论我国公共危机管理的法律制度建设

中国政法大学毕业论文

引言

2011年春节前夕，中国北方局部地区遭遇特大干旱；2010年4月14日，青海省玉

树发生7.1级地震，造成巨大损失；2009年2月9日晚21时许，在建的央视新台址园

区文化中心发生特大火灾事故，大火持续六小时，火灾由烟花引起，火灾中一名消防队

员牺牲，六名消防队员和两名施工人员受伤；2008年春运不久，中国南方遭遇数十年

不遇的严重雪灾；3月14日,西藏拉萨等地发生极少数藏人打砸抢的社会骚乱事件，但

很快得以平息；4月28日,山东胶济铁路发生火车相撞事故，事故原因已调查清楚并得

到及时处置；5月12日,四川汶川等地发生建国以来最大规模的大地震，重建正在进行

之中；加之近年来的非典和禽流感疫情等公共危机事件，已暴露出我国应急法制的诸多

薄弱环节。虽然我国在构建突发事件应急法律体系方面具有一定基础，但仍与在公共危

机应急法制方面相对完备的国家存在一定的差距。即使我国颁布了突发事件应急处理的

基本法律——《中华人民共和国突发事件应对法》，但毕竟刚刚实施仍有许多问题需要

完善。

文章通过对我国突发事件应急法制的现状及原因的分析，和对国外立法情况进行介

绍与比较，针对我国应急法制存在的问题，借鉴其他国家应急法制建设的经验教训，提

出了对我国突发事件应急法制的建议。

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1公共危机管理法律制度概述

完整意义上的法制应该是常态法制与非常态法制的结合。公共危机管理法律制度主

要是指公共应急法制，是消除公共危机状态的需要，更是克服法治危机的必需。近几年

频繁出现的危机深刻地影响了人们的思想观念和行为方式,社会危机意识增强，政府努力

培育危机管理能力，应急法制建设提上议事日程。危机状态下政府能否坚持法制，公共

权力在危机管理中能否尊重和保障基本人权，是考量一个国家法制水平的重要标志。

1.1公共危机管理法律制度的基本概念和主要特征

1.1.1公共危机管理法律制度的基本概念

“公共危机管理”也称为“突发事件管理”、“紧急状态管理”，特指公共危机的潜

伏、爆发、控制、化解、修复、常态化等全过程中的应对机制和制度安排。[1]突发事件

的范围非常广泛，不仅限于重大传染病爆发流行等突发公共卫生事件；还包括地震、洪

水等自然灾害，骚乱、恐怖事件等社会性动乱；火灾、环境污染以及核事故等事故灾难。

这些突发事件具有如下特性：一是突发性或非预期性；二是巨大的危险性；三是紧迫性；

四是不确定性。它们的出现往往导致公共危机，需要全社会特别是政府加以特殊的应对

和管理。因此加强危机时期的法律制度建设是提高公共危机应急系统的权威性和严肃

性，稳定社会秩序的关键之一。

在现代法治国家，为防止重大突发事件的巨大冲击力导致整个国家生活与社会秩序

的全面失控，需要运用行政紧急权力和实施系统配套的紧急法律规范，来调整公共紧急

情况下的各种社会关系，有效控制和消除紧急情况，恢复正常的生产和生活秩序以及法

律秩序，维护社会公共利益和公民合法权益，这就是公共应急法制，其核心和主干规范

是宪法中的紧急条款和统一的突发事件应对法、紧急状态法。公共应急法制是一个国家

或地区在非常规状态下实行法治的基础。这里将其定义为：所谓公共应急法制，是关于

突发事件引起的公共紧急情况下如何处理国家权力之间、国家权力与公民权利之间、公

民权利之间的各种社会关系的法律规范和原则的总和。[2]

1.1.2公共应急法制的主要特征

与常规状态相比，在非常规状态下或者紧急情况下，人们对于生命、健康、权利、

信息、生活质量等等的感受是不一样的（深层原因是一种人本关怀、人文关怀的体现），

对法律秩序和政府服务的需求也是不一样的，政府管理行为的法律依据、程序要求、行

政成本等等也有很大差别。因此，与常规状态下的法律运作机制相比，公共应急法制具

有许多特点。主要特征有以下几个方面：

（1）权力优先性，这是指在非常规状态下，与立法、司法等其他国家权力相比，

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与法定的公民权利相比，行政紧急权力具有某种优先性和更大的权威性，例如可以限制

