中国共产党依法治国的历程及思考

中国共产党依法治国的历程及思考

————“方水乡学校教师学法用法”专题讲座

十八届四中全会关于依法治国的决定，既是以习近平为总书记的党中央治国

理政政治智慧的反映，又凝聚了党长期依法治国的历史经验。回顾党依法治国的

艰辛探索和发展历程，总结经验，对于深化对依法治国的理解，更加自觉地贯彻

四中全会精神，无疑是大有裨益的。

一、中国共产党依法治国的历史进程

可以说，中国共产党从革命根据地时期到今天，一直在进行依法治国的探索，

大体上可以划分为四个时期。

第一个时期是从土地革命到1949年新中国成立，是党在局部执政的根据地

进行初步法制建设，是中国共产党依法治国探索的开端。

这个时期中国共产党领导的法制建设经历了一个从无到有、从零散到比较系

统的过程。在第二次国内革命战争时期，中央苏区制定了《中华苏维埃共和国宪

法大纲》，这是当时最重要的法律文件,是第二次国内革命战争时期工农民主政

权的根本法，共17条。其基本内容为确定政权的性质和任务，“这个专政的

目的，是在消灭一切封建残余，赶走帝国主义列强在华的势力，统一中国，有系

统地限制资本主义的发展，进行苏维埃的经济建设，提高无产阶级的团结力与觉

悟程度，团结广大贫农众在他的周围，同中农巩固的联合，以转变到无产阶级

的专政”。宪法大纲是中国第一部反映劳动人民当家作主、参加国家管理的宪法

性文件，为后来建立革命政权和法制建设提供了经验。

抗日战争时期，根据地相对稳定，政权比较巩固，因此法制建设也有较大发

展,产生了《陕甘宁边区施政纲领》这样重要的法律文件。其主要内容是：1、规

定边区政府的基本任务和奋斗目标是:进一步巩固边区,发展抗日的政治经济文

化建设，以达到坚持长期抗战、增进人民福利的目的；根据抗日民族统一战线的

原则，团结边区内部各社会阶级、各抗日党派，发挥一切人力、物力、财力、智

力，为保卫边区、保卫西北、保卫中国、驱逐日本帝国主义而战；坚持与边区境

外友党友军及全体人民的团结，反对投降分裂倒退的行为。2、规定保障抗日人

民的各项民主权利：保障一切抗日人民（包括地主、资本家、农民、工人等）的

1

人权、政治权利、财权及言论、出版、集会、结社、信仰、居住、迁徙等自由权，

除司法系统及公安机关依法执行职务外，任何机关部队团体不得对任何人加以逮

捕、审问或处罚，人民则有权利用任何方式控告任何公务人员的非法行为。3、

规定了边区政府的各项方针政策。如中国共产党与各党派各众团体实行民主合

作的“三三制”的政权政策，以及锄奸、土地、劳动、婚姻、财政经济、文教卫

生、民族侨务和外事工作等各项方针政策，是边区政府的根本法。在解放战争时

期，法制建设在抗日战争时期法制建设成就基础上又有进一步提升。这一时期值

得纪念和总结的一件大事，是1948年通过的《中国土地法大纲》，这个大纲集

中解决民主革命最重要的土地问题，极大地激发了贫苦农民众的革命积极性，

在土地法大纲指导下，党领导亿万农民打破封建土地所有制，农民得到祖祖辈辈

梦想的命根子——土地，切身最大利益的满足让农民真心实意把共产党看做自己

翻身求解放的引路人，并在党组织动员下，踊跃参加人民解放军，为解放战争的

最后胜利奠定了根本的民心基础和物质基础。《中国土地法大纲》在中国共产

党法制史上占有极其重要的位置，原因就在于此。纵观民主革命时期革命根据地

的法制建设，有如下特点：第一，当时的立法有鲜明的目的性，即为保卫、巩固、

发展党领导的革命政权服务，打击敌人，动员人民众推翻反动统治者。立法的

价值取向是，革命需要和人民利益至上，从实践看也确实达到了这个目的。第二，

从立法内容看，由于历史条件的限制，还比较粗糙，不够完善，许多法律条文也

未能在实践中得到有效执行。第三，在紧张的战争年代，政策具有灵活多样、及

