的基础上，由市林业主管部门按省批准

下达的采伐限额控制指标，层层分解采伐限额与木材生产计划。个人所有的林木采

伐，可由市林业主管部门委托区镇，在下达的采伐限额内，符合条件的，即申即

批；成熟的人工用材林、定向培育的工业原料林，在限额内优先解决，符合条件

的，即申即批。

2、出台政策，规范管理。制定出台林地林木权属流转实施办法、林地使用费

收取与使用规定、林权证抵押贷款办法以及林业发展扶持政策、产权交易制度等，

做到规范管理，依法治林。

3、转变职能，提高效率。强化林业社会化服务管理，将森林防火、森林病虫

害防治、造林规划指导、林权登记、市场信息化服务纳入公用事业管理，提高服务

质量和办事效率，树立林业服务意识。

4、拓宽渠道，加大投入。加快推进林权证抵押贷款，成立林业担保有限责任

公司，为及时处置林木抵押和贷款提供担保，不断拓宽投资渠道和林农进入市场的

渠道，形成全社会投入、人人参与建设林业的局面。

5、搭建平台，盘活资源。建立林业要素市场交易平台，重点建立林权登记管

理中心、林地林木交易中心、林木资产评估中心、林业法律与科技服务中心等，盘

活林地、森林和林木资源，提高资源效益，促进林业经营规模化、集约化。

6、提高标准，发挥效益。为解决因集体林权制度造成商品林地与公益林地之

间效益的差距，一方面要提高公益林的补偿标准。另一方面要在不破坏森林资源的

前提下，将公益林的生态效益和经济效益有机结合起来，允许合理的利用公益林资

源。

五、集体林权制度改革的主要做法

按照“组织建设、制发文件、设立机构、宣传培训、村社动员、协调准备、调

查摸底、公示现状、制定方案、通过报批、确权踏勘、公示结果、签订合同、完善

管护、检查验收、审核材料、数据输机、发放证书、建立档案和表彰先进”的程

序，稳步推进改革。

（一）成立机构，全面推动

成立市集体林业产权制度改革领导小组，负责全市林改工作的指挥协调和监督

检查。市集体林业产权制度改革领导小组以市政府王勇市长任组长，市委黄明荣副

书记、市政府岳进副市长任副组长，市政府办公室、林业、宣传、监察、财政、农

业、国土、司法、公安、法制、信访、发改、民政、农垦、金融机构等相关部门的

负责人为成员。领导小组下设办公室，主任由市政府陈森副秘书长兼任。

各区镇也要相应成立集体林业产权制度改革领导小组，组长由区镇委书记担

任，副组长由区镇主任和镇长担任，有关领导为领导小组成员。同时要成立林改工

作办公室，配备林改工作专门人员，把林改工作当作当前的一件大事来抓。要从市

直机关和区镇政府抽调人员组成林改工作队深入到各村开展宣传发动、法律法规和

政策指导把关，协助开好“两委”会与村民代表大会，调解矛盾，收集整理档案资

料，协助村、组制定具体林改方案等；市林业部门负责外业勘测，地形图勾绘等技

术服务，以及林业政策法规的宣传指导工作。要形成市、区镇、村（居）委会三级

领导直接抓林改的局面。

（二）制定规划，明晰界线

制定林地利用总体规划，并将市人民政府批准的林地利用总体规划逐一落实到

山头地块，明确各集体经济组织林地权属范围，划分商品林地与公益林地具体界

线，并划界立桩，竖立明显标志。同时要对公益林地进行确权，明确村集体权属，

签订公益林管护合同，落实管护责任。

（三）宣传发动，组织培训

一要层层召开会议，广泛发动。要逐级召开会议，统一思想认识，全面部署集

体林权制度改革工作。二要充分利用各种媒体，采取电视、报纸、广播、网络、文

艺晚会、标语传单等多种宣传形式，召开新闻发布会，组织媒体专访，开设系列报

道栏目，广泛宣传集体林权制度改革的目的和意义，讲明集体林权制度改革的步骤

和程序，讲透集体林权制度改革的政策和方法，做到通俗易懂，家喻户晓，使广大

众了解林改，支持林改，参与林改，形成一种人人关心集体林权制度改革的社会