或暂停某些宪定或法定公民权利的行使；

（2）紧急处置性，这是指在非常规状态下，即便没有针对某种特殊情况的具体法

律规定，行政机关也可进行紧急处置，以防止公共利益和公民权利受到更大损失；

（3）程序特殊性，这是指在非常规状态下，行政紧急权力的行使过程中遵循一些

特殊的（要求更高或更低的）行为程序，例如可通过简易程序紧急出台某些政令和措施，

或者对某些政令和措施的出台设置更高的事中或事后审查门槛；

（4）社会配合性，这是指在非常规状态下，有关组织和个人有义务配合行政紧急

权力的行使，并提供各种必要帮助；

（5）救济有限性，这是指在非常规状态下依法行使行政紧急权力造成行政相对人

合法权益的损害后，如果损害是普遍而巨大的，政府可只提供有限的救济，如相当补偿、

适当补偿等等（但不得违背公平负担的原则）。

1.2公共应急法制的构成要素与主要环节

1.2.1公共应急法制的构成要素

公共应急法制建设是一个宏大的社会系统工程，涉及到诸多要素和环节。其基本要

素包括：（1）完善的应急法律规范和应急预案（为此需要有相应的理论模型）。（2）依

法设立的应急管理机构及其应急权限与职责。（3）紧急情况下国家权力之间、国家权力

与公民权利之间、公民权利之间关系的法律调整机制。（4）紧急情况下行政授权、委托

的特殊要求。（5）紧急情况下的行政程序和司法程序。（6）对紧急情况下违法犯罪行为

的法律约束和制裁机制。（7）与危机管理相关的各种纠纷解决、赔偿、补偿等权利救济

机制。（8）各管理领域的特殊规定。所谓各管理领域的特殊规定，如：人财物资源的动

员、征用和管制；对市场活动、社团活动、通信自由、新闻舆论及其他社会生活的限制

与管制；紧急情况下的信息公开方式和责任；公民依法参与危机管理过程；等等。

1.2.2公共应急法制的主要环节

具体说来，从公共应急法制的制度运作角度看，其主要的制度环节有：

（1）公共应急法制的立法，包括宪法、法律、行政法规、地方性法规、规章等各

层次公共应急法律规范的制定和法律原则的确立，例如突发公共事件应急法、紧急状态

法等专项法律的制定，以及行政应急性原则的普遍确立。

（2）公共应急法制的执法，包括具有特殊要求的执法机构、公务人员、方法手段、

紧急程序、特别经费、技术设备、配套条件等等的逐步完备。

（3）公共应急法制的守法，包括各种组织、个人（也包括行政执法者自身）如何

自觉遵守公共应急法律规范。

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（4）公共应急法制的司法，包括对于紧急状态下违法犯罪行为的严格追究、对于

行政纠纷的紧急审理和裁判、对于受损权益予以国家赔偿、补偿的实体和程序法律救济

制度。

（5）公共应急法制的宣传教育，包括在普法教育中针对全体公民，在普通学校、

党团校和各种干部学校中针对青年学生、各级干部，进行公共应急法制的基本知识教育，

以及关于各种媒体开展公共应急法制建设和运作的宣传报道活动的权利和义务。

（6）公共应急法制的环境条件，包括公共应急法制发展所需的政策环境、社会环

境（如社会心理状况）和组织机构内部环境条件的评估和改善。[3]

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2我国公共危机管理的现状及问题

2.1我国应急法制的基本构成

我国从1954年首次规定戒严制度至今，已经颁布了一系列与处理突发事件有关的

法律、法规，各地方根据这些法律、法规又颁布了适用于本行政区域的地方立法，从而

初步构建了一个从中央到地方的突发事件应急处理法律规范体系。这主要包括：战争状

态法律规范、一般的紧急情况法律规范、恐怖性突发事件法律规范、骚乱性突发事件(

体性突发事件)法律规范、灾害性突发事件法律规范、公民权利救济法律规范和事故性

突发事件法律规范。

目前，我国法律所确定的危机管理机制主要包括两大类：一类是对自然灾害的危机

管理机制，包括防震减灾危机处理机制、防洪救灾危机处理机制、核事故处理机制、传

染病防治危机处理机制等等，这些危机管理机制分别是由防震减灾法、防洪法、核事故

应急条例、传染病防治法等加以规定的；另一类是处理社会动乱的戒严制度，不仅《宪

法》对戒严制度加以了明确的规定，还专门制定了《戒严法》、《国防法》等法律来规定

防止动乱和一旦发生战争如何处理相关的社会危机问题。所有这些为应对突发事件带来

的社会危机，依法实施有效的危机管理，提供了一定的法律保障。[4]