时有效和内容具体等特点,更适合发挥对革命战争的指导，因此当时许多巩固政

权的措施不是依靠法制而是通过党的政策进行的。很明显，以政策为主、以法律

为辅，是当时党领导革命的一个特点。尽管如此，中国共产党作为工人阶级政党，

在处于被围剿、迫害的情况下，仍然通过法制来管理政权，这件事本身就有及其

重大的意义，表明党是个完全不同于旧式革命者的新型先进政党，对承担的艰巨

历史使命有高度的自觉。这一时期法制建设取得的成就，为新中国的法制建设做

了杰出的奠基和开局工作，也为今天的依法治国提供了有益的启示。

第二个时期是新中国成立到十一届三中全会，这是我国社会主义法制建设

取得重要成就而又遭受挫折的时期。

新中国的成立，结束了战争状态，实现了民族独立和人民解放，在全国范围

内建立了巩固的政权，为全面的法制建设提供了基本的政治条件和社会环境。党

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明确宣布，废除国民党的《六法全书》，建立人民的法制。1949年9月召开中

国人民政治协商会议，通过的共同纲领第十七条明确规定：“废除国民党反动派

政府一切压迫人民的法律、法令，制定保护人民的法律、法令，建立人民司法制

度”。这是一个极其重要的举措，不破不立，只有彻底打破旧法统，才能建立人

民的法律。这一时期法制建设的指导思想，是关于人民民主专政的理论，

其着眼点，是巩固、发展新民主主义革命成果，为过渡到社会主义社会打下基础，

成就是显著的。体现在，1950年4月中央人民政府委员会通过了新中国第一部

婚姻法，废除封建婚姻制度，解放了广大妇女。1950年6月通过的法，

废除封建的土地制度，这是巩固民主革命成果的必要举措。1952年中央人民政

府委员会批准了惩治贪污条例，这对党执政初期反对腐败，保持国家机关和国家

工作人员的廉洁，起到重要作用。这一时期法律建设成就的集大成者，是1954

年通过的中华人民共和国第一部宪法。这部宪法以《共同纲领》为基础，又是《共

同纲领》的继续和发展。宪法肯定了《共同纲领》中有关国家政治制度，经济制

度，军事制度，文化教育之策，的基本原则，同时根据新民主主义向社

会主义过渡的需要，规定了过渡时期的总任务及实现这一任务的具体方法和步

骤；对国家机构和公民的基本权利义务作了更加具体的规定。1954年宪法总结

了我国人民长期革命斗争的历史经验，其颁布实行，对于巩固革命胜利成果，推

动社会主义改造，起了巨大的历史作用。从1949年到1957年，中央颁布的法律

法规有九百多部，初步建立起了人民民主专政的法律制度。1956年党召开第八

次全国代表大会，八大通过的关于政治报告的决议提出：“由于社会主义革命已

经基本完成，国家的主要任务已经由解放生产力变为保护和发展生产力”，“国

家必须根据需要，逐步系统地制定完备的法律”。历史发展的客观情势是，1956

年社会主义改造的胜利完成，本应当成为社会主义法制建设的重要起点。然而，

社会主义法制建设的道路是不平坦的。中国历来是个人治而非法治的社会，这个

传统是巨大的历史惰性，必然在相当程度上影响到党对法制建设的看法，加上党

领导的革命是以暴力推翻反动统治的，它本身是“造反有理”、“无法无天”的。

从革命党转为执政党，法治思维很难在一朝一夕建立起来。这种情况董必武在八

大上曾经深刻分析过，他指出，法制不完备的状况，在新建的国家内会不可避免

地存在一定时候，但是应该逐渐完备起来。如果让法制不完备的现象继续存在下

去，就会成为一个严重问题。他还指出，不重视和不遵守法制的现象，有它的历

史根源。一是我们的党员和干部仇视旧法制的心理，容易引起对一切法制的轻视

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心理；一是革命的众运动不是完全依靠法律的，因而助长人们轻视一切法制的

