国有地使用权是否可以作价出资给项目公司？

1.国有地使用权是否可以作价出资给项目公司？

依照《中华人民共和国森林法》第15条的规定，在不将林地改变为非林地的前提下，

国有的用材林、经济林、薪炭林的林地使用权，均可以作价入股或者作为合资、合作造

林、经营林木的出资、合作条件。故现行法律允许符合条件的国有林地使用权被作价入

资给项目公司。同时，依照《中华人民共和国物权法》第9条、《中华人民共和国公

司法》第28条及《中华人民共和国森林法实施条例》第6条的规定，公司股东如以国

有林地使用权向公司作价出资，则公司股东应当在林业局办理将国有林地使用权转移给

公司的变更登记手续。

但是，依照《国家林业局关于进一步加强和规范林权登记发证管理工作的通知》（林资

发[2007]33号）的规定，国有森林资源的流转，在国务院未制定颁布森林、林木和林

地使用权流转的具体办法之前，受让方申请林权登记的，暂不予以登记。截至目前为止，

国务院仍未制定国有森林资源的流转办法，且上述通知亦未被国家林业局废止。故国家

林业局在政策层面暂不允许对国有森林资源的流转（包括转让、作价出资等）进行变更

登记。

基于以上，如河北省XXXX国有林场管理局（“XX林管局”）以国有林地使用权向项

目公司作价出资，则其应当将林地使用权转移给项目公司，并应当办理林地使用权的变

更登记手续。但是，由于国家林业局暂不允许各地林业局对国有森林资源的流转进行变

更登记，故尽管现行法律允许当事人以国有林地使用权向公司作价出资，在国务院制定

森林资源流转办法之前，XX林管局可能因当地林业主管部门不予办理国有林地使用权

转让的变更登记手续，而无法将其拥有的国有林地使用权作价出资给项目公司。

林管局是否系通过“划拨”方式取得国有林地使用权？

现行《中华人民共和国森林法》及其实施条例中并未规定以“划拨”作为取得国有林地

使用权的方式；且《中华人民共和国物权法》及《中华人民共和国土地管理法》中所称

的“划拨”，均系国有建设用地使用权的取得方式，而不针对国有林地。并且，依照我

们在互联网上的检索，XX林管局始建于1963年，当时《中华人民共和国土地管理法》、

《中华人民共和国森林法》以及《国家建设征用土地条例》等土地及森林管理法律、法

规均未生效，国家尚未建立土地（包括林地在内）的征收、征用及占用制度，亦未建立

分配国有土地使用权的土地划拨制度。故XX林管局并非通过划拨方式取得国有林地使

用权。

基于我们的经验，于1963年，XX林管局可能系经县级以上人民政府批准，并经与当

地生产大队或生产队签订土地转移协议之后，即开始使用其目前所占有的林地，并在《中

华人民共和国森林法》实施之后，于1980年代末及1990年代初取得了《山界林权证》

或《林权证》。依照前国家土地管理局于1995年制定的《关于印发〈确定土地所有权

和使用权的若干规定〉的通知》第16条的规定，如XX林管局与当地集体签订过林地

转移等有关协议，或者在其占有林地之前已经通过了县级以上人民政府的审批，则即便

该局所占有的林地未经征收且亦未经划拨，则该等林地的所有权仍应被视为归属于国

家；并且，依照《中华人民共和国物权法》及《中华人民共和国森林法》的规定，如

XX林管局确已取得由县级以上林业局核发的《山界林权证》或《林权证》，并已被登

记为林地使用权人，则其应被视为已取得所占有林地的国有林地使用权。

因此，我们建议，为证明XX林管局已通过合法方式取得国有林地使用权，确保该局得

以将合法财产作为合作条件，该局应出示河北省或当地人民政府于1963年出具的同意

该局占用林地的批复，或者该局与生产大队、生产队等集体所签订的林地转移协议；该

局亦应出示其目前所持有的《山界林权证》或《林权证》。

3.在国有林地上能否进行狩猎、滑雪、度假等项目的开发活动？

依照《河北省实施〈中华人民共和国森林法〉办法》第15条以及前林业部制定的《森

林公园管理办法》第7条的规定，利用森林资源开展旅游活动的行为应受到严格控制；

利用森林资源开展旅游活动的，必须制定可行性研究报告，并报省级以上人民政府林业

主管部门批准。同时，依照我们向河北省林业局官员咨询的结果，上述狩猎、滑雪及度

假，均属旅游活动，故如果省属国有林场在国有林地上独自或与他人共同开发新的旅游

项目，或者参与已有的旅游项目且涉及修改原先制定的可行性研究报告的，则均须报经

河北省林业局批准。

因此，在取得河北省林业局以及其他政府部门相应批准的前提下，当事人可以在国有林

地上合法开发新的狩猎、滑雪、度假等森林旅游项目。

4.项目公司能否以租赁或承包的方式占有、使用国有林地？

如果除直接为林业服务的设施（依《森林法实施条例》第18条的规定，仅限于：(1)培

育、生产种子、苗木的设施；(2)贮存种子、苗木、木材的设施；(3)集材道、运材道；