我国的危机管理机制是根据我国自身的特点来建立的，与国外一些国家的危机管理

机制相比，具有自身的优势。主要表现在：危机管理是分行业、分部门来进行的，涉及

到地震灾害的，由抗震救灾指挥部统一管理；涉及到防洪的，由防洪救灾指挥部来统一

指挥；涉及到传染病的，由防疫指挥部来处理。这种危机管理机制专业性比较强，有利

于调动专业救灾的优势。[5]

2.2我国应急法制的现状及存在问题

经过20多年的法制改革和发展，我国公共应急法制已有一定基础，从总体上说我

国已经在构建突发事件应急法律体系方面具有一定基础，这主要表现在现行宪法、法律、

法规中已有一些关于应急法律规范，特别是刚刚实施的《突发事件应对法》，系统地规

定了应急法制的基本方面，是我国应急法律体系中起着总体指导作用的龙头性法律，这

为应对突发事件带来的社会危机，依法实施有效的危机管理，提供了一定的法律保障。

但是，我国的应急法制还远不完善，主要表现在以下几个方面：

2.2.1已有的公共应急法律规范执行不到位

主要表现为有法不依、执法不严、违法不究(行政不作为)、难获救济等等。以公共

卫生应急法律规范实施情况为例：《传染病防治法》第22条、第23条规定，各级政府

有关主管人员和从事传染病的医疗保健、卫生防疫、监督管理的人员，不得隐瞒、谎报

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或者授意他人隐瞒、谎报疫情，国务院卫生行政部门应及时地如实通报和公布疫情，并