心理。因此，必须采取积极措施，健全人民民主和法制。可惜，在当时历史条件

下，他的话没有引起高度重视，也没有在全党形成共识。加剧这种情况的是对经

典作家关于无产阶级专政论述的误解。列宁在十月革命前写到：“无产阶级专政

是直接凭借暴力而不受任何法律约束的政权”。列宁的原意是强调以无产阶级革

命要打碎旧的国家机器，革命后建立的政权当然不受旧法统约束。囿于历史条件，

列宁没有论述无产阶级政权与新的法律的关系，更未能提出依法治国思想。由于

中国共产党走过的革命道路和形成的革命传统，很容易绝对地、简单化地理解列

宁的思想，导致对法制的忽视。历史的局限性反映在人们的认识中，就是八大党

章没有说明党同宪法、法律的关系，也没有提出党要保证国家机关、司法机关和

各种经济文化组织有效地行使自己的职权问题，而这些都是有关执政党领导和依

法治国的重大问题。八大以后，也没有能够进一步健全社会主义民主和法制。从

1950年代后期开始，在“左”的思想影响下，党的领导制度中权力过分集中的

现象日益发展，在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切

权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是第一书记。党的一

元化领导，实际上变成了个人领导。党同政府。经济组织、众团体之间如何划

分职权范围的问题，始终没有得到解决，最后发展到党超越宪法和法律，取消国

家机关的应有的职权，这是“文化大革命”得以发生的一个重要原因。正如邓小

平所总结的：“斯大林严重破坏社会主义法制，同志就说过，这样的事件

在英、法、美这样的西方国家不可能发生。他虽然认识到这一点，但是由于没有

在实际上解决领导制度问题以及其他一些原因，仍然导致了‘文化大革命’的十

年浩劫。这个教训是极其深刻的。”

第三个时期是从十一届三中全会到十八届四中全会。这是中国共产党确立

依法治国方略、社会主义法治建设取得重要进展的时期。

社会主义法制的破坏使中国共产党和中国人民付出沉重代价，但是历史的代

价是以历史的进步为补偿的。一个最重要的补偿就是全党全国人民对社会主义法

制的认识日益深刻并形成共识。十一届六中全会“关于建国以来党的若干历史问

题的决议”指出，‘文化大革命’的发动和发展的一个重要条件是，党“没有能

把党内民主和国家政治生活、社会生活的民主加以制度化、法律化，或者虽然制

定了法律，却没有应有的权威”。这是一个惨痛的教训，为了防止今后不再发生

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类似“文化大革命”的事件，十一届六中全会决议指出，“必须巩固人民民主专

