关于深化与完善政府法律顾问工作的调研报告,调研报告

关于深化与完善政府法律顾问工作的调研报告,调研报告

关于深化与完善政府法律顾问工作的调研报告

即将召开的中共中央十八届四中全会首次将以“依法治国”作为专题

讨论，标志着我国依法治国、法制化进程的全面提速。而对承载着具

体行政职能的政府部门，在依法行政上提出了更高的要求。因此，除

了政府部门依靠自身力量提高依法行政的水平，还需要依靠专业力量

对政府重大决策、规范性文件拟定、对外交往与重大项目建设、信访

与行政调解、具体行政工作等方面提供法律咨询、风险评估及合规建

议。农工党宁波市委会法律工委会结合近年来宁波市政府法律顾问工

作的具体情况，组织了专门人员进行专题调研。

一、XX市法律顾问工作的现状与特点

（一）法律顾问工作制度化

XX市政府高度重视政府法律顾问工作，早在2011年就专门制定了《XX

市人民政府法律顾问工作规则》，相较于2014年《浙江省人民政府法

律顾问工作规则》出台，以及包括温州等地市相关政府法律顾问工作

规则也是在2012年之后出台。我市在全省应当是较早将政府法律顾

问提升到制度化、规范化。

（二）政府法律顾问工作全市已普遍推进

截止目前，全省有超过2000家处级以上政府部门聘请法律顾问。宁

波市政府及县市区政府均以政府法律顾问团（组）形式，从律师事务

所、高校聘请律师、法学专家等作为政府法律顾问。多数局级政府部

门也单独聘请了专业律师作为政府法律顾问。政府法律顾问工作在全

市已经普遍推进。

（三）政府法律顾问工作扩展到公共法律服务

政府法律顾问工作从原来为政府部门提供法律顾问服务以外，还通过

政府搭建平台，由政府法律顾问或专业律师向平台上的单位、个人提

供法律顾问服务，有效的帮助社会单位、个人预防与控制法律风险，

化解矛盾纠纷。其中，包括宁波市司法局近几年推广的“一村一法律

顾问”的农村法律顾问制度，在全国属于首创，其经验并司法部推广；

另外，例如以宁波市总工会、司法局共同搭建平台，劳动法律师进企

业，规范企业用功制度；以外经贸局、司法局共同搭建涉外律师平台，

为宁波外贸企业提供法律体检；以交通委、司法局牵头，让律师为交

通企业提供法律体检服务；还有街道、社区组织的律师进楼宇等。这

些形式多样的律师法律服务，均体现了政府法律顾问工作已经扩展到

公共法律服务领域。

从调研现状而言，宁波市政府法律顾问工作总体上呈现“有体系、有

广度、有效果”的特点。但调研中也发现了一些存在的问题，有待进

一步改善。

二、政府法律顾问工作目前存在的问题

（一）政府法律顾问工作荣誉化、形式化

经访问多位担任宁波市及部分区县政府的法律顾问专家，在谈及他们

在担任政府法律顾问工作的最大体会时，直言政府法律顾问更多时候

