环境民事公益诉讼激励机制的构建

环境民事公益诉讼激励机制的构建

一、环境民事公益诉讼制度概述

公益诉讼起源于古罗马时代,而现代公益诉讼则发端于美国。美国国

会于1890年通过的《谢尔曼反托拉斯法案》标志着民事公益诉讼的诞生。豍有

学者将公益诉讼定义为:任何组织和个人根据法律授权,就违法侵犯国家利益、社

会公益的行为提起诉讼,由法院依法处理违法之活动。在这一前提下,依据起诉的

组织和个人的性质与地位,对公益诉讼诉讼进行了狭义与广义的划分。狭义的公

益诉讼仅指国家机关代表国家,以国家的名义提起的公益诉讼;广义的公益诉讼

既包括前者,又包括任何个人、组织代表国家,以自己的名义提起的诉讼,即所谓

“私人检察官”提起的诉讼。竖笔者认为,公益诉讼是为了维护国家和社会公共

利益,提起诉讼的主体并不是最重要的,重要的是被损害的公共利益是否得到了

全面有效地救济。我们宁愿相信,在有权提起公益诉讼的主体中增加公民个人这

一重要主体更能及时、有效地维护现代工业社会屡受侵害的公共利益。所以,所

谓公益诉讼乃是法定的国家机关和组织以及特定条件下的公民个人就损害或者

有可能损害国家利益、社会公共利益的行为向法院提起诉讼,由法院依法追究其

法律责任的活动。而环境民事公益诉讼是指,法定的国家机关和组织以及特定条

件下的公民个人就严重污染或者有可能严重污染环境,影响大多数居民正常生活

的行为向法院提起诉讼,由法院依法追究其民事责任的活动。

二、放宽原告资格限制

新民事诉讼法虽然确立了公益诉讼制度,但是仅赋予法定的国家机

关和有关组织原告资格,而将公民个人排除在公益诉讼大门之外。笔者将这种赋

予法定国家机关和相关组织原告资格的理论称为“二元论”;将更为保守的仅将

原告资格赋予法定国家机关(大多认为检察院最为合适)的理论称为“一元论”;

而将流行于美国等公益诉讼较发达国家的民事公益诉讼原告资格理论称为“三

元论”,这种理论较之“二元论”更为开放,即认为:不仅法定的国家机关和相关

组织有权提起民事公益诉讼,而且公民个人在符合特定条件下也可以单独提起民

事公益诉讼。

(一)法律规定的国家机关——检察院

笔者认为新民事诉讼法第五十五条中“法定的国家机关”就是指检

察院。理由在于:从法理上来看,我国宪法中规定检察机关作为国家的法律监督机

关,有权对法律的实施情况进行监督,这正是检察机关作为公共利益保护者的体

现。从实际效果来看,检察机关具备独特的优势:一是法律专业知识和诉讼经验丰

富,能提高公益诉讼的胜诉率;二是享有一般主体所没有的调查取证权。在公益诉

讼这类特殊的案件中,受到侵害的主体往往处于弱势地位,自行收集证据面临很

大困难,而检察机关可以利用职权调查收集证据,使侵害事实得到证明。

(二)法定的有关组织——公益环保组织

就环境民事公益诉讼而言,法定的有关组织一般需要满足两个条件:

