中外畜禽屠宰法律法规体系比较与启示

中外畜禽屠宰法律法规体系比较与启示

高胜普;陈慧娟;穆佳毅;张新玲;单佳蕾;李文合;李琦;王赫;马冲;尤华;张朝明;张宁宁

【摘要】我国畜禽屠宰法律法规体系亟需健全并完善.通过研究欧盟和美国畜禽屠

宰法律法规体系及其特点,结合我国屠宰法规存在的问题,提出了健全完善我国畜禽

屠宰法律法规体系的建议.以风险分析为基础,推动屠宰管理规章制度的科学化建设;

加强操作性官方控制措施的制(修)订,推动屠宰监管制度化建设;加强法规和标准体

系的配套衔接,推动制度设计的规范化建设;探索推动畜禽屠宰法典的编撰,推动法律

法规制(修)订的便利化建设.

【期刊名称】《肉类工业》

【年(卷),期】2018(000)004

【总页数】5页(P1-5)

【关键词】畜禽屠宰;法律法规体系;对比

【作者】高胜普;陈慧娟;穆佳毅;张新玲;单佳蕾;李文合;李琦;王赫;马冲;尤华;张朝明;

张宁宁

【作者单位】中国动物疫病预防控制中心(农业部屠宰技术中心)北京100125;中

国动物疫病预防控制中心(农业部屠宰技术中心)北京100125;中国动物疫病预防

控制中心(农业部屠宰技术中心)北京100125;中国动物疫病预防控制中心(农业部

屠宰技术中心)北京100125;中国动物疫病预防控制中心(农业部屠宰技术中心)北

京100125;中国动物疫病预防控制中心(农业部屠宰技术中心)北京100125;中国

动物疫病预防控制中心(农业部屠宰技术中心)北京100125;中国动物疫病预防控

制中心(农业部屠宰技术中心)北京100125;中国动物疫病预防控制中心(农业部屠

宰技术中心)北京100125;中国动物疫病预防控制中心(农业部屠宰技术中心)北京

100125;中国动物疫病预防控制中心(农业部屠宰技术中心)北京100125;中国动物

疫病预防控制中心(农业部屠宰技术中心)北京100125

【正文语种】中文

由于动物源性食品是高风险食品，畜禽屠宰和肉品的监管一直是各国食品安全监管

的重点和难点。欧盟的前身欧共体颁布的第一部食品方面的规章即是生鲜肉屠宰指

令（64/433/EEC）。美国则于1906年颁布了改变肉类监管历史的重要法律——

《联邦肉类检验法》。为此，有必要通过梳理美国和欧盟的畜禽屠宰法律法规体系，

研究提出我国健全完善畜禽屠宰法律法规体系的建议。

1欧盟畜禽屠宰法律法规体系

欧盟法律法规体系分为法规（Regulations）、指令（Directives）、决议

（Decisions）及建议和意见（Recom⁃mendationsandadvice）四个层级［1］。

法规是具有普遍适用性、全面约束力和直接适用性的；指令则不具有全面的约束力，

只有通过成员国的实施才能产生法律效力；决议是针对特定成员国、特定的企业或

个人、或由欧盟进口的具体产品的要求；建议和意见则不具有法律约束力。欧盟于

2000年发布《食品安全白皮书》后，围绕着动物源性食品安全，颁布了若干畜禽

屠宰领域的法规和指令，制定了具体畜禽屠宰和肉类安全监管程序和卫生要求。

1.1法规

1.1.1屠宰企业卫生要求

欧洲议会和欧盟理事会法规853/2004/EC《有关动物源性食品的特定卫生规定》

规定了食品从业者开展有关动物性食品生产的卫生要求，适用于未加工或者加工过

的动物源性产品，要点包括：屠宰企业应经过主管部门注册方可进行生产；屠宰企

业应建立以HACCP为基础的控制体系，满足危害分析的要求；宰前管理要求；屠

宰厂的结构、设计和设备的要求；屠宰、分割和去骨过程中的卫生要求；储存和运

输要求；人员健康和卫生要求等。

1.1.2官方控制规则

欧盟主要有一个法规，即欧盟法规（EU）2017/625《关于为确保适用食品和饲料

法、动物健康和福利法规及植物健康和植物保护产品法规而实施的官方控制措施和

相关官方行动》涉及官方屠宰监管控制要求。该法规于2017年3月发布，代替欧

洲议会和欧盟理事会法规854/2004/EC《关于组织针对用于人类消费的动物源性

产品的官方控制活动的具体规定》和882/2004/EC《关于确保符合饲料和食品法

规以及动物健康和动物福利规则所执行的官方控制的法规》等法规。（EU）

2017/625规定了屠宰场、分割工厂及野味肉类处理厂监管的官方控制要求，包括

官方兽医开展良好卫生规范及基于HACCP原则审核的生产过程监管，开展的宰前

检验、宰后检验和动物福利相关检查以及必要的实验室检测等要求。同时，明确了