可授权省级政府卫生行政部门及时地如实通报和公布本行政区域的疫情。但在非典早

期，疫情公布差距很大。2003年SARS危机期间正式公布的北京地区SARS病人和疑似

病人的数量在2003年4月20日于北京召开SARS新闻发布会前后差别极为悬殊，已在

一定程度上影响到人民众对于政府的信任；有关方面对此作出的一个解释是北京地区

众多医院分属北京市、卫生部等部委、部队这样三个条块，各自收治和留置观察的SARS

病人与疑似病人难以准确统计并及时公布出来；但实际上十多年前出台的我国《传染病

防治法实施办法》第34条至第39条已规定，军队的医疗保健和卫生防疫机构发现地方

就诊的传染病病人、病原携带者、疑似传染病病人时，应以法定通讯方式并在法定时限

内向发病地的卫生防疫机构报告疫情并接受当地卫生防疫机构的业务指导（当然地方医

疗卫生机构也须如此）；可见，实际上当时已有相关法律规范和法定制度（尽管不完善），

统一地进行数据统计本不成问题，主要问题还是出在有的地方、部门及公务人员有法不

依、执法不严、各行其是。

2.2.2对紧急情况下行政越权和滥用权力的监督机制不健全

自2003年4月以来，全国有不少省、市通过地方性法规和规章，规定了各地有关

防治非典的强制措施，但地方性法规与地方性规章在行政紧急强制权的设定方面有无权

限或有什么样的权限却不得而知。行政强制法的缺位，不仅使行政机关在紧急状态下的

行政紧急强制权处于一种不定状态，而且使这种强大的行政权力处于一种无监督状态，

更容易使公民的基本权利因为盲目强化和扩大的政府权力的行使而被随意侵犯。因此，

不利于危机状态下公民基本权利的保障和救济。

2.2.3危机管理的权利救济机制不完善

在发生紧急状态时，公民的基本权利需要受到比平时严格的限制，包括禁止迁徙、

出境、集会、游行、限制人身自由或者财产自由等，在学理上称之为紧急失权制度。在

紧急状态时，为了及时地处理危机和恢复正常的社会秩序而对公民采取一些紧急强制措

施（如责令停产停业、强制征用征收、强制隔离、强制检定等）是在所难免的，但关键

是公民权利在受到特别限制或损害后应给予公正合理的补偿；此外，如果紧急强制措施

的实施违法造成相对人合法权益损害的，受害人应请求国家赔偿。然而，在紧急状态时，

我国国家机关在采取一些限制措施时，对遭受损害的公民权利的救济机制主要是通过申

请行政复议和提起行政诉讼来进行的，这样，在一定意义上可以保障公民权利，但问题

在于如何从根本上来防止紧急状态下的公民权利受到不应有的侵害。对于公民权利受到

法定限制的损失补偿和受到非法处置的损害赔偿的规定虽然也能在宪法和国家赔偿法

中到依据，但针对性不强，可操作性也不够，并且对权利的救济还很不到位。

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2.2.4缺乏紧急情况下的特殊行政程序规范

政府在危机管理中需要运用具有权威性的行政紧急权力，行政紧急权力在权力来

源、行使权力的程序、权益的补救与权利的救济等方面，与正常状态下的行政权力的行

使有着很大的差别，但如果在紧急状态下缺乏特殊行政程序规范，尤其是责任追究制度

的缺失，一些政府应急机构及其工作人员就会滥用行政紧急权力，致使公民的人格尊严、

学术自由、家庭生活、受教育权利等受到限制或剥夺。[6]

2.2.5现有应急法律规范滞后、操作性不强

表现为在内容上较为原则、抽象，缺乏具体的实施细则、办法相配合，尤其是紧急

行政程序法律规范严重不足。比如《突发事件应对法》总共分为七章，其中第三章为“监

测与预警”，[7]对这其中虽然涉及到危机的监测与预警，但更多的是说明各级危机管理

部门之间在危机预警与监控方面的协调运作等方面的内容，却没有详细确立危机监测与

防范所包含的具体内容，相关规定也只是停留在“就事论事”的层面上，没有体现危机

管理立法所必须要关注的要点内容。相关研究方面也存在“点到为止”的现象。[8]

２.３造成现状的原因

2.3.1忽视行政应急性原则是一个深层原因

我国公共应急法制建设滞后无疑是诸多原因使然，但从思想指导上来看，很长一个

时期以来法学界和实务界忽视了行政应急性原则在整个行政法制建设中的应有地位和

作用，显然也是一个不可忽视的制约因素或曰理论误区。各国公共危机管理的经验教训

启示我们：必须注意将行政应急原则列入我国行政法的基本原则体系，发挥其应有的理

论指导作用。

行政应急性原则是指行政主体为保障重大公共利益和行政相对人根本利益，维护经

济与社会秩序，保障社会稳定协调发展，在面临重大突发事件等紧急情况下可实施行政

应急措施，其中既包括行政作用法上具体规定的行为，也可包括一些没有具体法律规范

甚至停止某些宪法权利和法律权利、中断某些宪法和法律条款实施的行为。当然，为防

止行政恣意和滥用权力，现代行政法治对行政紧急行为也提出了现实性、专属性、程序

性、适当性的要求，行政应急性原则的运用需要有相应的法律救济机制作为保障。

由于忽视行政应急性原则，关于政府机关采取的危机管理行为对行政相对人合法权

益造成的损害如何加以救济，过去就未能完善有关的监督与救济规范，给实际工作造成

诸多困难。例如紧急征用行政相对人的房屋、设施等财产用于SARS疫情隔离地点或防

疫医务人员轮换休息场所使用，应遵循何种程序，如何予以补偿，发生补偿争议通过什

么渠道和程序加以及时裁断和救济等，此类财产权纠纷问题出现过不少，如果解决不好，

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难免影响到人民众对于政府应急措施的充分理解和积极配合，不利于保持良好的官民