对他们是一种职业荣誉，担任了政府法律顾问的律师、教授，在各自

行业中的美誉度会明显提升。但是，这种政府法律顾问长时间出现“只

顾不问”的状态。政府法律顾问成为“荣誉”的代名词，逐渐形式化，

并未实际参与到政府决策的法律意见咨询工作中来。

政府法律顾问工作出现“荣誉化”、“形式化”问题，在结合相关调研

情况分析，主要有如下几个原因：

1.政府工作人员更愿意向自己体制内的法律智囊团咨询法律意见。

例如市政府及县市区有自己的法制办，各部门有自己的法制科，在很

多时候都会询问他们的专业意见。另外，在涉及潜在法律风险或纠纷

时，政府工作人员更多愿意直接向人民法院等司法部门直接咨询，而

不是向市场化的律师事务所的律师咨询。人民法院的法官也会经常参

加政府部门组织的各类内部协调会，提供相关的法律意见。很多政府

工作人员认为，法院是做出判决的，其意见比律师的意见要更加权威

或可信，而且法院都是属于公务员体系内，有更多接触熟悉机会和相

似话语。因此，无论是从先天的疏密关系，还是从法院等司法机关的

权威角度，都影响到政府部门更愿意向谁咨询法律问题。这样，政府

外聘的法律顾问就会边缘化，出现“只顾不问”的状态。

2.政府内部决策程序会无法兼顾到事先咨询法律顾问。政府部门有

自己的内部决策程序，很多时候一些重大决策涉及到公共利益、社会

秩序、综合治理、宏观调控等方方面面复杂局势。从政府而言，不会

在前期方案未成熟之前就咨询外聘的政府法律顾问，而很多时候一旦

成熟方案已经出台，有时政府部门会认为再去让外聘法律顾问参与也

无必要。这样，政府决策程序本身，与法律顾问前期参与的重要特征，

无法兼顾。政府法律顾问无法提前参与到政府的一些重大决策的法律

会诊，久而久之，也会逐渐没有积极性，加剧了“只顾不问”的问题。

3.律师的先天特性导致政府部门对其缺乏足够的信任感。律师最早

来源于西方社会，在近代发达国家的律师作用更多的体现在约束公权

力。而加上律师行业已经完全市场化，属于体制外的队伍。因此，对

于很多政府部门聘请法律顾问，更多是完成一个形式或任务，对于律

师提供的咨询意见有如芒在背，觉得政府部门不应该完全向体制外的

律师这种自由职业者去托底咨询，没有充分的信任。这种律师先天

的特性，在没有充分信任基础上，也会约束其作为政府法律顾问作用

的发挥。

4.无偿模式下的政府法律顾问注定导致荣誉化。政府法律顾问是外

聘的律师或大学教授，其提供的法律咨询是一种服务工作。如果是完

全的无偿模式，会导致政府法律顾问工作缺乏市场操作，即在提供服

务、花费时间、提供智慧尝过的专业劳动后，如果没有报酬，政府法

律顾问的身份，那么资深律师、法学教授而言，呈现“荣誉”、“头衔”

