普法宣传教育之欧阳学创编

欧阳学创编

普法宣传教育

时间：2021.03.03创作：欧阳学

[摘要]对于乡村社会来说，影响法律控制的关键在于两个

方面：一是人们能否接受法律所提供的权利观念，二是法

律能否为人们的权利提供保障，法律是否具有解决问题的

能力。对于普法来说，第一个方面相对来说容易实现，而

对第二个方面，则不仅要求基层政府依法行政，而且也要

求乡村自治组织真正发挥自治职能，能够为个人权利和政

府权力之间提供一个缓冲地带，从而真正实现法律对乡村

社会的有效控制。

[关键词]乡村社会法律控制普法

一、问题的提出

在法治的背景下，乡村秩序的安排不管是从现实还是从理

想来看，都寄希望于法律。从1985年的“一五”普法教

育开始，乡村的法律教育已进行了二十多年。在这一过程

中，国家试图将统一的法律知识和观念推向农村，以此实

现法治现代化。法治就其内容来说，包括两个方面，即对

个人权利的保护和对国家权力的限制，这一点不论是在乡

村还是在城市不应有任何不同。这是因为权利作为一种利

益或是一种资格，能给当事人带来利益，在利益的引导

下，很难认为乡村社会会对其加以抵制。因而在乡村社会

的法律控制中，我们必须研究作为法治主体的一个部分，

乡村社会，特别是普通的村民，他们对待法律的态度到底

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是什么，他们是不是总是处于被动的接受者的地位，因而

对法律的控制有一种本能性的抵制；作为法治主体的另一

部分，基层的司法机关和行政机关是否总是在法制建设中

处于一种正面的地位；实行自治的乡村自治组织在乡村社

会的法律控制中应处于何种地位；作为法律的制定者和法

治的倡导者，国家究竟应站在什么样的角度来看待乡村社

会的法律控制。只有在回答这些问题的基础上，我们才能

对乡村社会的法治建设有一个更为客观的认识。

二、普法背景下的乡村法治观念

法律控制的一个关键是法律能对人们的行为产生影响，

通常认为当行为按法律所希望的方向而动时，就被认为有

效。从“一五”普法到“五五”普法，农村一直是普法所

面向的对象。所谓普法，不可避免地涉及一套规则及其价

值观念的教和学的问题，相对来说，国家处于主导的地

位。但是这并不能说明国家的普法是处于被抵触的方向

的，恰恰相反，普法、大众媒体和宣传教育所提供的权利

观念，在乡村社会中被广泛接受。

例一：周广立现象

周广立是山东阳谷县一个只有五年级文化的农民，1995

年9月周广立在赶集的时候遇到县法院正进行《行政诉讼

法》实行五周年的法律宣传，当时县法院在大街上摆了3

张宣传桌，来一个人就边递材料边说：“有冤案没有？民

可以告官。”周广立在咨询一个有关计划生育的是否

符合立案条件，并得到法官的肯定回答后，便代理了这一

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案件并且最终胜诉。自此以后，他成了一个免费为当地村

民代理民告官官司的“土律师”。在他代理的案件中，胜

诉率达到90％以上。1

例二：计划生育中的人身自由

在广东韶关始兴县都亨乡进行的一次法律调查中，都亨

乡的乡长向调查者讲述了这样一个案例：有一个村民与原

配生有一个孩子，在原配去世后又结婚并生有一个孩子，

计生人员认为该村民没有实行相应的节育措施，并将强制

执行。但该村民一口咬定法律中“人身自由不可侵犯”这

一规定，拒不执行，多次拨打110报警，称自己的人身自

由受到侵害。1

在以往的论述中，学者们过分强调中国传统的乡村社会

中，往往是“法律不入”之地，并出其中原因，如法律

过分都市化、市民化；再如乡村社会更注重内部和谐，而

轻视借助法律，依据公开程序解决纠纷等等。周广立的实