关系和政府形象。

由上可见，理应由行政应急性原则和其他一些原则，与行政合法性原则、行政合理

性原则共同构成我国行政法的基本原则体系。

2.3.2缺乏统一的处理突发事件的应急机构

我国缺乏统一的处理突发事件的应急机构，也是造成应急法律规范执行不到位的一

个重要原因。我国虽然也有一些处理公共危机的协调机构，但总体还像美国联邦紧急事

务管理总署成立以前那样，不是处理突发应急事件的专门机构。[9]由于公共危机管理的

法律主体缺位，使危机管理的权力运行不统一、政出多门、责任主体不明确，从而导致

出现问题时相互推诿，危机管理工作不连续，缺乏持续的统一与协调。

2.3.3行政紧急程序法律规范不完善

在紧急状态下，由于全社会的任务首先考虑的是如何采取有效的措施来控制和消除

紧急状态，恢复正常的生产、生活秩序和法律秩序，因此，必须赋予政府以行政紧急权

力，相对于《宪法》和法律所规定的公民权利，具有更大的法律权威，可以比平常时期

更容易限制公民权利。由于公民权利限制措施可能被国家机关滥用，因此，需要通过法

律来规范政府应急机构及其工作人员的行为模式，并且规定滥用公民权利限制措施要追

究刑事责任。

2.3.4公共危机管理部门的沟通协调机制不够完善

我国各级政府虽然也有一些处理突发事件的议事协调机构，如防治非典型肺炎领导

小组以及一些职能部门，如卫生机构、安全生产监督管理部门等，但它们仅仅是政府的

某一个工作部门或议事协调机构或临时成立的机构，有的缺乏法定权限，有的机构之间

的关系还不顺畅，部门管理彩很重，缺乏统一应急指挥和协调机构，应急反应机制不

统一。

2.3.5亟需清理现有的应急法律规范

法律规范之间产生冲突和矛盾的原因一方面在于缺乏上位法的约束，另一方面在于

未能重视法律规范的清理工作。如法律的修改、修订、废止、解释等等，从而影响到对

应急法律规范的应有作用和潜力的发掘。新制定的《突发事件应对法》，是我国对突发

事件应急处理的基本法律，从而使政府在处理公共危机事件时有了统一的法律依据，因

此清理现有的应急法律规范已成为当务之急。

2.3.6公共应急法制的实施环境有待改善

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从实践效果来看，公共应急法制的社会基础条件，如公共应急法制的公众知晓度、