政，完善国家的宪法和法律并使之成为任何人都必须严格遵守的不可侵犯的力

量”。在十一届三中全会前召开的中央工作会议上，针对过去存在的问题，

明确指出“必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而

改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变”。十一届三中全会以来,党中央

把发展社会主义民主、健全社会主义法制提到前所未有的高度,并将之作为中国

共产党在新时期社会主义现代化建设的基本方针和重要目标任务。至此，新时期

法制建设走上快车道。1982年制定了新宪法，制定和修改了一系列法律，涉及

各个领域。这一时期法制建设的特点，是不断从改革深化和建设发展中吸取动力。

党中央与时俱进，对法制建设和立法工作，不断提出新的任务和要求。1992年

党的十四大根据南方谈话精神确定，我国经济体制改革目标是实现社会主

义市场经济。从此，我国立法工作进入了一个新的阶段。十四届三中全会通过的

“关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定”指出，要“遵循宪法规定的

原则，加快经济立法，进一步完善民商法律、刑事法律、有关国家机构和行政管

理方面的法律，在本世纪末初步建立适应社会主义市场经济的法律体系”，立法

的重点是“要抓紧制定关于规范市场主体、维护市场秩序、加强宏观调控、完善

社会保障、促进对外开放等方面的法律。同时，还要适时修改和废止与建立社会

主义市场经济体制不相适应的法律和法规”。1997年党的十五大提出要“进一

步扩大社会主义民主，健全社会主义法制，依法治国，建设社会主义法治国家”，

把依法治国做为党领导人民治理国家的基本方略。1999年3月，九届全国人大

二次会议通过的宪法修正案，将“依法治国，建设社会主义法治国家”载入宪法，

使之上升为一项宪法原则。标志着党在治国理政方式上实现了由过去主要依靠政

策、依靠行政手段，转向主要依靠法律手段的根本转变;标志着我国正式走上了

依法治国的道路。十六届四中全会根据十六大让“依法治国基本方略得到全面贯

彻”的要求，提出党要实行“科学执政、民主执政、依法执政”，以改进执政方

式来促进依法治国。到2010年底，中国已制定现行有效法律236件、行政法规

690件、地方性法规8600多件。十七大在此基础上又强调“全面落实依法治国

基本方略，加快建设社会主义法治国家。依法治国是社会主义民主政治的基本要

求。要坚持科学立法、民主立法，完善中国特社会主义法律体系。”正如十八

届四中全会所总结的：经过十一届三中全会以来30多年的努力，“中国特社

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会主义法律体系已经形成，法治政府建设稳步推进，司法体制不断完善，全社会

法治观念明显增强”。

第四个时期是以十八届四中全会为标志，进入全面推进依法治国，建设中

国特社会主义法治体系的新阶段。

十八届四中全会是新中国成立以来党第一次专门召开的研究法治工作的会

议。在十八大做出全面推进依法治国部署，十八届三中全会做出全面深化改革决

定之后，十八届四中全会通过了《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,

决定在肯定改革开放以来法治建设取得的成就后指出，同党和国家事业发展要求

相比，同人民众期待相比，同推进国家治理体系和治理能力现代化目标相比，

法治建设还存在许多不适应、不符合的问题，主要表现为：有的法律法规未能全

面反映客观规律和人民意愿，针对性、可操作性不强，立法工作中部门化倾向、

争权诿责现象较为突出；有法不依、执法不严、违法不究现象比较严重，执法体

制权责脱节、多头执法、选择性执法现象仍然存在，执法司法不规范、不严格、

不透明、不文明现象较为突出，众对执法司法不公和腐败问题反映强烈；部分

社会成员尊法信法守法用法、依法维权意识不强，一些国家工作人员特别是领导

干部依法办事观念不强、能力不足，知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法

现象依然存在。这些问题，违背社会主义法治原则，损害人民众利益，妨碍党

和国家事业发展，必须下大气力加以解决。据此，决定提出了全面推进依法治国

的总目标是“建设中国特社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。这就是，

在中国共产党领导下，坚持中国特社会主义制度，贯彻中国特社会主义法治

理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、

有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，坚持依法治国、依法执政、依

法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、

严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。“很明

显，这里提出的法治体系不同于法律体系，它包括法律的规范、实施、监督、保

障和党内法规五大体系；法治国家也不同于一般的法制建设，它包括法治国家、

政府、社会的三位一体的建设和立法、执法、司法、守法各个环节。十八届四中

全会在依法治国总目标下，决定确立了若干原则和任务，制定了建设法治中国的

完整施工图，标志着中国进入了建设社会主义法治体系的新阶段。

二、对中国共产党依法治国的历史思考

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历史是过去和现在的对话。中国共产党如何实行依法治国？历史提供了宝贵