的成份会更多一些，而不会真正花费时间、精力去有效率的提供法律

服务，做好政府的法律参谋。而恰恰目前大部分政府法律顾问都是无

偿的，而且是越高级别的政府部门聘请法律顾问，更少出现有偿的政

府法律顾问服务。

（二）政府法律顾问工作没有充分体现专业对口

从目前政府聘请法律顾问的情况看，比较看中的是律师、教授的资历，

而专业对口没有得到充分重视。

在法律法规越来越完善、复杂的今天，律师行业也呈现专业化趋势，

包括刑事、建筑房地产、知识产权、海事海商、国际贸易、劳动等法

律专业领域，都需要术业有专攻；而“万金油”的律师时代已经过去。

政府部门应该像企业寻法律顾问的思维一样，需要对自己部门专

业对口、有用有效的，而不是一味圈定在资格老、名气大的律师。例

如，包括市政府在内的各级政府部门，聘请的政府综合法律顾问团，

应该优先考虑行政法专业律师；而各个部门，例如海事局应当优先聘

请海事律师，知识产权局应当优先聘请知识产权律师，外经贸局应当

优先聘请国际贸易专业律师，住建局应当优先聘请建筑房地产方面的

专业律师等。

（三）政府法律顾问工作没有建立考核机制

目前，政府法律顾问工作没有年度和聘期考核机制。这导致政府无法

科学有效评估政府法律顾问的工作。这里，主要是因为：

1．政府法律顾问工作很多时候确实没有量化标准，直接导致政府无

从下手，不知从什么方面考核政府法律顾问工作；而全部依赖定性考

核，也会太过主观。

2.无偿模式或小额收费模式下，也很难为情对政府法律顾问追加考

核约束。

3.政府法律顾问一般为资深律师及法学教授，即使考评也是一般依

赖主观印象，而不会不顾及到中国也有的“面子”因素。

（四）法律顾问聘请程序上没有完全实现市场化、透明化

政府法律顾问的无偿模式，是缺乏市场化操作的表现之一。而在政府

法律顾问的聘请程序上，也还没有完全实现市场化、透明化。

目前宁波市政府及区县政府法律顾问团是根据当地司法局的推荐；有

的局级政府部门外聘法律顾问，更多的是部门主管领导或负责领导确

定。政府聘请法律顾问，在程序上缺乏市场化、透明化的运作，会导

致缺乏竞争和优胜劣汰机制，会使外界对政府聘请政府法律顾问的程

序产生质疑。特别是有偿模式的政府法律顾问服务，应该列入政府采

购项目，按照招投标程序确定政府法律顾问机构及律师。

（五）政府法律顾问的利益冲突问题需要引起重视

根据律师法，律师不得进行双方代理或者从事存在利益冲突的业务。

而政府法律顾问工作层面，会出现两种类型的利益冲突问题，需要引

起重视：

1.律师受聘作为某个政府的法律顾问，按照相关规定，其所在的律

师事务所应作为法律顾问的受聘主体。这样，如果出现与某个政府存

在法律纠纷的事务时，这里该律师所在的律师事务所就需要按照避免

利益冲突原则。而实际情况是，因为很多政府法律顾问只是无偿的“荣

誉性”称号，有时出现该律师事务所其他律师代理行政行为相对方的

案件，就会出现利益冲突，但是没有引起重视。

2.在“一村一法律顾问”中，法律顾问既要充当村委会的法律顾问，

也要兼着接受村民的委托咨询。而在村民与村委会存在矛盾或纠纷

中，律师作为该村法律顾问的利益冲突问题，也就会出现。像此类政

府法律顾问向公共法律服务领域推广时，一方面是政府的法律顾问，

一方面又为政府所管辖的单位、个人提供法律服务。如果出现利益冲

突，政府如何处理？律师事务所如何处理？这些都需要引起重视。

上述政府法律顾问工作中存在的五个问题，如果归纳成一点，就是

政府法律顾问工作需要考虑市场化因素。

三、深化与完善政府法律顾问工作的建议

针对上述存在的问题，围绕着如何深化与完善政府法律顾问工作，我

们提供如下建议作为参考：

（一）从政府层面；

1．充分考虑政府法律顾问工作的市场化因素

（1）建立与完善政府法律顾问的有偿服务模式。政府聘请政府法律

顾问参照市场标准，对各级政府部门的法律顾问明确公允、有偿的政

府法律顾问服务价格区间。这样，即能解决政府法律顾问本身的激励

问题，也能够纳入到政府采购范围，并对政府法律顾问工作也能运用

市场手段进行考核、评价、验收。聘请政府法律顾问的经费，列入到

政府年度常规预算，让法律顾问工作实现经费保障的常态化。

（2）选聘政府法律顾问程序透明化。按照政府采购招投标程序来确

定与聘请政府法律顾问，由政府购买法律顾问服务。对政府所要的专