认同度、适应度和配合度以及社会心理状况等等，亟待进一步改善。这也是造成已有的

公共应急法律规范未能充分发挥出应有保障作用的重要原因之一。

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３我国公共危机管理法律制度建设的思考

3.1若干国家的应急法制概况

当今世界，人类社会面临的发展机遇增多，也面临更多更大的挑战，各国都受到突

发事件及其导致的公共危机的困扰，如何进行有效的应对已成为各国的共同难题。借鉴

其他国家应急法制建设的经验教训是非常必要的。

3.1.1英美法系国家的应急法制概况

美国的应急法制概况。美国的公共危机应对体系和应急法制具有代表性。其应急法

制的宪政基础，包括美国宪法有关宣布紧急状态的权力分配、紧急状态下的公民权利、

戒严法的宣布以及国会对行政机关的授权等等。美国的应急法制经历了一个富有特的

较长时期的发展历程。从现状看，美国应急法制的基本反应体系、应急法制的主要立法、

重要的危机反应机构及其职权，都值得研究。（1）美国应急法制的基本反应体系，包括

了对一般性紧急事件的处理、对灾难的紧急处理、重大灾难的宣布、紧急处理中政府及

其它组织的角与义务；（2）美国应急法制的主要立法，包括1950年《斯坦福法案》（《灾

害救助和紧急援助法》）及其在1974年的修正案，1968年《洪水保险法》与国家洪水保

险计划等以及围绕COPLA这一核心展开的反立法；（3）美国重要的危机反

应机构，包括联邦紧急事务管理局，美国国土安全部，国家安全委员会，美国疾病控制

与预防中心等等，它们行使了一系列专门的职权，此外美国州与地方的应急机构及其职

权行使也都各有特点。

3.1.2大陆法系国家的应急法制概况

瑞士的应急法制的最大特点，表现在瑞士应对突发事件的组织机构的特殊性上。承

担这一职权的机构是瑞士国家应急管理中心，隶属联邦的众防护和运动办公室，其机

构职责及其运作网络颇有特点。俄罗斯的应急法制也具有特点，主要表现在俄罗斯原系

社会主义国家，在国家机构和体制上难免与其他欧洲国家有较大差别，其应对突发事件

的组织机构主要是特别情况部。

3.1.3亚洲国家的应急法制概况

中亚国家哈萨克斯坦的国家灾害应急管理及其相关法制具有特点，值得研究。例如，

灾害应急管理中的应对举措和减灾措施及其应急规划、自然灾害评估、自然灾害的国际

合作等等。此外，新加坡的民防部队、民防志愿者组织；马来西亚的减灾组织体制与相

关减灾机构——包括特别救灾营救队、气象局、排水与灌溉局等，以及减灾教育；这些

东南亚国家的危机管理和应急法制也都有值得研究和借鉴之处。

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３.２国外突发事件应急法制的特点与发展趋势

通过对外国公共危机管理体系和应急法制的考察研究，可以看到当今许多国家的应

急法制建设呈现出如下特点和新的发展趋势，值得认真研究，可为我国应急法制建设提

供参考：

3.2.1应急法律规范的专门化、体系化

多数国家都有比较统一的紧急状态（或危机管理）法律，通常规定宣布紧急状态权

力的行使主体、程序、对公民权利的限制以及权利救济等内容。它是应急法制的“基本

法”，能够保证在复杂原因引起的紧急状态中有统一高效的指挥体系，并在实现紧急权

力的同时尽可能尊重公民的宪法权利和原有的宪政秩序。除了统一的紧急状态法以外，

许多国家还针对各种具体的紧急情况制定了各类单行法，或由行政机关制定紧急状态基

本法的实施细则。

3.2.2应急机构人员的专门化、专业化

设置专门从事危机管理的政府机构作为核心。如美国自“9．11事件”以后，在危

机应对机构设置方面出现了新的趋势，即在中央设立更高层次的、统一的、实体性的危

机管理机构（如国土安全部）。公共危机管理人员的专业化是与公共危机管理机构的专

门化紧密联系在一起的。

3.2.3危机管理体系出现多元化、立体化、网络化的发展趋势

许多公共危机不是某一个部门或机构单独可以应对的，它们需要来自不同部门和机

构的联合与协调，故须以多元化、立体化、网络化的管理体系来应对危机。以瑞士国家

应急管理中心为例：该中心的运作往往不是独立进行的，而是通过直接的沟通渠道与国

家的一些部门、机构合作，其运作网络分为国内和国际合作两个方面。

3.2.4危机管理中的政府应急管理行为及程序的规范化、制度化、法定化

从许多国家的危机管理实践中可以发现，危机管理行为实行法律保留原则，要求有

相应的法律规范作为依据和准则，政府机构所制定的政策、采取的措施须有议会的立法

作为根据，这有利于保证突发事件应对处理措施的正当性和高效性。从立法的内容上看，

一般都包括政府机构处理突发事件的权力来源、内容、行使权力的程序、对公民权利的

限制和救济、议会的监督权等等。

3.2.5危机预警机制、资源储备与调动机制、危机化解机制逐步完备

危机预警和危机管理准备是整个危机管理过程的第一个阶段，做好此阶段的工作有

利于预防和避免突发事件及公共危机的发生。在某种程度上，危机状态的预防比危机事

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件的解决更富有意义，因为可以避免社会财富的浪费，节省人力、物力、财力，有效地

保障社会秩序的稳定。因此，各国都非常重视作为危机管理基础的危机预警机制。美国

著名的联邦应急计划也规定了在预警仍无法避免危机的情况下，针对紧急状态如何调动

资源、化解危机。

3.2.6提高公共危机管理效率的重要因素——民间力量的广泛参与

在危机管理领域，政府在掌控资源、专业人才、组织体系等方面虽有优势，但不可

避免地存在局限性，因此不管是在危机预警、危机准备阶段，还是在危机发生后的灾难

救助阶段，都应积极吸纳和发挥民间力量的作用，提高危机处理效率。在美国，更是将

政府与红十字会等非政府组织以及其他私人组织的合作直接纳入联邦应急计划成为重

要内容。总之，公共危机应急管理过程中的公众参与已成为世界性潮流和应急法制现状。

3.2.7危机防范意识和能力的培养、危机防范措施的改善与演习走向经常化、制度化、

法定化

在全社会树立正确的危机防范意识，是形成完善的危机管理体系并有效运行的关键

之一。实践证明，不论是国家机构工作人员还是普通的社会公众，如果有较强的危机防

范意识和能力，在应对公共危机时就能够减少损失并减轻社会震荡。危机防范意识和能

力的培养除平时的宣传教育以外，规范化、制度化、法定化的危机演习同样必不可少。

从国外情况来看，日常的情景训练和危机应对演习，对于提高危机管理效率、保持社会

心理健康、减少危机带来的损失、提高政府的威信等都具有不可估量的作用。当然，为

此需要在危机预防准备阶段就依法进行必要的人财物力投入，这也需要应急法制来保

障。[10]

