最新规范基层法律服务执业调研报告

规范和发展基层法律服务，是司法行政机关一项需要高度关注的重要课题。

围绕襄阳市司法局“规范、发展”要求，本人依据多年从事基层工作的经验并通

过深入基层实地调研，深感规范法律服务行为，加强法律服务行业市场监管对于

构建社会主义和谐社会，促进区域经济持续、健康发展，具有十分重要的现实意

义。

我国的基层法律服务制度产生于上世纪80年代中期，其设立主要为弥补当

时律师、公证人员不足。设立伊始，基层法律服务便定位于立足农村乡镇和城市

街道，为保障和促进经济社会稳定和发展，接受基层政府、企事业单位或公民委

托，提供一定范围的法律服务和法律帮助活动。20多年来，我区的基层法律服

务工作始终坚持立足基层、贴近众的服务宗旨，在推动全区改革开放，加强基

层民主法制建设，维护基层社会和谐稳定，促进经济社会健康发展，满足基层广

大众法律服务需求等方面发挥了重要作用。但随着社会变革不断深入和国家政

策调整不及时，当前我区基层法律服务，尤其是农村基层法律服务发展进程中出

现了一些不容小窥的问题，本文试图以襄州区为例在对这些问题梳理分析的基础

上，提出一些合理化发展建议，以期达到抛砖引玉的作用。

一、我区基层法律服务发展概况

20xx年前，我区法律服务所均挂靠镇司法所，与司法所一套人马、两块牌

子、合署办公，为镇政府内设机构，按事业法人组织列编，除开展法律服务业务

外，还承担基层司法行政职责，负责指导人民调解、进行法制宣传等工作。20xx

年，依照司法部和省司法厅的文件精神，我区法律服务所全部与司法所脱钩，改

制为自收自支的社会中介组织。法律服务所由初期的28个、发展到最高峰的30

个、随着襄州区的乡镇合并到现在整顿保留为16个。法律服务执业人员从最高

峰的130多人整顿保留到现在的76人。

近三年来，全区基层法律服务工作者共计担任法律顾问2100家，调解各类

民间纠纷案件3650件，代写各类法律文书9800份，代理各类法律诉讼10600

件，解答法律咨询89676人次;办理法律援助案件705件，避免和挽回各类经济

损失达3000万元。基层法律服务工作者共办理农民工维权案件86件，为农民工

挽回经济损失近150万元。最大限度地维护了农民工的合法权益，受到了区委、

政府及人民众的好评。

二、当前法律服务执业存在主要问题及原因

(一)执业人员素质参差不齐，整体水平和律师还有很大差距。我区现有的

76名法律服务工作者中，学历层次方面，具有本科以上学历的28人，占37%，

具有法律大专及以下文凭的48人，占63%，;年龄结构方面，45周岁以下46人，

占61%，45周岁以上30人，占39%;业务开展方面，20xx年度全区法律服务工作

者(76人)办理诉讼业务总量1300件，业务总收入146万元，人均1.9万元。无

论从人员构成状况，还是从业务拓展方面，基层法律服务工作者和律师都相差甚

远。主要原因一是学历层次普遍较低。法律工作者本科以上学历只占三成左右，

其余都是大专或高中学历，律师则都是本科学历以上。二是服务不及时。部分执

业者在为众提供法律服务的过程中，往往因为服务意识、交通工具等因素影响，

服务不够及时，工作效能偏低。三是业务水平滞后。基层法律服务行业培训交流

机会少，农村地处偏远、信息闭塞，对新兴领域不敏感，不少法律工作者只能开

展一般性代理业务，对农村深化改革进程中出现的新的法律服务需求不能快速反

应。

(二)法律服务所内部管理不健全、不规范。一些法律服务所制度虽然挂在墙

上，却没有得到执行。从受理案件到立案、代理、收费、取证等或多或少地存在

一些问题，制度建设不完善，制度执行不力，内部监督不到位，财务管理不规范，

案件卷宗材料不齐全，办理完毕后没有将办理情况归档备查。如：办案材料都在

承办人手里，没有由法律服务机构统一保管;办案上还存在小作坊模式，单兵作