的经验。

1、只有正确认识、处理法治与人治这一基本问题，依法治国才能得到真正

的全面的落实

人治与法治是历史上长期存在的两种对立的治国理念和制度。中国历史上的

人治与封建专制、小农经济相联系，强调当权者个人作用与权威，“皇权至上”、

“君言即法”、“口含天宪”。人治社会也是有法律的，封建思想家曾提出：“国

无常强，无常弱。奉法者强则国强，奉发者弱则国弱”但那是约束普通民众的法，

皇帝个人权力不受任何法律制约。在人治社会里，社会的稳定、进步完全取决于

当权者个人的贤明。所谓法治即法的统治，强调法律作为一种社会治理工具在社

会生活中的至上地位，要求用一整套完善的法律制度管理国家、约束全体社会成

员。现代意义的法治是在资产阶级反对封建统治斗争中发展起来的，正是资产阶

级法治才保证了资产阶级民主和资本主义市场经济秩序，创造了近代西方文明。

尽管人治在一定历史条件下对维护封建秩序不失为一种方法，但从历史发展长过

程看，法治优于人治的结论无需争论。资本主义制度比封建社会进步，一个重要

原因也在于此。与人治条件下统治者个人意志至上及其多变性、随意性相反，法

治则强调稳定的、制度化的社会规范，以此作为社会治理的最高规则。虽然法律

也是由人来制定的，而且法治也不排斥人的作用，但从法律的制定、执行到修改

都必须按照法律本身制定的规则进行，人只能在法律规定的范围内发挥作用，而

不能超越法律，这是法治的内在要求和与人治的最大区别。历史上，各个社会主

义国家由于资本主义不发达、封建影响根深蒂固，加上在进行革命、夺取政权的

斗争中实行高度的集中统一领导，领导者人的个人作用往往显得很突出，胜利后

这些传统延续下来，没有及时发展党内民主、人民民主民主并使之制度化，因而

几乎都存在人治大于法治的情况，从权力过于集中于个人、个人崇拜滋长开始，

发展到后来，就是人治取代法治。这种情况在中国也发生了，1950年代后期国

家经济、政治上的一系列错误，都与此有关。痛定思痛，于1992年以质

朴的语言讲道，“还是要靠法制，搞法制靠得住些。”这是中国共产党人历经曲

折之后在认识的巨大飞跃。历史表明，一般性地承认法律重要还远远不够，只有

时刻警惕以人治取代法治，牢固树立法治的至高权威，在法治基础上发挥人的作

用，才能把依法治国方略贯彻下去。

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2、只有以辩证思维认识处理加强党的领导与维护法律权威的关系，才能防

止认识和实践中的偏差，正确贯彻依法治国

党的领导与法律权威的关系，至今是重大的理论和实践问题。以简单化的、

线性化的思维认识这一复杂问题，会把认识导入误区。如提出“党大还是法大”？

这不是科学命题。如果坚持“党大于法”，那么势必使法律形同虚设；如果承

认“法大于党”，则又有可能消弱党的领导。一旦陷入这种非此即彼的思考路径，

种种答案在理论上都不科学，在实践中亦是有害的。其实，加强党的领导与维护

法律权威不是对立的，“依法治国是党领导国家的基本方略”，这一命题本身就

把二者辩证地统一起来了。这一命题内在地包含两个要点：一是依法治国必须以

坚持执政党的领导为政治前提；二是党的领导必须以法治方式进行。这个命题又

具体可以化解为以下原则：执政党要领导立法工作，按照程序立法，把反映人民

利益的政策通过法律上升为国家意志；党要保证严格执法和司法公正，纠正一切

损害法律权威和违背司法公正的现象；包括党在内的任何组织、个人都要在宪法

和法律范围内活动，任何组织、个人都没有超越法律之外的特权；党组织、党员

干部要带头遵守宪法法律，为全体人民树立榜样。上述原则通过一系列具体、严

密的制度加以落实，就达到既加强党的领导又维护法律权威的目的。

3、只有正确认识处理改革与法治的关系，把依法治国作为全面深化改革的

基本方略，才能使改革持续、健康发展，保证国家长治久安

党的“一个中心、两个基本点”的基本路线要讲一百年，因此在整个社会主

义初级阶段，都要不断地进行改革。法治建设与全面深化改革的关系是始终要面

对的重大课题。在中国改革初期，许多法律缺项，一些过时的法律于改革无益。

当时确实需要强调通过改革补上法律缺口，以改革实践促进大量立法，建立健全

法律制度。“先行动后规范”，成为这一时期不可避免的现象。现在进入全面深

化改革新阶段，从总体讲，国家进入法治时代，改革发展的许多工作，已经有基

本的法律依据，此时，必须从“先改革、后立法”转向“先立法、后改革”，从

“以改革推进法治”转向以法治推进改革“。需要强调，任何改革都要于法有据，

运用法治思维和法治方式全面推进改革。一方面，把改革措施纳入法治轨道，对

改革难题寻求法律解决办法；另一方面，对不到法律依据的事项，也不能操之

过急，先执行立法程序，通过相关法律，再实施改革措施。以法律支持改革；又

用改革推动法治建设，是现阶段处理二者关系的新思路。这样认识处理问题，并

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非麻烦费事、耽误改革时机，恰恰使改革措施更稳妥有效，更容易减少阻力，得