氛围。

市、区镇要层层举办集体林权制度改革培训班，熟练掌握集体林权制度改革的

政策和办法，统一方法步骤，统一标准要求，为保质保量完成林改工作奠定扎实的

基础。

（四）调查摸底，制定方案

各区镇要组织对辖区内的集体林权结构情况进行全面调查摸底，落实各集体经

济组织林地的权属、范围、面积、性质以及发包情况，并一一登记造册，在此基础

上制定符合当地实际的集体林权制度改革方案。要求各区镇、村委会、村小组都要

制定方案，村小组的方案要张榜公布，广泛听取干部众的意见，最后经村民大会

三分之二以上成员或村民代表大会三分之二以上村民代表表决同意。各方案逐级上

报批准后方可实施，真正将决策权交给广大农民众。区镇政府林改方案直接报市

政府批准实施，村民小组林改方案经区镇政府审核，报市政府批准后实施。

（五）组织实施，确权发证

市、区镇组成林改工作组，深入到村，按制定的方案协助各村集体经济组织明

晰山林权属、现场踏勘定界、签订承包合同，以及组织资产评估和举行公开拍卖

会。产权一经明晰，及时核发林权证。林权证的发证工作要做到“五统一”，即统

一使用国家规定式样的林权证书，统一实行计算机登记、打印、建档、统计、查

询，统一按照“申请、审核、勘查、公示、颁证、建档”六个步骤实施，统一采用

1：10000比例尺的地形图作为林权证附图，统一建立证书图表资料与计算机储存

的数据资料相结合的林权档案。做到林权登记内容齐全规范，数据准确无误，图、

表、册一致，人、地、证相符。对规划林地中的有林地及无林地，要确权发证；对

规划林地中的公益林地，在坚持生态优先、尊重农户意愿的前提下，明晰产权关

系，落实林权主体，核发林权证；对在规划园地中的木本植物园地，要确权发证；

对在林地规划外种植的林木，要核发林木所有权证。

实施林改过程中，要严格执行“六签名四公示”制度，“六签名”即：村民

小组会议通知签收、村民小组会议签到、村民小组实施方案签字、林权界限确认书

签字、合同签字、村民委员会对村民小组实施方案决议签字；“四公示”即：村民

小组实施方案公示、林改工作程序公示、林权现状公示、林改结果公示。

（六）督促落实，总结表彰

各级林改机构分别对辖区内林改实施全过程进行督促、指导和检查，建立定期

汇报制度，编制工作简报，组织开展宣传与培训，并适时召开经验交流会，及时掌

握各地林改工作进度。林改工作基本结束后，各级林改机构要对林改工作进行逐级

检查验收、总结表彰。

（七）经费保障

为确保林改工作顺利进行，市政府安排林改必需工作经费。

六、我市集体林权制度改革的时间和步骤

我市集体林业产权制度改革工作时间为1年。从2009年3月开始至2010年2

月全面结束。工作阶段分为：

（一）前期准备1个月（2009年3月）。主要是成立市、区镇、村委会集体

林权制度改革机构，制定林改方案，落实经费，购置集体林权制度改革所需图纸及

设备，编制教材，组织区镇主要领导及有关人员赴外地考察学习，以及组织培训，

林权结构调查摸底，农户登记造册。

（二）组织实施9个月（从2009年4月至2009年12月）。主要是制定与落

实林地利用总体规划，调处林权纠纷，落实经营主体，现场调查踏勘，签订承包合

同，登记发证，建立档案，总结经验。具体步骤如下：

1、宣传发动，营造声势。2009年4月1日至4月30日，召开全市各级林权

制度改革动员大会；组织林改工作队深入区镇各村组，层层召开林改动员大会，采

取张贴宣传标语，出动宣传车、电视、报纸等形式进行林改政策宣传；开展林改工

作业务培训。

2、制定方案，提出申请。2009年5月1日至5月30日，协助、指导各村民

小组制定林改工作方案，报区镇政府审核，市政府批准。各村民小组要公布本组林

改方案，时间不少于7天。林权权利人持登记表、个人身份证明、法人或其他组织