战、个人主义比较突出。

(三)行业面临竞争和挑战加剧，业务拓展影响因素渐趋复杂。一是业务层次

低端化，服务对象多为基层单位和众。20xx年，全区法律服务工作者共代理

诉讼案件1300件，其中90%以上都是一审民事案件;代理非诉讼案件3000件，

其中85%以上都是一般合同审查或代书;担任法律顾问260家，无区直单位或大

中型企业;业务种类主要涉及征地、土地承包、家庭邻里纠纷和劳动、工伤、交

通事故纠纷以及农民工、下岗工事项，其中85%以上仍为传统婚姻家庭邻里纠纷

和一般伤害赔偿案件，只有不到15%的案件发生在土地流转、合同审查、征地补

偿、劳动用工等新兴领域。二是业务收费低廉化，城乡所收入剪刀差不断拉大。

20xx年，全区76名法律服务工作者共代理业务4300件，单个案件平均收费不

足400元。农村所收入境况普遍比城区所偏低。三是业务范围边缘化，农村基层

法律服务发展空间渐趋缩小。20xx年，13个农村所共代理诉讼、非诉讼案件1400

件，占全区法律服务所代理案件的30%，且人均收入普遍低于城区执业人员。主

要原因一是律师队伍增长迅速，分享法律服务市场“蛋糕”的人员增多，自然影

响到基层法律服务队伍在市场中的份额减少，基层法律服务队伍不注重自身宣

传，社会知名度不高，许多众对法律服务所的职能、业务范围不很了解，个别

所工作局面打不开。二是法制政策不稳定，前景不明朗，部分法律服务执业人员

看不到希望，存在“做一天和尚撞一天钟”和“小富即安”的思想，业务拓展不

积极，加之行业内部不正当竞争，个别法律服务工作者偏离职业道德和执业纪律

违规执业，在社会上造成了一些不良影响，使本就不成熟的基层法律服务市场倍

受损害。三是脱钩改制后，部分服务所与当地司法所在工作上很少往来，失缺了

当地党委政府强有力的支持。

(四)法律服务监管乏力、市场混乱。20xx年以来，基层法律服务管理主要

依据司法部两个《管理办法》(即59和60号令)。20xx年，国务院取消服务所

机构设立核准行政许可事项，至今未出台新的法规规章。现行规章对违法违纪处

罚规定的不具体，操作性不强，司法局在管理上放不开手脚，对行业发展放任自

流，监管疲软。一些基层法律服务工作者不按程序办案，乱收费、乱办案。收费

之前包打官司，收费之后什么都不做。在调查取证上，不取证、乱取证、甚至诱

导当事人做、伪造证据，在服务上不是让当事人满意，而是将“打官司”变

为“打关系”。有的私自收案收费，收费打白条，向当事人做虚假承诺，收费不

做事、乱做事。办案作风态度生硬、办案粗糙等。这些都严重影响了业务发展，

败坏了法律服务形象。

三、规范基层法律服务工作的对策建议

基层法律服务行业要自觉按照市场规律来运行和发展，自觉融入社会管理创

新发展格局，不断深化服务所体制机制改革，紧紧围绕中心工作，以城市街区和

乡镇农村为服务重点，整合服务资源，拓展服务领域，改进服务方式，加强行政、

行业、自律管理和社会监督有机结合，努力为经济平稳较快发展搞好服务。

(一)实施人才战略，强化教育培训，全面强化队伍建设

一是积极实施人才战略。建立选人、用人、育人新机制，把好入口关，按照

业务精、能力强、素质好、文化层次高的标准来选用人才，把具备法律专业知识

和优秀品格的人员充实到法律服务工作者队伍中来，建立严格的考核机制，对那

些业绩突出的法律服务工作者给予大张旗鼓的宣扬，使他们成为业内的领头雁，

激励他们更好地开展业务。同时将那些众不满意，职业道德、执业纪律差的执

业者清除出队伍。二是培训和教育常态化。建立学习培训制度，加强对基层法律

人员的思想政治教育、职业道德和执业纪律教育、业务知识教育，及时更新和丰

富法律工作者的专业知识，不断提高其服务技能、服务质量，鼓励广大法律工作