践充分证明，所谓反映都市人要求的“陌生人的法律”，

通过恰当的方式也可以很好地进入乡村社会。2周广立是

一个农民，他所代理的对象也多是农民，而状告所涉及的

对象主要是乡政府。从法律知识的来源来说，周广立最先

是在法律宣传的过程中，从广义上说也就是普法的过程中

获得法律知识的。他对这种外来知识的接受，开始时虽然

出现过疑问，但是基本上没有太大的障碍，他至少顺利接

受了进行法律咨询的法官可以立案的说法。由于这一案件

是周广立代理他人的案件，从新闻报道来看，他的被代理

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人也是顺利、甚至是高兴地接受了这一知识，因为“有申

冤的地方了”。当时虽然有村民对周广立的行为表示出一

种不信任，但胜诉的事实在一定程度上消解了这一不信

任，否则的话，他代理的案件不可能跨出省界进入河南省

与山东相邻的县，甚至进入其他省。从当时情况来看，行

政诉讼法颁布五周年，民告官在城市都算是一个新鲜的话

题，但周广立等却将其顺利地接受了下来，并在实践中运

用，因而很难以法治过分都市化作为农村法治推行不利的

理由。对于乡村社会来说，它所关注的重点并不是法律是

都市化还是乡村化，而是法律能否解决其现实问题，能否

为自己的权利和利益提供保障。

从周广立现象来看，普法只是为法律知识进入乡村社会

创造了条件，当人们知道了法律的存在后，也会按照自己

的需要主动学习法律知识。周广立就多方面自己搜集相关

的法律书籍进行学习，他并没有将自己的法律知识仅限于

那次普法。实践表明，人们会根据自己的要求，主动寻求

他所需的法律，并使自己的行为符合法律规定。在韶关的

法律调查中，被访者向调查者展示了一份写好的起诉书，

事实和理由写得相当规范。材料显示，被告李某家中有多

个兄弟，为村中的恶霸。曾依仗其兄弟势力横行乡里，引

起村民纠纷。1我们对此案的结果在这里不进行预测，但

是足以说明一个事实，当出现纠纷或者说当权利被侵害

时，人们会主动根据法律的要求，寻求法律的救济。

与之不同的是，例二中的权利观念就更复杂一些。计划

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生育是我国的基本国策，也是乡村社会中面临的主要问

题；同样人身自由是宪法规定的公民基本权利，也是基本

的人权，两者都没有问题，但是当村民将两者结合起来

时，问题就出现了。以权利对抗权力固然没错，但是权利

也是有一定的限度的，这一村民能接受前者，但却没有接

受后者。也就是说，当法律进入乡村社会时，乡村社会会

以自己的方式接受它。对于普法所宣传的法律和法律观

念，特别是有关法律可以保护权利的观念，并不是在乡村

社会中没有被接受，而是以其自己的方式在发挥其作用，

尽管有时候这种作用不是国家所愿意看到的。就例二来

说，村民以人身自由权抵抗计划生育固然没有法律依据，

但是至少说明这样一个问题，就乡村社会而言，人们愿意

用法律维护个人权利，这一点与城市并无不同，国家所要

做的只是将这种权利的维护确认在法律允许的范围之内。

三、法律控制的障碍——法外部的原因

在法治的背景下，以普法为代表的法治教育所输送的国

家法律的正当性是无疑的。这一正当性使法律承担的使命

并不仅仅在于让乡村社会熟悉法律和维护个人权利，还在

于秩序的维护和乡村的现代化。在这一目标没有实现的情

况下，很多人将其原因归于乡村社会对法治的不接受，这

可能是问题的一个方面，但是上面的分析可以证明这不是

一个主要方面，问题的另一方面或许更为重要。

在乡村的法治建设中，乡村自治组织—村委会和基层政

权—县乡政府处于重要的地位。从法律上讲，村委会和基

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层政府的地位不同，村委会行使的是自治权，基层政府行