３.３我国公共危机管理法制建设的对策与建议

随着经济、社会的日益发展，不确定性因素也在不断增加，我国公共危机形态已呈

现出频率高发、领域多元、辐射迅速、规模深广、损失巨大等特点，因此，加强公共危

机管理的法制建设具有空前的必要性和紧迫性。针对目前我国公共危机管理法律机制存

在的问题，借鉴国外危机管理的成功经验，来进一步加强我国公共危机管理法制化建设，

是提高公共危机管理效益的制度保障。

3.3.1强化危机管理法律规范执行力度

要使已有的应急法律规范执行到位，必须做到有法必依、执法必严、违法必究。对

工作不力，措施不当，造成损失的，要依法追究有关当事人的责任。要加强传染病防治

工作的监督执法，依法强化对医疗机构、疾病预防控制机构有关服务行为的监督检查；

全面推行食品安全行动计划，严格对食品生产经营单位的卫生监管和许可证发放；加强

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职业卫生监督，强化职业病危害申报管理，查处大案要案等。

3.3.2健全危机管理的监督机制

政府在危机管理中需要运用行政紧急权力，采取一系列紧急措施(包括大量的行政

强制措施)，必要时还可中断某些法律的实施，甚至暂停或限制公民的部分宪法权利(但

不得限制和剥夺生命权、语言权、宗教信仰权等最基本的人权)，具有极大的优先性、

紧急性、强制性和权威性，因此具有恣意和滥用的特殊条件和可能，必须对其加以有效

的监督和约束，这是现代法治的基本要求。

3.3.3完善危机管理的权利救济机制

为了实现公共利益，政府在平时不能采取的行政措施，在紧急状态时期就可以依法

行使。但是，为了保障公民的权利不因紧急状态的发生而被政府随意剥夺，许多国家都

规定，即使是在紧急状态时期，一些最基本的公民权利，也不得被剥夺。例如，西班牙

宪法第55条第3款规定，不得剥夺或者限制人格尊严、学术自由、家庭生活、受教育

权利等，并且规定滥用这些措施要追究刑事责任。这些规定都是防止政府随意滥用行政

紧急权，而使公民失去不应当失去的权利。一旦由于要优先保护国家利益和集体利益使

公民权利受到损害，必须要及时完善权利的救济机制。

3.3.4完善危机管理的法律体系，尽快制定突发事件应对法的配套法规、规章

危机管理的法律体系应满足两项相互关联的标准：第一，法律体系的全方位内涵，

包括国家安全、经济、交通运输、福利保障、新闻舆论等宏观领域的危机立法，具体管

理环节的微观领域的实施细则。第二，法律体系的协调统一，在全方位体系建设的基础

上，宪法、部门法、地方性法规等法律条文不得相互矛盾冲突，发生问题时能够及时纠

错和补救。因此，根据我国公共危机管理法律建设的实践，出台了全国统一的应对突发

公共事件的法律，明确国家实行紧急状态的条件、程序及紧急状态时权力的行使等。根

据我国公共危机管理法律建设的实践和新制定的《突发事件应对法》，按照现代应急法

制的要求认真清理、修订现行的有关应急法律规范和制度规定，认真修订完善各级、各

类应急预案，为突发事件应急管理工作提供更充分的法律依据和保障。

3.3.5建立统一的处理突发事件的应急机构

设立由行政首长负责的各级政府应对突发公共事件应急处理的专门机构，由涉及突

发公共事件应急处理的有关部门参加，通过立法赋予其特别权力，建立从中央到地方的

突发公共事件应急处理组织体系。另外，还必须完善与危机管理相应的机制和制度。比

如建立有效的危机管理的沟通机制、整合与协调机制、财政资源保障机制、与国际和地

区组织的合作机制以及教育和训练机制等。

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中国政法大学毕业论文

3.3.6加强应对突发公共危机事件的宣传教育，进一步扩大公众参与

充分利用电视、广播、报纸、互联网等多种形式对社会公众广泛开展突发公共危机

事件应急知识的宣传，指导众以科学的态度对待突发公共危机事件，消除恐慌心理，

提高守法意识和自我防范能力。在突发事件的应对工作中，还要不断扩大公民参与的广

度、拓宽参与的渠道、丰富参与的形式。

在“5.12汶川大地震”中，中小学生成为死伤人数较为集中的体，中小学校舍成

了重灾区的重灾点。这充分说明了对青少年在应对突发事件上的教育不够。以往学校对

于这方面的教育大都属于走形式，所谓的演习更像是演戏，根本没有让学生真正学会如

何应对突发事件。因此，加强对中小学生应对突发事件的教育势在必行。

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结论

通过对公共危机管理的阐述，得知公共危机的爆发突如其来且来势凶猛，不仅会伤

害人们的身体、精神，还会对人类社会的政治、经济、文化都造成冲击，甚至酿成可怕

的社会危机。因此，公共危机需要全社会特别是政府加以特殊的应对和管理，而加强危

机时期的法律制度建设是提高公共危机应急系统的权威性和严肃性，稳定社会秩序的重

中之重。