到广泛支持。实践证明，当今中国处于急剧变化时期，”变革成为唯一不变的因

素“，既有发展的巨大可能性也存在很多不确定性。从本身利益出发解释和期望

改革的思想非常普遍，还存在焦虑、浮躁等社会心态。要使改革措施成本小而收

效大，防止翻烙饼、朝令夕改，杜绝”面多了放水、水多了放面“的折腾式改革，

更必须强调依法行政、依法改革。正如法学家拉德布鲁赫说：法律秩序关注的是，

人类不必像哨兵那样两眼不停地四处巡视，而是要能使他们经常无忧无虑地仰望

星空和放眼繁茂的草木。法律的规范性、稳定性会保证改革的预期和美好前景，

增强全社会对改革的共识和信心。

4、只有下大力气建设法治文化，才能为法律制度、规则提供价值支撑、精

神动力和舆论支持，保证法律的制定、遵守和实施

十八届四中全会明确提出建设法治文化，表明党对法治建设艰巨性复杂性有

了更深刻的认识。法治不仅表现在法律的规则条文、制度机构层面，也表现在人

们的思想、观念层面，从这个意义上考察，可以把法治理解为一种文化。概言之，

法治文化是关于法治的知识、理念、信仰、习俗、惯例、道德评价、思维方式、

社会舆论的总和，是法律制度、法律规则在思想、观念上的反映。法律的制度规

则与法治文化相辅相成。虽然制度问题更带有根本性，往往决定人的思想行为，

但制度要由人去制定、执行和维护，制度对人也有很强的依赖性。“法律必须被

信仰，否则它将形同虚设”。不妨这样比喻：如果说制度、规则是骨骼，文化则

是血肉。从文化对人们行为的导向性来说，文化也是无形的制度。我国几千年封

建传统形成的“官文化”和落后的小生产习惯势力，包括权大于法、家长制以及

无政府主义、对法律的实用主义态度等，是建设法治中国的思想文化障碍。因此

要抓住法律的制度、规则建设和法治文化建设两个轮子，才能把社会主义法治建

设不断推进。法治文化有丰富的内涵，除尊法、守法、护法这些基本思想和一般

性要求外，还包括更深层次的内容：第一，一切权力属于人民的核心理念。中国

社会主义政治制度的本质是坚持一切权力属于人民和人民当家做主，人民只有在

中国共产党的领导下，在法治基础上才能实现真正的当家做主。人民是主体，党

的领导是核心，法治是基本保证。坚持一切权力属于人民，把党的领导、人民当

家做主和依法治国三者统一起来，是中国社会主义法治文化的精髓。第二，公民

在法律面前一律平等的观念。法律不承认任何特权，平等是法律公正和正确实施

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的前提。第三，不容动摇的规则意识和共同遵守的契约精神。规则意识不仅要求

遵守一切法律法规，也要求遵守一切社会规则和社会秩序。契约意识是近代市场

经济的产物，契约精神保证了市场公平交易，维护了市场秩序，为法治创造了经

济基础?从我国现实情况看，部分社会成员仍存在规则意识和契约精神缺失的问

题。因此在全社会强化规则意识，倡导契约精神，弘扬公序良俗，极大地有助于

增强法治的道德底蕴，优化法治环境。第五，科学合理的权利义务观念。社会主

义法治文化强调权力与责任的统一、公民权利和义务的统一、维护个人权利和尊

重他人权利的统一。执掌权力也就带来责任，行使权力必须受到监督。公民依法

参与政治和社会生活，享受充分的权利，同时全面履行自己的义务。每一个普通

公民的权利都受到保护，每一个人都像珍视、维护自己的权利一样尊重、维护他

人的权利。建设法治文化就是要通过各种措施使上述思想观念潜移默化地影响

人，内化为人们的价值取向、信仰信念，并外化为全社会的道德评价、舆论氛围，

产生维护法律权威的强大精神力量、道德力量。依靠法律制度和法治文化的双轮

驱动，中国社会主义法治体系会较快地建立起来。

参考：姚桓（作者为全国党建研究会特约研究员、北京市委党校教授）

2015年04月03日14:28

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