使的是国家权力，但两者都在乡村社会中处于主动的位

置。在乡村法治建设中，村委会和基层政府虽然可发挥积

极的作用，但也往往会对法治的推行造成障碍。就基层政

府来说，法治的本质在于限权，其中主要限制的是政府的

权力，出于自身的考虑，即使对权力的限制是国家法律的

要求，也会遇到权力的阻碍。而对村委会来说，自治权的

行使容易以多数人的利益对抗少数人的利益，从而对国家

法的实行造成障碍。

例三：周广立的苦恼

周广立打官司虽然受到当地乡村社会的欢迎，但在官方

却是另外一回事，周广立曾被威胁，也被一个副乡长殴

打。但他的苦恼不在于此，而是大案办不了。

1995年5月，阳谷县四棚乡以薛庄村部分村民犯有“妨

碍公务”罪，并有制冒伪劣商品和超生、非法占地建

房等行为为由，动用推土机将部分村民的60余间民房推

倒，家电、衣物全部抢走。周广立代理起诉后，阳谷县法

院在向县委和县政府请示后，决定不立案。1

例四：姑娘户问题

在我国乡村，一般将外嫁他村但户口仍留在娘家的妇

女，称为“姑娘户”。富裕乡村一般通过制定村规民约收

回“姑娘户”已分配土地或拒绝分给她们土地及其相关权

益。虽然各地法院从保障村民特别是妇女儿童合法权益的

宗旨出发，将“姑娘户”起诉村民委员会案件，纳入司法

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审查的范围，进行立案审理，但只能判决村民委员会重新

开会，而不能直接判决应对“姑娘户”分多少土地、发多

少财物。2周广立所代理的案件已超出山东省。就案件类

型来说，他所代理的案件大多是相当简单的行政案件，在

这些案件中，行政机关明显缺乏基本的依法行政观念。就

例三来说，乡政府的行政违法性相当明显，但仍不愿接受

最起码的法律约束。在没有周广立参与的情况下，阳谷县

曾召开了“周广立现象”研讨会，会后的结论是周广立的

出发点有问题，对于这一现象，只能引导，不能提倡。1

也就是说虽然国家法向乡村提供的法律观念是行政权应依

法行使，个人权利应得到保障，但是基层政权对此却持保

留态度。就周广立现象来说，乡村民众愿意以法律维护自

己的合法权益，在这方面普法的宣传教育是顺畅的，而周

广立的苦恼则不是单靠普法或法律宣传所能解决问题的

了。在周广立的苦恼中，不管是县乡政府还是县法院，并

不是不懂法。从理论上讲，县政府与县法院肯定明白司法

独立和依法行政，但在实践中则是另一回事。在县法院的

请示报告中明确写明“此案属法律规定的受理范围，理应

立案。从现有材料看，立案裁判，乡政府行为无法可依，

将会败诉。而此类行为并非四棚乡一乡仅有，判决结果对

今后规范乡政府的行为是有益的，但其产生的连锁反应，

对目前四棚乡乃至全县工作将造成很大影响，县有关领导

认为应暂不立案，应是基于此种原因”。2也就是说，当

农民希望以法律解决问题时，管理者却害怕法律。在韶关

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的法律调查中，有一位乡镇长说了这样一句话：“村民的

法律意识的进步，实际上是管理的退步。”这虽然是针对

上文所提到的计划生育事件说的，但在一定程度上也代表

了基层政权中的一种看法。农民掌握法律知识后，确实会

对乡村的管理产生一定的限制，但是只要这一限制不是无

理由无依据的，而是法律所赋予的，那么对法制建设只有

益处而无害处。因为法治既是以清晰的权利边界为基础

的，也是以清晰的权力边界为基础的。

韶关的法律调查显示，村委会非常清楚其在国家法制建

设中的地位，在村委会的调查问卷中，认为村委在贯彻国

家法律法规的过程中作用很大的占了90％，作用一般占

10％，作用很小和无用的没有；认为村干部经常进行法律