业对口的法律顾问，在资质职称、从业年限、律所规模等设定招标门

槛，在优秀的律师事务所、优秀律师中通过透明、公开程序选定政府

法律顾问。

（3）重视政府法律顾问的专业对口问题。根据不同职能部门的要求，

以及某领域法律顾问工作的迫切需求，专业对口选定、聘请某领域的

专业律师、专家作为该领域的政府法律顾问。让政府法律顾问工作能

够真正落到实处，真真切切帮助政府在某专业领域预防、控制法律风

险，规范政府行政。

（4）建立政府法律顾问工作的量化考核机制。结合定量、定性考核

标准，实行优胜劣汰，让政府法律顾问在有偿服务模式下，能够提升

法律顾问服务工作的质量，让政府法律顾问认真、勤勉的提供专业服

务。

（5）继续细化、完善政府法律顾问工作流程。建议按照市场规则，

与政府法律顾问签订聘用协议、保密协议，对重大顾问事项的工作成

果书面化，提供书面法律意见。书面化的法律顾问工作成果，列入到

考核范围，对其专业度、准确度、参考价值进行评价。

2．区分不同性质的政府法律顾问内容，采取不同的工作方式

（1）涉及政府重大决策、重大公共事务、重大社会危机事件等情况，

需要提高法律顾问工作的层次与级别，做到重大事情重点顾问。可以

采取如下工作方式：

第一，多方集中法律会诊

对涉及政府重大决策、重大公共事务、重大社会危机事件，政府部门

可以采取召集政府法制办、专业律师、高校法学教授、司法部门（包

括公、检、法）进行集中法律会诊、会商。多方集中法律会诊，需要

有预见性的针对可能出现的重大法律风险提供政府部门相关法律顾

问意见；如果出现司法案件后，相关司法部门应当予以回避。

第二，在本市范围外聘高层次法律专家咨询

邀请全国性的权威专家或法律专家，针对本市涉及到的重大法律

问题，或者涉及宁波市对外交往、政府合作项目的重大法律问题，

进行特别法律顾问咨询。

（2）对于政府法律顾问的常规内容，多采取“嵌入式”、“常态化”、

“成果化”的工作方式。

第一，事前“法律评估”——对政府事务审批流程中，引入法律风险

“评估评测”，由政府法律顾问提供“评估报告”，分析与评估政府事

务的法律风险，供政府部门参考；

第二，年度“法律体检”——对政府整体的行政事务，由政府法律顾

问每年度对政府的工作事务内容及所涉文件进行“法律体检”，出具

体检报告，指出已有法律问题或风险，提出修正、完善、预防等建议。

第三，事后“法律审计”——参照“财务审计”方式，对政府工作人

员任职期间行为，或者对某政府部门的某项事务，就涉及的法律合规

问题，进行“法律审计”。

通过上述对政府法律顾问内容进行区分，考虑重大、常规事务的不同

性质，采取不同的政府法律顾问工作方式，重点问题集中会诊，常规

问题常态跟进，有的放矢。这样，能够解决政府法律顾问工作“只顾

不问”的内容空洞化、形式化，切实帮助政府提供有用的法律咨询意

见，为正确决策与依法行政提供有效可靠的法律顾问服务。

3.建立备选顾问机制（法律顾问库）

针对政府法律顾问工作可能存在的利益冲突问题，建议建立政府法律

顾问的律师顾问备选机，建立法律顾问库，即在政府法律顾问在利益

冲突不能代表政府时，应当启用备选顾问。

在条件成熟时，可以参考美国、香港等地政府部门，建立专门代表政

府的律师队伍，或者设立只为政府提供法律服务的律师事务所或律师

机构，从而彻底解决利益冲突问题。

（二）从法律顾问层面：

1．根据相关部门制定的法律服务收费标准，以及参照市场标准，对

政府法律顾问工作提供标准、透明、公允的价格。避免最后竞聘政府

法律顾问时出现低价竞争、价格虚高等不良情况。

2．严格遵循利益冲突回避原则，避免担任政府法律顾问的律师或律

师事务所陷入到利益冲突中，造成执业违规、违法。

3．专门针对政府法律顾问工作，有针对性的完善政府法律顾问的工

作流程，建立完整可查的工作台账，顾问工作成果书面化。

4．律师事务所受聘作为政府法律顾问时，应当配备专业对口的律师

团队支持相对应领域的法律事务，提高政府法律顾问工作的专业水平

与质量。

5．建议法律意见书责任制，对法律意见书的专业度、有效性等具体

落实责任人，加强出具法律意见书的政府法律顾问的责任心。

6．政府法律顾问人员需要深入掌握、了解政府事务流程、政府工作

思维，树立大局意识，遵守保密制度，更好的理解政府事务的特性，

提供有针对性的咨询意见。