屠宰企业员工辅助开展官方工作的条件和要求。

1.1.3其他规则

欧盟还制定了肉类辅助品管理的法规，包括委员会法规2023/2006/EC《关于针

对食品接触性材料和制品的良好生产规范的法规》，委员会法规16/2011/EU《关

于食品和饲料快速预警系统实施措施的法规和委员会法规》和委员会法规

10/2011/EU《关于塑料类食品接触材料和制品的法规》等。

1.2指令

1.2.1卫生控制

涉及卫生控制的主要有三个指令。一是欧盟理事会指令2002/99/EC《关于供人类

消费的动物源性产品的生产、加工、流通和进口环节的动物卫生法规》，该指令覆

盖了动物源性产品包括初级生产、加工、运输、储存以及销售在内的所有生产过程，

规定了每一环节的动物卫生条件。二是理事会指令91/497/EEC《关于对影响共同

体内生鲜肉贸易而扩大到生鲜肉生产和销售的卫生问题的64/433/EEC指令的修

改和合并》。生鲜肉指令（64/433/EEC）于1964年颁布，1993年对其条款进行

了修改（91/497/EEC）。生鲜肉指令的适用对象是牛、猪、绵阳、山羊和单蹄动

物的肉类，主要对屠宰前的圈养、分割、包装、健康标记等生产过程的各阶段的兽

医检查到产品的存储做出规定。该指令还规定了企业厂房设施结构、原料、屠宰操

作、温度控制、储存和运输等要求。三是理事会指令92/116/EEC《关于对鲜家禽

肉贸易卫生问题的71/118/EEC指令的最新修正》。

1.2.2动物福利要求

包括理事会指令93/119/EEC《关于动物屠宰和处死时对动物的保护问题》，理事

会指令2007/43/EC《屠宰用鸡最低保护要求》等。

1.2.3标志标识要求

包括理事会指令2000/13/EC《关于成员国食品的标签、展示和广告的相关法律的

相似性》和欧洲议会和欧盟理事会指令2011/93/EU《关于食品所属批次的标示或

标记的指令》。

1.3决议

包括委员会决议2007/119/EC《关于对2006/415/EC，2006/416/EC和

2006/563/EC决议中关于鲜禽肉标签规定进行修改的决议》等。

2美国畜禽屠宰法律法规体系

美国农业部的食品安全检验局（以下简称FSIS），负责肉类、禽类和加工蛋类的

监管［2］。美国的畜禽屠宰法律法规分为三个层级，即联邦法律、联邦法规和部

门指令［3］，这些均需要强制实施。此外，FSIS还发布了一些了规程、指南、手

册等规范性文件，它们既有强制要求的，也有推荐性的。

2.1联邦法律

美国肉类监管最主要的法律是1906年颁布的《联邦肉类检验法》（Federal

MeatInspectionAct）。该法通过之后，美国对肉类基本的监管结构大体上没有

改变。此外，美国于1967年颁布了《健康肉品法》（TheWholesomeMeat

Act）。禽类监管的法律主要是1957年发布的《禽产品检验法》（Poultry

ProductInspectionAct），另外还包括1968年颁布的《健康禽产品法》（The

WholesomePoultryProductsAct）。美国还于1978年颁布了《人道屠宰法》

（HumaneMeth⁃odsofSlaughterAct）。这些法律构成了FSIS执法检查的主

要依据。

2.2联邦法规

涉及FSIS监管范畴的法规集中在美国联邦法规（CodeofFederalRegulation，

CFR）的第9卷第3章，主要内容包括以下几方面。

2.2.1组织构架和人员等基础要求

包括机构职责与组织架构、检验的申请和许可、检验设施要求、检验的资金、检验

基本程序、检验人员的职责和权限等。

2.2.2屠宰检验及检验结果处理要求

包括宰前检验、宰后检验的方法、程序和要求，病害或其他方式掺假的胴体和部分

胴体的处理，官方标记、标识和证书，畜类人道屠宰要求，官方注册厂检验不合格

的或其他不可食用部分的处理，熔炼或蒸煮胴体和部分胴体要求，标签、标识和容

器，产品的复检，记录、注册和报告等要求。

2.2.3进出口要求及与州和地区的合作

包括出口、进口产品的要求，供出口的动物脂肪的认证技术，运输要求，与州和地

区的合作，委托的州和地区的特定条款，对危害公共健康的委托企业的特定条款，

胴体、部分胴体、肉和肉产品的洲际间运输的合作项目。

2.2.4官方管控要求

包括联邦肉检验法和禽类产品检验法的监管程序规则，产品标签批准，卫生要求，

