基层法律服务的多元化：1+X模式

基层法律服务的多元化：1+X模式

【摘要】基层法律服务在我国广大基层地区有着广泛的需求，但目前我国的基层法

律服务还比较缺乏，无论是基层法律服务的主体还是形式都比较单一，迫切需要建立多元

化的基层法律服务主体和服务形式，形成基层法律服务多元化的“1+X模式”，此外这种基

层法律服务多元化的“1+X模式”还需建立一个长效机制来予以保障。

【关键词】基层法律服务；多元化；1+X模式

基层法律服务产生于20世纪70年代末80年代初，创建于广东、福建、辽宁等沿海

地区农村的一些乡镇，是基于我国国情和社会需要逐步发展起来的一项由基层法律服务工

作者向广大众和基层社会提供的法律服务。在三十余年的发展演变中，基层法律服务经

历了从无到有、迅速发展到逐渐萎缩的过程，随着党和国家对法治重视程度的不断提高，

以及广大基层基层众的迫切需求，基层法律服务在服务主体和服务形式上需要多元化的

发展趋势来进一步完善，以更好地发挥作用。

一、服务主体的多元化：1+X模式

只要一提到基层法律服务，人们往往会马上联想到基层法律服务所和其从业人员，的

确，其主要职责就是提供基层法律服务，但在我国，除了基层法律服务所和其从业人员外，

基层司法所、人民调解委员会、律师事务所、法律援助机构等广为人知的法律服务组织和

从业人员在基层法律服务中也扮演着不可或缺的重要角。本文所说的基层法律服务主体

多元化的“1+X模式”中的“1”即是指传统的基层法律服务所和其从业人员，“X”即是指广大

的基层司法所、人民调解委员会、律师事务所、法律援助机构等法律服务组织，以下分别

予以论述。

1.基层法律服务所

基层法律服务所的前身是乡镇法律服务所，虽然司法部曾在1987年和20XX年两次下

发文件规范其名称，但各地称谓仍比较混乱，有叫法律服务所、法律服务站的，有叫法律

事务所、法律咨询站的，其在业务上侧重于提供相对专业的法律服务。关于基层法律服务

所的性质，在20XX年以前，基层法律服务所大都与司法所“一套人马，两块牌子”合署办

公，20XX年司法部发布的《基层法律服务所管理办法》将基层法律服务所界定为“在乡镇

和城市街道设立的法律服务组织，是基层法律服务工作者的执业机构”。要求基层法律服务

所依法自主执业，独立承担民事责任，到20XX年底，全国绝大多数基层法律服务所实现

了与司法所的分离，基层法律服务所成为独立的法律服务机构，相对于律师事务所被称为

面向社会提供法律服务的社会中介组织，基层法律服务所可称之为面向社会提供法律服务

的“准”社会中介组织。

2.基层司法所

基层司法所的设立晚于基层法律服务所，司法所是20世纪90年代初期才设立的。司

法所是设置于乡镇（街道）人民政府的国家司法行政机关，是县级司法行政机关的派出机

构。侧重于调解纠纷，协调政府部门和司法行政部门的工作，更多地具有行政职能。目前

在我国大部分地区基层司法所在众心中的威望明显超过基层法律服务所和基层律师事

务所，有时甚至会超过基层法庭。

3.律师事务所

依据《中华人民共和国律师法》，律师是指依法取得律师执业证书，接受委托或者指

定，为当事人提供法律服务的执业人员。律师应当维护当事人合法权益，维护法律正确实

施，维护社会公平和正义。律师只能在一个律师事务所职业。律师变更执业机构的，应当

申请换发律师执业证书。律师执业不受地域限制。律师事务所是律师的执业机构。按照司

法部《律师事务所管理办法》，律师事务所是律师的执业机构。律师事务所应当依法设立

并取得执业许可证。律师事务所应当依法开展业务活动，加强内部管理和对律师执业行为

的监督，依法承担相应的法律责任。任何组织和个人不得非法干预律师事务所的业务活动，

不得侵害律师事务所的合法权益。

4.法律援助机构

依据国务院《法律援助条例》，法律援助是政府的责任，县级以上人民政府应当采取

积极措施推动法律援助工作，为法律援助提供财政支持，保障法律援助事业与经济、社会

协调发展。法律援助经费应当专款专用，接受财政、审计部门的监督。国务院司法行政部

门监督管理全国的法律援助工作，县级以上地方各级人民政府司法行政部门监督管理本行

政区域的法律援助工作。中华全国律师协会和地方律师协会应当按照律师协会章程对依据

本条例实施的法律援助工作予以协助。直辖市、设区的市或者县级人民政府司法行政部门

根据需要确定本行政区域的法律援助机构。法律援助机构负责受理、审查法律援助申请，

指派或者安排人员为符合本条例规定的公民提供法律援助。律师应当依据《律师法》和本

条例的规定履行法律援助义务，为受援人提供符合标准的法律服务，依法维护受援人的合

法权益。接受律师协会和司法行政部门的监督。国家鼓励社会对法律援助活动提供捐助。

国家支持和鼓励社会团体、事业单位等社会组织利用自身资源为经济困难的公民提供法律

援助。

5.人民调解委员会

依据《中华人民共和国调解法》，人民调解委员会是依法设立的调解民间纠纷的众

性组织。村民委员会、居民委员会设立人民调解委员会。企业事业单位根据需要设立人民

调解委员会。人民调解委员会由委员三至九人组成，设主任一人，必要时，可以设副主任