学习的占80％，一般的占20％，没有人选择较少和基本

没有；当村民发生矛盾纠纷时，选择依法律规定的方式解

决占60％。有意思是对于这一选项没有像前两个那样的一

致，有人进行了重复选择，因而选择与村里有威望的人协

调解决同时占了50％。3从这一数据来看，村委会对自己

的地位和法律在乡村管理中的作用是明确的，不管实际情

况如何，当对外作为一个问题来回答时，他们知道什么是

正确的、标准的答案。但是当涉及到解决实际问题时，就

不象回答问题那么容易了，这也是第三个问题没有第一和

第二个问题那么一致的原因。他们所接受的知识让他们知

道法律应是解决纠纷的主要方式，但实际操作中可能不是

那么一回事了，因而他们一方面选择了法律，另一方面则

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做了保留，使正确的知识和实际的操作处于两个不同的层

面。在姑娘户案件中，村委会则以自己的方式阻碍了国

家法的运行。如果问村委会及村民是否知道男女平等，获

得否定答案的机会可能不多，但实际的做法却正好与正确

的答案相反，并且作为一个现象广泛存在。国家法律在这

方面产生的困难并不在于权利受到侵害的村民没有法律观

念，他们实际上是试图通过法律来维护自己的权利，而法

律却无法实现它给村民所提供的法律预期。因为法治意味

着限权，限权意味着权力的边界，在有关姑娘户的问题

中，村委会拥有的是自治权，姑娘户拥有的是平等权，而

法院所拥有的是司法权。司法权作为一种公权力有一种边

界，平等权作为一种个人权利当它受到侵害以后只能由公

权力进行保护，而自治权力的基本构成要素就是其具有公

权力不可介入的自治意志，法院在此类案件中无权直接指

示或要求村民委员会对土地或财产进行如何分配，审判的

结果通常是法院只能撤销村民委员会的决议，或指定村民

委员会另行作出决议。在这种情况下，村委会就以合法的

方式阻碍了国家法律在乡村社会的运行。

四、法律控制的障碍——法本身的原因

当说到国家法律对乡村社会控制的失效时，乡村社会非

正式的制度，或者说民间法，被认为是法律实行的主要障

碍。民间法与国家法相对，具有多种多样的形态。社会中

的习惯、道德、惯例、风俗等社会规范（socialnorms）从

来都是一个社会的秩序和制度的一个部分，因此也是其法

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治的构成性部分，并且是不可缺少的部分。它们之所以能

长期存在，绝不可能仅仅是人们盲目崇拜传统的产物，而

没有什么实际的社会功能。1不管是民间法还是国家法，

如果要在社会生活中发挥作用，必须能满足两方面的条

件，一是具有可执行性，二是满足社会生活的需要，简单

地说，就是法律要有解决问题的能力。

例五：农村养老问题

当前在农村，老人诉说儿子儿媳妇不孝的越来越多，可

以说已经达到怨声载道的地步，反映遗弃、虐待和侵犯老

人合法权益的人和事不断见诸报端。据司法部门提供的资

料，各级法院受理的赡养纠纷案件逐年上升。农民普遍富

裕起来以后为何不愿尽孝的反而多了起来是当前农村家庭

养老出现的一个新问题。1

例六：曾某的继承权

在一次普法活动中，农村妇女曾某咨询其父亲死后留下

一幢房产，两个兄弟因此发生争议，应如何处理。在得知

其可以分得遗产后，她启动了诉讼程序。在诉讼中，曾某

的兄弟认为已在其舅舅的主持下，就房产的分配和其母亲

赡养费的分担达成书面协议；曾某的妹妹放弃了遗产继承

权。判决的结果是：他们的母亲分得了房产的5/8，而曾

某和两个兄弟各分得了1/8，对母亲的赡养费问题法官没

有涉及。包括曾某在内，所有的人都对这份判决心存不

满。最终结果是虽有判决，但仍执行了原来的书面协议2.