企业建立危害分析与关键控制点（HACCP）体系的要求、召回要求、产品特定分

级要求，非联邦化学实验室认可要求等。

2.3部门规章和规范性文件

FSIS颁布的有关屠宰监管的规章和规范性文件包括指令（Directives）、通知

（otices）、规程（Proce⁃dures）、标准（Standards）和手册（Handbooks）

等类别。它们是对联邦法规相关规定的细化。主要的指令包括以下几方面。

2.3.1屠宰检验

包括6000系列禽屠宰检验令，如6100.1畜类宰前检验、6100.2畜类宰后检验、

6100.3禽类宰前和宰后检验、6170.1平胸类鸟宰前和宰后检验、6210.2禽类爪

子的检验。

2.3.2监管制度和措施的验证要求

包括6410.1线下检验计划人员（IPP）验证牛（任何畜龄）屠宰过程中的卫生加

工和流程控制程序，6440.1家畜屠体和屠体部位的卫生充气验证活动等。

2.3.3屠宰加工过程控制要求

包括6100.8阉公猪验证说明，6030.1禽类屠宰和加工的宗教豁免情况，6330.1

冷却中的胴体喷淋要求，6355.1禽类冷却水中二氧化氯的使用，6900.2畜类人道

处理和屠宰要求等。

2.3.4疫病情况处理

包括6000.1外来动物疾病职责和可报告事项，6240.1患结核病动物的检验、采

样和处理等。

3欧盟和美国屠宰法律法规的特点

3.1从行为规范到风险分析

生鲜肉指令（64/433/EEC）颁布后，欧洲屠宰和肉品安全控制措施主要围绕着行

为规范，包括良好卫生规范（GHP）、良好生产规范（GMP）、卫生标准操作程

序（SSOP）等。

欧盟于20世纪90年代后，开始推行危害分析和关键控制点（HACCP）体系。

1993年，欧盟通过了关于食品生产应用HACCP体系的决定93/43/EEC，并于

1995年12月起对各类进口食品执行这一体系。欧盟92/5/EEC和94/65/EEC指

令均要求肉类加工企业建立HACCP体系。2000年欧盟《食品安全白皮书》发布

后，逐渐建立以风险分析为基础，贯彻透明性、预防性和可追溯性原则来制定食品

安全技术法规和标准，指导建立食品安全技术法规体系，其中也包括屠宰和肉品的

管理。这些要求主要体现在欧洲议会和欧盟理事会法规853/2004/EC、欧盟理事

会指令2002/99/EC、欧洲议会和欧盟理事会法规854/2004/EC、欧洲议会和欧

盟理事会法规882/2004/EC等规章中。

美国则要求从2000年起，所有的肉类加工厂都必须建立强制性的HACCP体系。

同时，美国加强通过风险评估等科学手段，开展预防和控制污染。比如在2002年

爆发的火鸡中李斯特菌感染事件后，FSIS面临着巨大的压力。2003年10月，基

于风险评估的结果，新的李斯特菌规定颁布，鼓励企业进行更多的微生物检测。

3.2注重官方控制措施

欧盟对主管机构尤其是对官方兽医的职责规定得非常详细。比如，规定了官方兽医

的任职专业资格，官方兽医的评审任务、检验任务，卫生标识管理，控制后采取的

措施、控制的职责和频率等。美国法律规定对肉类和禽类进行持续的强制性监管，

并制定了详尽的监管程序指令和手册。美国农业部的FSIS有大约7500名检验员

负责对6200家肉类和禽类屠宰及加工厂每天的检验，其中包括1000余家屠宰

企业。超过90%的FSIS职员从事现场检验工作，即便在2013年10月美国政府

关停期间，这些例行的检验还正常进行。检验员每年大约完成1100亿磅国内产

品、100亿磅的进口产品的检验。也就是每年有900万次的检验，每位检验员一

年有1000次的检验。

3.3重视动物福利

欧盟高度重视屠宰环节动物福利问题，先后颁布了以下规章，包括理事会指令

93/119/EEC《关于动物屠宰和处死时对动物的保护问题》；理事会法规1/2005

《动物运输途中和进行相关操作时的动物保护以及对64/432/EEC、93/119/EC

和1255/97号委员会法规的修改》；理事会指令2007/43/EC《屠宰用鸡最低保

护要求》。美国则是出台了《人道屠宰法》和相应的法规。

4启示与建议

4.1以风险分析为基础，推动屠宰管理规章制度的科学化建设

要按照风险分析的原则，研究制定屠宰企业分级管理规范。制定适宜的屠宰准入门

槛，将分级管理和分级流通结合起来，明确不同风险级别屠宰企业的流通范围。风