若干人。人民调解委员会应当有妇女成员，多民族居住的地区应当有人数较少民族的成员。

人民调解员由人民调解委员会委员和人民调解委员会聘任的人员担任。人民调解员应当由

公道正派、热心人民调解工作，并具有一定文化水平，政策水平和法律知识的成年公民担

任。县级人民政府司法行政部门应当定期对人民调解员进行业务培训。

二、服务形式的多元化：1+X模式

传统的基层法律服务形式是基层法律从业人员在其工作单位为有法律需求的基层

众提供服务，但服务型政府的理念和我国广大基层地区的实际情况要求基层法律服务工作

人员必须采取各种形式主动为广大基层众提供服务，将法律服务送到基层众的家门口，

同时加强法制宣传，切实提高基层众的法律知识和水平。本文所说的基层法律服务形式

多元化的“1+X模式”中的“1”即是指传统的基层法律从业人员在其工作单位为有法律需求

的基层众提供服务，“X”即是指基层法律服务送上门，鼓励法学专业学生参与，加强法

制宣传等多样化的形式主动为基层众提供及时有效的法律服务。

1.加强基层法律服务机构建设

第一，加强基层司法机构的建设。基层司法机构如基层法庭、司法所、公证机构等在

基层生活中起到至关重要和不可替代的作用。当前，在广大基层应以乡镇和街道办事处为

单位（有的地方可以延伸到村委会和居委会），建立、健全基层法庭和司法所、公证机构

等基层司法机构，以便强化其基层法律服务。第二，加强基层人民调解委员会的建设。人

民调解委员会是基层众性组织，在《中华人民共和国调解法》《人民调解委员会条例》

等法律、法规的规范下，调解民间纠纷，并通过调解工作宣传法律法规、规章和政策，教

育公民遵纪守法，遵守社会公德。第三，加强基层法律从业机构建设。基层法律从业机构

主要是指基层律师事务所和法律服务所，鼓励律师事务所和法律服务所积极与基层众联

系，一方面为基层众通过法律途径解决争端，维护权利提供便利条件，另一方面在进行

基层法律服务的同时扩展其相关业务。

2.基层法律服务送上门

第一，法律知识送上门，提高基层众法律素质。基层众有广泛的法律需求，却很

少有法律方面的相关知识，因此，基层法律服务机构和人员应该积极采取发放法律书籍，

举办普法讲座等形式为广大基层众提供法律知识。第二，调解疏导送上门，预防和化解

基层众纠纷。基层生活看似普通，实则丰富所彩，其中的矛盾纠纷也多种多样，最常见

的如婚姻纠纷，拆迁纠纷，借款纠纷等，如果得不到及时处理很有可能破坏基层稳定的大

局，因此，基层法律服务机构和人员应该早发现早解决，将基层纠纷化解在萌芽状态。第

三，法律援助送上门，解决基层众实际困难。一大部分基层众因生活所迫无法聘请专

业法律从业人员为其提供专业法律服务，这时就需要党和政府为其提供帮助，基层法律服

务机构和人员应加大基层法律援助的范围和力度，简化援助申请手续，缩短申请审批时间，

以便更好地提供及时有效的法律援助。

3.鼓励法学专业学生参与

法学专业学生，特别是高年级的法学专业学生，已经掌握了较多的法律知识，有强烈

的参与社会实践的想法，有强烈的运用法律知识的愿望。也就是说，他们具备了提供简单

法律服务的能力，并且具有参与基层法律服务的愿望。目前我国某些高校已经在基层设立

了专门的法律服务中心，由法学专业学生为基层众提供相关法律咨询与帮助。此外，积

极鼓励法学专业学生到基层地区就业，通过引入法学专业学生从业，还可提高基层法律工

作者的素质，推进基层法律服务队伍的改革。需要注意的是，法学专业学生尚缺乏基层法

律实务经验，其参与基层法律服务还需要专业基层法律服务人员的组织和指导。

4.加强基层法制宣传

基层法律服务机构可以通过送法下基层、现场授课、针对性辅导、法律咨询等形式，

在继续利用板报、墙报等基层传统法制宣传教育阵地的基础上，充分发挥报刊、电视、广

播和网络等现代化大众传媒的作用，就基层自治、政务公开、民主管理、契约化建设等问

题进行有针对性的法制宣传，对基层众在基层生活中出现的问题进行解答咨询，提供法

律意见。要把法制宣传教育纳入政府对农村公共服务的重要内容，要结合基层“两委”换届

选举，宣讲宪法和选举法、村（居）民委员会组织法等法律、法规以及有关的方针政策，

增强基层干部和众的宪法观念和法律意识，推动基层民主政治建设健康有序发展。要引

导、帮助基层众以理性、合法的方式和途径表达利益诉求，提高基层干部运用法律手段

管理基层事务、处理矛盾纠纷的能力。

此外，基层法律服务还可采取其他各种适合本地区的有效形式，这需要基层法律服务

的提供主体根据本地区实际情况以及需求对象的特点和要求，积极探索，敢于创新，主动

为基层众提供更好更及时的服务。

三、小结

基层法律服务在我国基层地区有着极为广泛的需求，为基层众提供及时、专业的法

律服务关系到我国广大基层地区的稳定，但目前我国的基层法律服务还比较缺乏，无论是

基层法律服务的主体还是形式都比较单一，迫切需要建立多元化的基层法律服务主体和服

务形式，形成基层法律服务多元化的1+X模式，此外这种基层法律服务多元化的1+X模

式还需建立一个长效机制来予以保障，可以把基层法律服务加入到基层民主法治建设的考

核中，鼓励基层政府积极作为，否则只能是昙花一现，无法实现广大基层地区民主法治的

大业。