孝敬老人是中华民族的优良传统，是社会、国家宣传的主

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流社会观念，在法律上，不管是《婚姻法》还是《老年人

权益保护法》对其都做出了明确的规定。但实际情况是对

于孝来说，不论是国家法还是民间法，都没有得到实行。

就民间法来说，现代法律观念是以个人权利为核心的，而

传统的孝是家族式的，以个人权利为代表的法律观念和法

律制度向农村社会的渗透，孝所依赖的家族式的观念的根

基就会发生动摇，传统中的孝也就丧失了解决问题的能

力。就国家法来说，与现代法治所伴随的是不会因一个人

的道德问题而对其施以惩罚，只有当事情触犯了法律时，

其所应承担的不利后果才会明显。传统社会中的“孝”不

仅涉及对老人进行物质上的“养”，还包括在精神层面的

“敬”，这两方面不可分割，相对来说“敬”更为关键。

但是当到了法律层面，其重心在于物质层面，从某种意义

上说，放弃了精神层面的“敬”，以至法律上的圆满解

决，只能是把“赡养”问题合法地简化为钱财供应，而当

事人则可能无可挽回地失去亲人看顾、情感和慰藉，以

及，总之一句话，传统所谓“孝”和“养”所代表的许多

东西。1就其原因来说，现代法律以强制性为特征，但并

不是所有社会关系和社会行为都是可由强制性来解决的，

故法律可以通过强制执行赡养费用来实现对老人的物质赡

养，但对于精神赡养，对于家庭中的亲情，法律是无力进

行强制的。即使法律得以执行，仍无法从根本上解决赡养

老人的问题，最终造成对老人的赡养问题成了农村社会的

主要问题。就曾某的案件来说，其中所涉及的赡养问题从

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表面上看是依据民间法得到了处理，按照曾某的兄弟的协

议，他们两人得到了房产，也同时需履行对母亲的赡养义

务，虽有法院的判决，最终履行的是这份协议而不是法院

的判决。但是在这一案中，民间法之所以能代替国家法发

生作用的原因并不在于民间法，而在于国家法，因为依照

国家法的判决本身就不具有可执行性。就房产的分割来

说，按我国法律规定，农村房产属宅基地建房，此类房屋

与城市房地产的区别在于其转让受到限制，也就是曾某所

分到的那八分之一很难兑现，不仅难以转让，也难以通过

管理而得到利益，她所得到的是一个形式上的判决，除了

得罪其兄弟外，没有任何益处，她所应得的房产只能最终

由其兄弟支配。在这方面曾某所接受的现代权利观念是因

为其无法满足社会的需要而让位于民间法。这在曾某的母

亲方面更为明显。由于现代法律强调不告不理原则，只要

曾某的母亲没有对赡养问题提起诉讼，此事就在法院管辖

之外。但是生活并不象法律这样权限分明，曾某的母亲得

到了八分之五的房产，作为一个老人来讲，法律所给她的

并不是她所需要的，这八分之五的房产无法解决她的生活

问题。她的兄弟以得到母亲的房产为代价承担了赡养义

务，这从表现上看是依从民间社会进行的安排，但实际上

与国家法并不冲突，因为不论是民法通则还是继承法，都

有遗赠抚养协议的规定。曾某的行为虽然符合法律的要

求，但这不是一个经济的解决问题的方法，换句话说，如

果曾某懂得的法律再多一些，她会选择一个更加有效的法

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律解决方法，在这种情况下，很难说国家法肯定能被民间

法代替。

五、乡村社会的法律控制与普法目标的实现

社会的有序或有规则之所以重要，并不是为了社会本

身，而是为了个体在社会中的生活。因为只有在有序和规

则的环境中，人们才可能对未来有一个大致确定的判断，

才可能有自觉的、有意义的生活，也才有可能在社会生活

中运用个人的知识采取有效的行动、做出种种安排，其努

力才是有意义的。1正是因为这个原因，以普法为代表的

国家法治教育在乡村社会中能够得到接受；也正是因为这

个原因，虽然没有国家权力的支持，有利于生活的民间法

也能在乡村社会得到接受。

当我们谈到乡村社会的法律控制时，其中经常会有一个

预设的前提，即乡村与城市的不同，这虽然有一定的客观

性，但是我们不能将之绝对化。乡村与城市的不同并不是

因为生活在其中的要求不同，而在于社会条件的不同。在