首先,该组织必须是严格按照我国《社会团体登记管理条例》登记成立的,有自己

的组织机构和场所,有独立的财产,能够独立承担民事责任;其次,该组织提起的

公益诉讼所欲保护的利益应当与自己设立的目的相一致。所以,为避免可能产生

的报复和滥诉弊端,不能允许任何组织都能提起环境民事公益诉讼,具备原告资

格的组织必须是依法注册登记成立的以保护环境公共利益为宗旨的环境保护组

织。建议会同国家相关部委每年确定一批具备民事公益诉讼原告资

格的环保组织,并将名单公告。

(三)公民个人——被“遗忘”的力量

关于是否应赋予公民个人提起民事公益诉讼的资格,学界分歧较大。

从新民事诉讼法来看,显然是采取否定论。但是笔者倾向于赋予公民个人以原告

资格,并认为民事公益诉讼原告资格“三元论”能最大限度发挥公益诉讼制度的

预期作用,即最大限度维护社会公共利益。同时,将公民个人纳入公益诉讼原告主

体之中,“能唤起社会公众的自我维权意识,激发人们与侵犯公共利益的违法行

为作斗争的积极性,能有效遏制侵犯公益行为的发生”。豏因此,建议国

家立法机关在完善民事诉讼法时,突破传统的利害关系人理论,而采纳诉的利益

说,以弥补传统当事人适格理论的不足,从而赋予与损害没有直接利害关系的公

民个人原告资格。诉的利益说认为,在有关当事人可以通过审判请求获得一定的

利益(个人利益或公共利益、物质利益或精神利益),并有司法保护的必要性情况

下,法院都应当许可该当事人作为正当当事人进行诉讼。诉的利益乃原告谋求判

决时的利益,即诉讼追行利益。

但是,从防止滥诉、节约司法资源和督促行政机关依法行政的角度出

发,笔者建议对公民个人提起的环境民事公益诉讼设置前提条件,即采取前置审

查起诉模式,公民起诉之前,必须通知环保部门或者检察机关,要求环保部门履行

监管职能或者要求检察机关提起环境民事公益诉讼,只有在检察机关法定期间内

不提起诉讼的情况下,公民个人才能提起诉讼。这一法定期间称为通告期。美国

在《清洁水法》中就有类似规定。

三、构建诉讼激励机制

众所周知,一项制度再好,若没有相应的保障机制,也只能是空中楼

阁,环境公益诉讼也不例外,需要一些保障其实施的配套政策与制度。公益诉讼不

同于私益诉讼,原告往往不是为一己之私利而诉。如何激发公众参与公益诉讼的

动力,是使公益诉讼制度发挥实效必须考虑的问题。因为进行诉讼,不仅涉及到各

种费用支出,还要承受案件败诉压力,甚至是利益对立者的威胁。而即使原告胜诉,

因为其不是最终的实体利益享有者,所以其并不能(至少不能全部)享有胜诉判决

结果带来的利益。所以,从直接结果来看,提起公益诉讼是一件非常不利己的事。

为了克服这一现实困境,鼓励法定国家机关、相关组织,尤其是公民个人积极参与

公益诉讼,可以从以下三个方面着手相关的配套制度构建。

(一)创新诉讼费负担模式

由检察院提起的环境民事公益诉讼,参照刑事诉讼,不收取诉讼费,

因为检察院的费用支出由国家财政负担。但是,在被告败诉的情况下,案件诉讼费

应该由被告承担。由环保组织或者公民个人提起的,则可于起诉时申请缓交,法院

在受理后经初步审查认为可能存在环境侵权事实的,则应准予缓交。在案件审理

结束后,再根据结果来决定诉讼费用的承担。如果原告败诉,则由原告承担,原告

此时可以申请环境公益诉讼基金来支付这笔费用。豒该基金会的资金来源既可以

是社会公众的捐款,也可以是公益诉讼案件中对败诉的被告进行的一部分,

还可包括国家财政专项拨款。

(二)建立原告胜诉奖励制度

当原告胜诉时,给予其适当的奖励,犹如一剂强心针或者兴奋剂,可

以激励其对环境侵权行为及时提起公益诉讼。此时,可借鉴美国在公益诉讼制度

中设立的利益刺激机制,建立原告胜诉奖励制度。对提起诉讼的公民、法人、或

其他组织根据受保护的公共利益的价值或对社会的作用给予经济上的奖励。例如

在公益诉讼案件获得胜诉之后,把公益诉讼案件中被告方所交纳的按照一定

的比例分给公益诉讼的原告及律师,鼓励其通过公益诉讼维护公共利益。

(三)适用惩罚性赔偿规则

严重的环境侵权行为,不仅会造成相关个人的经济利益和人身利益

的直接损失,还会造成被污染的地区治理难、恢复难的长远间接损失。所以,被告

做出的填平直接损失的赔偿数额显然不够;同时,从打击效果来看,一般的赔偿模

式已经不能使其停止污染环境的脚步,必须以更严厉的惩罚使其注重对环境的保

护和公众健康权利及经济利益的合理关注。有效做法就是,通过高额的赔偿使其

因违法而获得的利润远不能满足其应支付的赔偿款。美国《侵权行为法重述》第

908条规定,惩罚性赔偿为损害赔偿及名义上之赔偿以外之赔偿,系为惩罚极端

无理行为之人而作之赔偿,且亦为阻遏该人及其他人与未来从事类似之行为而作

之赔偿。惩罚性赔偿制度最主要的两大功能为威慑与惩罚。豓也许从个案来看,

有些时候高昂的赔偿额对被告来说很残酷,但是从社会整体利益出发,从长远来

看,这样的做法显然是值得肯定的。具体的赔偿标准,可以综合考虑被告侵权造成

的损害和违法所得利润两个方面的因素,并以

其中较高者为准,再根据案件具体情况乘以一定倍数要求被告赔偿。这个倍数宜

设置于一个合理的区间内,比如说两倍至十倍,每个倍数又对应一定的损失或者

违法所得,这样环境民事公益诉讼个案的总赔偿额就可计算出来。