试议修订预算法的若干具体问题

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论修订预算法的若干具体问题

朱大旗中国人民大学法学院教授

关键词:预算/预算法/修订

内容提要:为适应社会主义市场经济体制进展的需要，我国

预算法的修订差不多列入了国家“十五”立法规划，有关的立法

论证工作正紧锣密鼓地进行之中。本文从分析我国现行预算法存

在的问题入手，就预算法的立法名称、预算年度和预算周期、预

算过程的制度设计、预算调整、预算法律责任等五个重要而具体

问题的立法修订提出了自己的对策与建议。

预算法是规范预算行为及由此而产生的预算关系的法律规

范的总称。我国现行预算法颁行于市场经济体制目标确立之初、

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脱胎于有打算商品经济体制之时[1]，其内容不可幸免地带有打

算经济体制时代的烙痕。随着经济、社会等环境条件的改变，这

一法律与全面建设小康社会、完善社会主义市场经济体制、促进

经济社会和人的全面进展的要求日益脱节，迫切需要依照现实国

情加以修订。事实上，国家有关机关和部门早已深刻认识到了这

一点，国家预算制度的改革与完善近几年来一直在中央和地点层

面试点进行[2];十届全国人大常委会已将预算法的修订列入了

“十五”立法规划第一类[3]，有关的立法研讨、论证工作正紧

锣密鼓地进行之中。为此，本文拟就预算法修订当中若干重要而

具体的问题略陈管见，以就教于方家，并祈能对修订预算法贡献

绵力。

一、预算法应予正名

我国现行预算法的全称为《中华人民共和国预算法》，而事

实上质内容却包括决算(第八章)在内。尽管从广义而言，决算作

为对预算的总结，可视为预算活动的最后一道程序，但其编制、

审核、审批的程序、规则怎么讲和预算有专门大的不同;况且，

预算编制是政府支出政策的抉择、预算执行是政府公共施政行为

的落实，而决算则是比较纯粹的会计审查。两者的性质迥然不同，

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因此，在有些国家和地区订有专门的决算法，就有关决算的方式、

方法和程序等做出较为明确的规定(如我国台湾地区)，而在另一

些国家里预算和决算则统一在《财政法》中(如日本)。如我国此

次修法为节约立法资源，仍然将两者规定于同一法律之中，而制

定统一财政法时机又不成熟，则笔者建议应将修订后的预算法更

名为《中华人民共和国预算和决算法》以求名实相符，进而能够

名正言顺地细化决算的有关制度规定。事实上，在新中国成立之

初，我国于1951年8月19日即由中央人民政府政务院颁布了有

关预算、决算的法律规范，其名称即为《预算决算暂行条例》。

名称与内容相统一，开国首领们缜密的立法思维和技术，应当引

起我们当代立法者的深思和取法。

二、关于预算年度和预算编制周期

关于预算年度和预算编制周期，我国现行预算法存在的问题

特不之大，此次修改必须予以解决。

首先，在预算年度方面，我国现行《预算法》第10条规定

采历年制，即从公历1月1日起到12月31日止，而我们审批预

算的全国人民代表大会每年于3月初才召开，经其批准的中央预

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算依《预算法实施条例》第30条的规定由财政部自全国人大批

复之日起30天内批复中央各部门预算。中央各部门再自财政部

批复本部门预算之日起15日内，批复所属各单位预算。由上推

论各单位接到经批复的预算快则3月中旬、慢则4月下旬，单位

预算之执行在无预算约束的“真空”条件下进行了年度预算的

1/4—近1/3。为弥补这一“真空”，《预算法》第44条规定：

“预算年度开始后，各级政府预算草案在本级人民代表大会批准

前，本级政府能够先按照上一年同期的预算支出数额安排支出;

预算经本级人民代表大会批准后，按照批准的预算执行”。这种

做法是在不考虑本年度施政方针的情况下主观地确信了上年同

期支出的合理性，实际上也全然无法执行，从而给本年度预算平

衡留下了隐患，使预算约束流于形式，预算法治无从谈起。考察

国外政府(或国家)预算年度的选择，并无统一模式，其起止期间

的确立要紧受到政治、立法与行政诸多因素的阻碍，如立法机关

会议日期、选举周期、政府财政收支现金流量等。如美国即有

46个州政府采七月制，其联邦预算为十月制，日本与英国则采

取四月制。关于我国而言，预算年度问题的解决可资采纳的方案

有两个，或接着采纳一月制(即历年制)，但人大会期要改到12

月;或人大会期不变，改采四月制。这两个方案难分伯仲，差不

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多上能够实行的。全国人大代表在这两个时期择一集中开会并可