险等级低的优质畜禽产品可以在全国流通，风险等级高的畜禽产品只能在本地流通。

在制定相应规章中，可参照美国建立的畜禽屠宰企业注册制度。美国法律规定，在

联邦政府注册的屠宰企业，其产品全国流通，在州政府注册的屠宰企业，其产品在

本州流通，既方便了管理，又能激励企业改善经营条件、提升技术水平。其实，我

国已经制定了《生猪定点屠宰厂（场）资质等级要求》（SB/T10396－2011），

却没有有效实施。主要原因是当前没有完善的企业退出机制，中央部门一边在抓清

理压缩，另一边地方政府还在不断的新批新建，而且地方保护主义盛行，在一些地

方即使有优质的外埠肉想进来，也不被允许或者审批手续过于复杂。

此外，要以风险分析为基础，为强化企业分级管理办法的落实，研究出台相应的屠

宰风险分级监督管理办法。同时，要以预防性为原则，研究制定畜禽屠宰加工风险

预警与监测规范和畜禽屠宰企业兽医卫生风险评估规范，确定风险点和关键控制点，

重点对高风险区域、环节、产品进行监管；研究制定突发事件应急预案，有效应对

畜禽屠宰及肉品安全突发事件等。

4.2加强操作性官方控制措施的制（修）订，推动屠宰监管制度化建设

美国等发达国家在要求企业建立内控体系的同时，也加强对官方控制措施的制定，

比如FSIS对屠宰检验和监督检查的内容和程序要求极为细致，不仅分畜禽种类规

定了不同规模和生产能力的屠宰场应根据岗位配备的检验员数量，还就各环节检验

的程序、要求、疑难情况的处理等做出明确规定。为此建议：一是制定监管队伍的

从业规范。研究制定官方兽医、监督执法人员、协检人员相对应的管理办法，明确

其任职专业资格、监督检查职责、权限等。二是制定畜禽屠宰监督检查规范。参照

农业部发布的《生猪屠宰厂（场）监督检查规范》分畜禽种类制定相应监督检查规

范，明确目标、程序和频次，实现监督检查的制度化、科学化和规范化。重点研究

制定现场监督检查工作规范、检疫检验监督规程。三是研究制定畜禽屠宰内控体系

监管制度。监督企业建立的卫生标准操作程序（SSOP）等制度。四是研究制定畜

禽屠宰追溯管理办法，监督指导企业建立完善的可追溯体系，确保肉类及其产品存

在不可接受的安全卫生质量风险时，能进行有效追溯。五是研究制定畜禽产品召回

管理办法，严格要求企业建立产品召回制度，当发现出厂产品不合格或有潜在质量

安全风险时，应及时、完全地召回不合格批次的产品。

4.3加强法规和标准体系的配套衔接，推动制度设计的规范化建设

如上所述，美国的联邦法规、部门规章和欧盟的法规一般是属于技术性法规范畴。

在美国和欧盟法规和规范性文件之间相互配套衔接，基本不存在交叉重复和相互矛

盾之处。我国没有技术法规的说法，取而代之的是强制性标准。虽然强制性标准的

法律地位不足，但其要求必须要执行的。不过由于标准的制定发布主体和规章的制

定往往不是一个部门，致使标准和部门规章、规范性文件之间相互衔接和配套存在

问题。比如，GB9959.1《鲜、冻片猪肉》规定公、母种猪及晚阉猪不得用于加工

鲜、冻片猪肉；而《生猪屠宰管理条例实施办法》规定生猪定点屠宰厂（场）屠宰

的种猪和晚阉猪应当在胴体和《肉品品质检验合格证》上标明相关信息，这表明在

胴体和《肉品品质检验合格证》“标明种猪和晚阉猪相关信息”后便可以合法销售

使用。到底是让不让劈半、让不让做成片猪肉？这些规定，致使屠宰企业、监管者

均对种猪和晚阉猪处理存在难处。为此，有必要在畜禽屠宰主管部门下组建统一的

机构负责审评畜禽屠宰加工标准，以有效推动畜禽屠宰法规和标准体系的实施，进

一步规范畜禽屠宰标准制修订工作。

4.4探索推动畜禽屠宰法典的编撰，推动法律法规制修订的便利化建设

法律编纂，又称法典编纂，是指对散见于不同规范性法律文件中的属于某一部门法

的全部现行法律规范，进行审查、修改和补充，编纂成具有完整结构的、统一的法

典的活动。它是国家的一项重要的立法活动。通过法律编纂可以改进、废除已经过

时或不正确的部分，增加新的内容。通过法律编纂，解决现有法律法规缺乏系统性、

完整性的问题，缩短法律立、改、废、释的周期，并将相关的技术标准纳入法律范

畴，赋予其法律效力。参照美国联邦法规编撰形式，探索编撰畜禽屠宰法典，将

《生猪屠宰管理条例》、部门规章和规范性技术文件、强制性标准等纳入该法典编

撰范畴，以解决法律缺乏体系和统一性等问题，增强标准的执行力度。

参考文献

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