乡村社会中，相对来说权利观念在接受方面的困难远远不

如在权利实现方面大，而后者的困难并不在于乡村社会不

愿意接受法律的控制，而在于乡村社会的另一面，在周广

立的苦恼中是基层政权为了自己的利益不愿意接受法律的

控制，在曾某的继承权中是国家法律由于其自身的局限性

而无法实现其所倡导的价值观念。在这种情况下，我们如

果仅仅将问题的落脚点放于乡村社会本身，无疑是无法解

决问题的。

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要实现乡村社会的法律控制，必须要真正实现限权

（力），避免公权力对权利的侵害，并且真正做到以权利

对抗权力，以权力对抗权力。要实现这一目的，增强乡村

民众的法律知识只是其中的一个方面，另一方面则必须是

基层政权的依法行政，真正实现权利是权力的边界。但是

由于权利有依靠权力实现的特点，除依靠权利限制权力

外，还必须依靠以权力对抗权力，特别是通过司法权来限

制行政权。在周广立的苦恼中，并不是权利的边界不清

晰，这一点法院也认为农民有权提起诉讼，乡政府的行为

无法可依，将会败诉，但是由于行政权的干预，最终连立

案也无法立案，更无法做到对权利的法律保护了。

在姑娘户的案件中，问题稍微有些特殊。姑娘户的出现

虽然与传统观念有关，但是对姑娘户的权利的侵害却不单

单是所谓男女不平等的传统观念的适用结果，虽然在内容

方面与此有关，但是其实际的适用与乡村自治权的法律性

质有关。按照我国现有的法律规定，乡村社会实行自治，

其依据是《村民委员会组织法》。按照该法的规定，村民

委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，

协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和

提出建议。在土地和财产分配方面，村民委员会依照法律

规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产。

因此按照法律规定，村民委员会有权决定土地及其它财产

权益的分配，在实践中，侵犯姑娘户合法权益的也正是村

民委员会的决定。这种决定的内容虽然不符合法律的规

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定，但其形式上是没有问题的，即使法院判决其内容违

法，仍可以另行召开村民委员会做出同样的决定，从某种

意义上说，乡村自治权的规定成为村委会侵权行为的晃

子。自治权的本意是保护自治个体的合法权益，但当自治

组织的集体利益受到个体利益的威胁时，即使这一利益是

正当的，也可能被自治权所侵害。因而在乡村社会的法律

控制中，除要求对以行政权为代表的公权力进行限制外，

还要解决的一个问题是如何实现对自治权的控权。法治的

目标之一是保护个人权利，在乡村社会中就要求自治权力

应该是个体权利的守护人，它既为个体权利的保障提供社

会性的力量支持，又要依靠和排斥国家公权力。如何做到

三者的协调，自治意志的高度理性与国家意志的全民化之

间的妥协是关键，而这妥协既有制定法意义上的，也有民

间法意义上的。1

在我们上面分析的例子中可以看出，乡村社会的自治组

织离这一要求还有相当的一段距离，在周广立现象中，我

们虽然没有看到村委会对他的阻碍，但也没有看到村委会

的支持，在曾某的继承权中，主持曾姓兄弟订立协议的是

他们的舅舅和族中长辈，也就是说不管是在国家法，还是

在民间法的运行过程中，村委会都没有发挥其应有的作

用。从这一角度说，要实现乡村社会的法律控制，在村委

会的地位和作用方面有着极大的发展空间，并将对整个乡

村社会的法治发展产生决定性的影响。也正是因为这个原

因，五五普法将着力培养和增强农民参与村民自治活动和

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其他社会管理的能力，使农民了解和掌握解决矛盾纠纷、

维护合法权益的法律途径。其内容便是加强法制宣传教育

与法律服务的结合，创新农村基层法制宣传教育的途径和

形式，开展对农村“两委”干部法制教育轮训活动，培养

农村基层兼职法制干部。

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