不能阻碍重大的生产经营活动，更况且批准国家预确实是安排占

GDP总值近1/3比重经济总量的大事，是决定政府行政范围和行

政方向的大事，是确保人民众公共利益需要实现的大事，还有

什么比这更大、更重要的经济活动、政治活动呢?依法治国、依

法行政不能停留在口头和表面，要落实于行动，政府施政在一切

问题上、在榜样守法上更应领先垂范。

在预算编制周期方面，现行《预算法实施条例》规定国务院

于每年11月10日前下达编制下一年度预算草案的指示，中央各

部门编制的部门预算应在每年12月10日前报财政部审核，省级

预算草案于下一年1月10日前报财政部[4]。如此各基层部门

编制预算的时刻只有短短一、两个月的时刻，预算的编制流于纸

面，全然就缺乏科学性、可行性。受1999年12月25日第九届

全国人大常务委员会第十三次会议通过的“全国人大常委会关

于加强中央预算审查监督的决定”的推动，2000年、2001年我

国的部门预算编制先后提早到9月、7月，部门预算编制实行“两

上两下”的编制规程，编制程序也逐步规范。但总体来讲，编制

时刻依旧专门短，只有6个月时刻，仅为大多数OECD国家的一

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半，只有美国联邦预算的1/3[5]。要明白，我国现行预确实是

采纳“基数加因素”编制，其编制审核过程尚显紧张，假现在后

采取“零基预算”、“绩效预算”来编制，则全然就无法完成预

算编制、审批工作，从而对预算的科学性和准确性造成专门大阻

碍。因此，需要进一步延长预算周期。鉴于中国预算部门多、附

属单位多、支出门类又专门复杂的国情，并从预留三个月给全国

人大常委会进行实质审查考虑，笔者认为预算编制工作最好从预

算年度的上一年度初就开始，也即一年的预算编制周期。

三、关于预算过程的制度设计

一个完整的国家预确实是由预算编制、审批、执行、调整、

决算以及贯穿其间的监督治理等既相对独立又交互阻碍、衔接的

程序所构成的动态过程。在这一过程的不同时期中，法定的预算

主体应依法定的职权在法定的时刻按法定程序和规则做出相应

的预算决策，并依照变化的外部环境在法律授权的范围内进行弹

性调适，以保障预算政策目标的实现。我国目前预算过程的制度

设计相当粗糙，突出的问题是预算权高度集中缺乏制约，预算编

制、审批因时刻仓促流于形式，预算过程和结果高度封闭缺乏监

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督、操纵。这一切应通过修订预算法进行科学合理的制度设计来

予以克服。在此，笔者谨提出以下建议：

(一)在相对较长的预算编制周期中合理配置编制、汇编、审

核、审批的时刻资源

预算不是单纯的纸面数字编列，而是施政打算和具体支出项

目的选择。为使预算的编制更具有科学性、合理性、效益性，笔

者认为，预算从编制到最终提交全国人民代表大会应有一年的时

刻周期。其流程可大致如下：

1.预算年度前一年的第1～2月，由各预算部门提交下一年

度的施政打算。

2.第3月，预算编制部门汇总各部门打算形成总体施政方

案，经国务院财经规划和审核委员会[6]审核通过后，报国务院

审批，下发编制概算指示。

3.第4月，各预算部门提交概算，编制部门审查概算，报

国务院批复并下发正式编制方案和要求。

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4.第5～7月，预算部门正式编制预算，报编制部门，同时

报财政部门、审计部门。

5.第8～9月，编制部门审核、与预算部门协商(预算师级、

司长级、部长级)预算;财经规划和审核委员会审核部门预算;编

制部门汇总经审核的部门预算形成政府预算;国务院办公会议通

过，9月底提交人大常委会，并应提交有关审计报告。

6.第10～12月，人大常委会“三读”审议，“一读”时编

制部门负责人应作整体编制情况讲明，交换初步意见。“二读”