者积极参加自主学习教育，考取法律职业资格。三是提高管理者素质。实行等级

化管理，探索所主任竞岗制度，在法律服务所内部形成良性循环，确保把懂法律、

善经营、会管理的人才推到所主任岗位，以选好配强一把手来推进法律服务所内

部管理、人员队伍等各方面建设，促进服务理念不断更新，团队凝聚力、战斗力

不断增强。

(二)依托党委政府，当好参谋助手，重点突出社会效益

一是通过参与政府工作的作为获得新地位。针对当前基层工作中的一些“难

点、热点”问题，如计划生育、土地纠纷等，积极开展法律服务，把镇街政府列

为主要服务对象，协助政府实现依法行政，依法管理，成为基层人民政府法律上

的得力参谋和助手，提高自身在民众心中的地位。二是通过加大服务民生力度开

拓服务新领域。着力为保障和改善民生提供法律服务，加强对农村土地承包经营

权流转中法律问题的研究，将工作触角向与农民密切相关的项目和新型服务领域

延伸，及时主动热情做好服务，积极开展法律服务进村庄、工业园区活动，推出

为普通众做好“法律顾问”活动，全力保障农民合法权益。积极参与法律援助

网络体系建设，及时切入农村法律援助工作，创新服务方式，对“弱势体”提

供无偿法律援助。三是通过着力服务经济发展提升服务新层次。要把服务“三

农”放在突出位置，围绕落实强农惠农政策、发展现代农业、壮大区域经济等工

作，为地方党委政府提供法律咨询和建议。围绕优化城镇空间布局、建设资源节

约型和环境友好型城镇，建立与有关部门的经常性沟通机制，及时掌握重大工程

项目信息，超前参与乡镇政府新农村建设重点工程和“对外”经济活动，充分发

挥对城乡一体化发展的推动作用。灵活依托当地资源优势，科学进行市场定位，

以构建防范体系为主，帮助村庄、企事业单位修改完善各类经济合同，不断提高

企事业单位和村庄法律顾问量。

(三)强化监督机制，规范管理办法，推动管理制度创新

一是尽快配套相应的管理办法。管理制度的完善和创新，是基层法律服务继

续发展的动力保障，要在大政策体系框架下，以利于提高法律服务水平、利于促

进当地经济发展和社会稳定，利于法律服务所自身发展壮大为前提，尽快制定出

台管理规范，解决目前管理制度缺失的问题，改革、完善法律服务工作者执业资

格考试、考核和执业登记制度。二是切实加强管理完善监督。加强行政、行业、

内部和社会四个层面的管理和监督，形成合力，相互促进，构建执业行为职业道

德联合评价机制、执业纠纷联合化解机制和违规违纪案件联合防控机制，不断提

高监管效率，加强对法律服务所和执业法律工作者的年度检查和考评，对年度检

查和考评不合格的法律服务工作者予以辞退，促进基层法律服务行业逐步走向健

康有序的发展轨道。三是重点推动内部管理创新。引导法律服务所在机构、财务、

业务、人员管理等方面进行制度创新，逐步提高服务所公共发展基金和福利金提

取比例，明晰产权制度，改革分配制度，使报酬直接和效益挂钩、和劳动成果挂

钩，建立公正的评价体系和有效的激励机制，增强执业人员的内心稳定感、职业

荣誉感和工作积极性。

(四)加强品牌建设，提高服务质量，适应新农村建设需求

一是实施品牌战略。合理确定并培养法律服务所的核心竞争力，形成自已独

特的优势，着力服务形象塑造，打响诚信服务品牌。二是推进新型合作模式。坚

持“两所分离，合署办公”，整合司法所和法律服务所资源，从大局工作出发，

本着相互促进、共同发展、服务社会的目标，努力实现政府购买法律服务的健康

格局。我区13个基层法律服务所均实现了政府购买法律服务格局，服务所每年

由镇政府给予10000元补贴，在正常开展代理业务的同时，也帮助完成司法所分

配的工作任务。三是加大宣传力度。除利用报纸、电台、电视、网络等媒体宣传

以外，可探讨分片集中采用送法下乡、开展专项咨询或建立法律援助联系点等形

式，近距离向农民宣传法律服务知识，提高农民对就近获得法律服务的知晓率。