的资格证明、法定代理人或者委托代表人的身份证明和载明委托事项以及委托权限

的委托书、申请登记的森林、林木和林地权属证明文件向村民小组提出换发林权证

的申请。

3、核定产权，勘定界址。2009年6月1日至2009年9月30日，根据农户申

请，对原有产权进行分组造册并汇总公布，由村组织人员与周边林地户一起核实山

林面积、四至界线及权属，勾绘图纸。对界址有争议的，由工作组牵头实地勘察，

确定四界。

4、张榜公布，接受监督。2009年10月1日至10月20日，以组为单位张榜

公布核实结果，实行二榜定案，每榜公示时间不少于7天。

5、确权换证，建立档案。2009年10月21日至11月30日，公示结束后将权

属落实情况造册连同与农户签定的承包合同书一并报镇政府审核，镇政府汇总后报

市林业局登记，对无争议产权的山林，核发林权证书，建立山林权属档案。核发林

权证书时要做到先易后难，有序推进，确保质量。

6、理顺关系，规范承包。2009年12月1日至12月30日，对存在租金过

低、面积过大、期限过长的问题进行清理，并按照有关规定理顺；对不依法发包的

林地按法律程序处理，进一步完善林地承包手续和合同。

（三）总结表彰（从2010年1月至2月）。主要是检查验收，上报总结，召

开表彰大会，制定出台相关的配套改革政策措施。

七、集体林权制度改革工作的检查验收

（一）组织领导，措施保障情况。市、区镇、村委会三级是否及时成立林改领

导小组及办事机构，并制定了工作方案，逐级召开大会进行动员部署；是否对集体

林权制度改革工作人员进行培训，落实了工作责任制；是否做到广泛宣传，家喻户

晓。

（二）依法依规，规范操作情况。集体经济组织的林改实施方案是否符合法律

法规要求；林改的操作过程是否公开、公平、公正；集体山林的留用比例是否符合

规定；集体山林承包、流转收益是否按70％以上的比例分配给本集体经济组织内

部成员，分配和使用是否公开。

（三）落实主体，明晰产权情况。林地、林木所有权、使用权归属是否明晰；

主体是否落实。

（四）登记发证，档案管理情况。核发林权证是否做到程序合法、主体准确、

权属明晰、图表一致、档案台帐规范、材料齐全、有无专人管理。

（五）社会稳定，众满意情况。林地权属纠纷及众反映的林改问题是否得

到及时调查、认真研究、妥善处理；众与基层组织对林改的反映是否良好；造

林、育林、护林的积极性是否明显提高。

八、集体林权制度改革的工作要求

（一）加强领导。各级政府要加强对林改工作的领导，要形成市、区镇、村委

会三级领导抓林改的局面。要高度重视试点中的社会稳定问题，把维护社会稳定贯

穿于林改的全过程，各级领导和有关部门要深入林改第一线，主动发现问题，把矛

盾化解在基层，解决在萌芽状态。要严肃工作纪律，落实领导责任。

（二）保障资金。要妥善解决各镇因林改造成的经费缺口，确保基层组织机构

正常运转。要保证林改所需工作经费，确保林改工作的顺利进行。

（三）建立队伍。集体林权制度改革政策性、技术性和社会性很强，需要一支

懂政策、业务精、作风实的骨干队伍。各地在抽调工作人员时，一定要选择政治思

想过硬、业务能力强，工作认真负责，任劳任怨，作风扎实的同志。同时，要落实

工作人员责任制，建立责任跟踪和过错追究制度。

（四）保证质量。要牢固树立质量第一的观念，正确处理好质量与进度的关

系，严禁违规操作，在广泛听取基层和众意见的基础上，制定切实可行的集体林

权制度改革实施方案，明确林改程序，统一技术标准，严格规范操作。要建立质量

监控体系，实行严格的质量责任追究制度，坚决防止走过场，应付了事，确保林改

工作经得起历史考验。

（五）加强沟通。要加强上下级之间的信息沟通，出现重大问题要及时报告。

市、区镇集体林权制度改革领导小组及其办公室，要组织力量对林改情况进行指导

检查。