(4)林业科研、试验、示范基地；以及(5)野生动植物保护、护林、森林病虫害防治、

森林防火、木材检疫的设施）之外，项目公司无需在国有林地上修建任何建筑物或构筑

物，则法律、法规并不禁止项目公司以租赁或承包的方式占有、使用国有林地，并进行

狩猎、滑雪、度假等项目的开发活动。

但是，如果除上述直接为林业服务的设施之外，项目公司需在狩猎、滑雪、度假等项目

的开发活动中，在国有林地上修建任何建筑物或构筑物，则依照《中华人民共和国森林

法》第18条以及《森林法实施条例》第16条、第18条的规定，项目公司必须首先取

得省级林业主管部门对于项目公司占用林地的批准，进而必须依照《中华人民共和国土

地管理法》及其实施条例等法律、法规的规定，在国土资源部门办理完毕建设用地审批

手续之后，以出让方式取得上述建筑或构筑物所占据范围内土地的建设用地使用权，而

不得仅与XX林管局签订国有林地租赁协议或国有林地承包协议后即占有、使用国有林

地。否则，项目公司的行为不但可能被视为《森林法实施条例》下的未经批准即擅自变

更林地用途，亦可能被视为《中华人民共和国土地管理法》下的未经批准即非法占用土

地，进而可能同时受到林业主管部门以及国土资源部门的行政处罚。

因此，如果除直接为林业服务的设施之外，项目公司无需在国有林地上兴建任何建筑物

或构筑物，则项目公司可以在与XX林管局签订国有林地租赁协议或国有林地承包协议

后，即占有、使用由后者拥有林地使用权的国有林地；但如果除直接为林业服务的设施

之外，项目公司需要在国有林地上兴建任何建筑物或构筑物，则就该等建筑物或构筑物

所占用范围内的国有林地，项目公司必须首先在河北省林业局办理占用国有林地的审批

手续，随后在国土资源部门办理建设用地审批手续，并应当以出让方式取得建设用地使

用权，而不得在与XX林管局签订国有林地租赁协议或国有林地承包协议后即占有、使

用该等国有林地。

5.租赁方式与承包方式各自有何特点？

如项目公司与XX林管局签订国有林地租赁合同，则：

(1)项目公司无法取得所经营林地的国有林地使用权，进而：

i.项目公司无法处分该等国有林地使用权；

ii.项目公司无法就所经营的林地行使《中华人民共和国物权法》第3章中规定

的物上请求权，如返还原物、恢复原状、排除妨害、消除危险等，而仅得依

照《中华人民共和国民法通则》与《中华人民共和国侵权责任法》的规定，

请求侵权人停止侵害、赔偿损失；在XX林管局不履行上述国有林地租赁合

同并收回林地时，仅得依照《中华人民共和国合同法》的规定，请求XX林

管局继续履行、赔偿损失；

(2)

(3)

(4)

依照《中华人民共和国合同法》的规定，上述国有林地租赁合同中的租赁期限

不得超过20年，且租赁期限届满后的续租期限亦不得超过20年；

依照财政部与国家林业局共同制定的《森林资源资产评估管理暂行规定》（财

政部、国家林业局财企[2006]529号）的要求，将国有森林资源进行租赁经营的，

该国有森林资源应当经过资产评估；

法律、法规并不要求国有林地租赁行为本身须经过XX林管局的上级林业主管部

门，即河北省林业局的事先批准。

如项目公司与XX林管局签订国有林地承包合同，则：

(1)依照《中华人民共和国物权法》第134条的规定，对国家所有的农用地（包括

国有林地）实行承包经营的，应参照该法有关规定，故项目公司因此等参照条

款，而可能在其所签订的国有林地承包合同下取得国有林地的土地承包经营权

这一物权，进而：

i.如国有林地承包合同中无相反约定，则在未来经过登记后，项目公司即可处

分该等国有林地使用权；

ii.项目公司可以就所经营的林地行使《中华人民共和国民法通则》、《中华人

民共和国物权法》、《中华人民共和国侵权责任法》及《中华人民共和国合

同法》中规定的任何救济；在XX林管局不履行上述国有林地承包合同并收

回林地时，可请求XX林管局返还原物、停止侵害、赔偿损失、继续履行；

(2)不受《中华人民共和国合同法》中关于租赁期限不得超过20年的限制，可将承

包期限直接约定为30年至70年；

(3)对国有林地的承包经营行为可能被视为国有森林资源的转让，故依照财政部与

国家林业局共同制定的《森林资源资产评估管理暂行规定》（财政部、国家林

业局财企[2006]529号）的要求，该国有森林资源应当经过资产评估；

(4)对国有林地的承包经营行为可能被视为国有森林资源的转让，故依照《中华人

民共和国企业国有资产法》及《事业单位国有资产管理办法》的规定，该等承

包经营行为须经过河北省林业局的事先批准。

经比较上述租赁方式与承包方式的特点，可看出承包方式能够为项目公司在权利的行使

及救济方面提供更多保障，但其审批过程可能比租赁方式的审批过程繁琐。