在对国内外公共危机管理的法律制度进行扫描后发现：发达国家的应急法制总体来

说比发展中国家成熟。同时发现，一个完善的应急法制体系，需要有专门化、体系化的

应急法律规范，专业化的应急机构人员，多元化、立体化的危机管理体系，完备的危机

预警、化解机制和资源储备、调动机制，规范化的政府应急管理行为及程序以及良好的

实施环境等等。

我国的应急法制还处于起步阶段，突发事件应急处理的基本法律才仅仅实施四年，

虽然在借鉴国外先进经验中取得了巨大进步，但还存在许多问题和不足，还有很长的路

要走，应在借鉴他人的经验、吸取以往的教训中完善我国各层次、各领域的公共应急法

律规范，走出一条具有中国特的道路。

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致谢

时光匆匆飞逝，想想求学期间的点点滴滴历历涌上心头，四年的努力与付出，随着

论文的完成，终于让我在XX大学的生活，得以划下了完美的句点。四年的时间，我在

大学里学到了专业的文化知识与做人的道理。

在本论文即将完成之际，在这里我要向所有关心、帮助我的老师、同学和朋友致以

衷心的感谢！谨此向我的论文导师以及班主任致以衷心的感谢和崇高的敬意！本论文的

工作是在导师及班主任老师的悉心指导下完成的。

我要感谢在我四年的学习中无私传授我知识的各位老师，感谢法律专业所有任课老

师，是你们将自己宝贵的财富无私地奉献给了我们，让我们能在学业上有所成绩；是你

们让我倍感教师职业的伟大，教给我们知识，又不忘教育我们如何做人！

深深感谢我的家人，是他们给了我无限的支持和关爱，特别地感谢我的爸爸和妈妈，

感谢你们对我的培育，在此，我要深深地道一声:谢谢你们，爸爸妈妈！

最后，再次衷心地感谢所有关心、支持、帮助过我的老师、同学、亲友们！

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中国政法大学毕业论文

注释

[1]肖鹏英．论公共危机管理的法律制度建设[J]．学术论坛，2006—3．

[2]莫于川．公共危机管理的行政法治现实课题[J]．法学家，2003－4．

[3]莫于川．公共危机管理与应急法制建设[J]．临沂师范学院学报，2005－1．

[4]潘立，王严．公共危机管理法制建设的思考[J]．中国卫生法制，2008—3．

[5]段文．危机管理与紧急状态立法[]．21世纪经济报道，2003—5—10(2)．

[6]王仁富．我国公共危机管理法制现状及完善[J]．淮海工学院学报，2006-2—1．

[7]中华人民共和国突发事件应对法.第三章，监测与预警.

[8]常安．我国公共危机管理立法思路探讨——以危机过程的不同阶段及其法律规制为

基础[J]．公安法治研究，2007—3—5．

[9]任进．突发公共事件应急机制．美国经验及其对我国的启示[J]．国家行政学院学

报．2004—82—86．

[10]莫于川．国外应急法制的七个特点[J].中国应急管理，2007－1.

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中国政法大学毕业论文

参考文献

[1]肖鹏英．论公共危机管理的法律制度建设[J]．学术论坛，2006—3．

[2]莫于川．公共危机管理的行政法治现实课题[J]．法学家，2003－4．

[3]莫于川．公共危机管理与应急法制建设[J]．临沂师范学院学报，2005－1．

[4]潘立，王严．公共危机管理法制建设的思考[J]．中国卫生法制，2008—3．

[5]段文．危机管理与紧急状态立法[]．21世纪经济报道，2003—5—10(2)．

[6]王仁富．我国公共危机管理法制现状及完善[J]．淮海工学院学报，2006-2—1．

[7]中华人民共和国突发事件应对法.第三章，监测与预警.2007.

[8]常安．我国公共危机管理立法思路探讨——以危机过程的不同阶段及其法律规制为

基础[J]．公安法治研究，2007—3—5．

[9]任进．突发公共事件应急机制．美国经验及其对我国的启示[J]．国家行政学院学

报．2004—82—86．

[10]莫于川．国外应急法制的七个特点[J].中国应急管理，2007－1.

[11]莫于川．应急法制论（共同主编）[M]．北京:法律出版社，2005．

[12]徐高、莫纪宏．外国紧急状态法律制度[M]．北京:法律出版社，1994:91.

[13]罗豪才．行政法学[M]．北京:北京大学出版社，2000:30.

[14]吕景胜．危机管理应依法治之[]．光明日报，2003－07－25(3)．

[15]杨开忠．国家和政府的危机管理[M]．南昌：江西人民出版社，2003．

[16]蒋新苗．传染病防治法实例说[M]．长沙：湖南人民出版社，2003．

[17]MontreceMceillRansom．LegalFrameworkforPublicHealth[J]./，

2004-01-26.

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