时对各部门预算进行审查，编制部门、相关预算部门负责人应到

会同意质询;常委会提出修改建议。“三读”时对政府预算整体

评估、形成审查决议[7]。

7.12月底往常，在全国人大会议上，人大财经委员会主任

受人大常委会托付，在编制部门负责人代表国务院作预算报告

后，作关于审查预算草案情况的报告。

应指出的是，前述时刻划分并不绝对，能够适度提早。如预

算部门实际上能够有7个月编制时刻，编制部门也可能有3、4

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个月审核、汇总时刻，人大常委会的预算工作机构也能够提早与

行政部门进行沟通。

(二)构建以行政系统为主导、行政系统和立法系统权力制衡

的符合中国国情的编制、审批、执行、治理、监督体制

世界各国预算的决策机制，因各自的政治架构、法制传统、

历史演进不同而各不相同，并无完全统一的模式。但总的进展趋

势是构建以行政系统为主导、在立法与行政之间存在某种程度制

衡的决策架构，而在行政、立法各自系统的内部也存在日益集权

的趋势。这种集权，在行政系统突出表现为预算编制决策权越来

越集中于政府首脑、部门(单位)负责人及其直属的庞大而又专业

的预算编制部门的手中，尤其是政府首脑的手中;而在立法系统，

则表现为预算决策权要紧集中于某一机构，如集中于下院，尤其

集中于下院中诸多具有预算参与权的委员会中的某一个专门委

员会(通常是预算委员会)。这些预算决策者依职权在法律的框架

范围内各自开展相应的决策工作，并在国家(或选区)最高施政方

针的约束下进行具体的预算谈判和协调[8]。这种以行政为主

导、集权与制衡并存但以集权为主的预算编制模式的形成，是由

预算决策的行政效率性、时效性、政策性、技术性、环境调适性

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以及对日益膨胀的公共支出规模的操纵性要求所决定的，是同行

政系统的首长负责制与立法系统的多数议决制的性质相吻合的。

这种趋势是我们修改预算法、界定中国各预算主体职权时必须充

分注意的问题。

而就中国现实情况而论，预算决策的差不多情况是：立法机

构差不多上无权、行政系统内高度集权、审计机关审计未能形成

制度[9]、预算决策过程和结果高度封闭。对此作以下分析和建

议：

1.立法机构方面。立法机构差不多无权的状况，除了全国人

民代表大会会议制度的局限性、权力机关预算职权和程序规定不

明的缘故外，更为重要的缘故是缺少一个强有力的专门委员会及

真正专业的预算审查人员。因为，立法权力资源本身就掌握在自

己的手中，它是能够用来设定程序、加强自己的预算职权的[10];

在预算出了问题时尤其如此。笔者冒昧地认为，立法机关之因此

在预算问题上较少进行监控，某种程度上归因于自身欠缺监控的

专业能力和实力。因此，那个问题并不能归咎于权力机构本身，

那个地点首先有一个整个社会的观念认同问题，即对国家政治架

构的认识问题。

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依照中国的现实国情，笔者认为中国的预算立法监督权应集

中于全国人民代表大会(全国政协有一定民主监督权)，尤其是应

集中于常设机构——全国人大常委会。具体的职权划分是：年度

预算由人民代表大会作形式审查、通过;人大常委会事先就年度

预算作实质性的“三读”审查并形成审查决议，享有修订建议

权、部门(或项目)预算否决权;人大常委会对预算调整行使审查、

批准权或否决权;人大常委会对决算、有关预算决算的审计报告

行使审查、批准权;人大常委会委员长会议依照特不情况可形成

决议，要求对重大项目预算或部门预算的编制、执行情况，指令

国家审计机构进行专项审计。政府应在全国人大代表会议召开3

个月往常将政府预算草案及审计报告提交人大常委会进行审查。

人大常委会的审查要紧依靠其专门委员会——预算工作委

员会进行。预算工作委员会在人大常委会领导下开展工作，同时

对全国人大财政经济委员会负责。为真正能够使预算工作委员会

开展卓有成效的工作，应大力加强其预算决算审查室的队伍建

设，增强其预算审查、政策分析的能力。要较大规模地扩编、实

行专业审查师制度、加强预算政策效果审查。预算工作委员会在

审查预算工作中应与预算部门、预算编制部门沟通、协调，对特

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