关于煤矿私挖乱采行为的法律定性与救济

关于煤矿私挖乱采行为的法律定性与救济

李浩然;王佳;冯达为

【摘要】煤矿私挖乱采现象制约着煤炭矿山企业的正常有序发展，更是危及矿山

安全生产和国家自然资源开采秩序的一大弊病。除了巨大的经济利益在背后驱使违

法者之外，矿山企业在法律认知上的模糊也导致其“束手束脚”、“无处下手”，

这也是导致私挖乱采行为猖獗的重要原因。对此，笔者顺应煤炭企业法律风险控制

的需要，对煤矿私挖乱采行为进行系统研究，从而提出与此相适应的法律建议，提

高矿山企业防控风险管理能力。

【期刊名称】《煤矿现代化》

【年(卷),期】2012(000)003

【总页数】3页(P79-81)

【关键词】法律;行为;煤矿;矿山企业;救济;风险控制;煤炭企业;开采秩序

【作者】李浩然;王佳;冯达为

【作者单位】清华大学法学院,北京海淀区100084;山西阳泉煤业集团有限责任公

司,山西阳泉045000;北京大唐集团燃料有限公司,北京西城区100052

【正文语种】中文

【中图分类】D922.292

煤矿私挖乱采现象制约着煤炭矿山企业的正常有序发展，更是危及矿山安全生产和

国家自然资源开采秩序的一大弊病。除了巨大的经济利益在背后驱使违法者之外，

矿山企业在法律认知上的模糊也导致其“束手束脚”、“无处下手”，这也是导致

私挖乱采行为猖獗的重要原因。对此，笔者顺应煤炭企业法律风险控制的需要，对

煤矿私挖乱采行为进行系统研究，从而提出与此相适应的法律建议，提高矿山企业

防控风险管理能力。

“私挖乱采”是指没有法律资格或违反法定要求的主体从事矿山开发行为的统称。

对于“私挖乱采”，笔者欲澄清一个长期以来人云亦云的模糊概念。现今凡是与煤

矿开采有关的违法行为均被冠以“私挖乱采”的“帽子”，仿佛约定俗成。实际上，

这种笼统的理解方式对准确界定违法行为的性质和确定相适应的法律依据十分不利。

“私挖乱采”最早见诸于报端是在1982年7月28日的《人民日报》，一篇题为

《煤矿买煤转手卖既顶任务又牟利》的文章。文章提到，“不应买卖农民私挖的原

煤，因为这会鼓励农民私挖乱采。”[1]由此可以看出，“私挖”与“乱采”是两

个性质不同的概念。其实，除了从追根溯源的视角考察外，在字义分析上，我们也

可以发现“私挖”与“乱采”分别指向不同内容的行为。

“私挖”，是指私自开采，是开采矿产资格缺失的表现。在实务中，“私挖”主要

表现为无证开采，即没有经过法定程序取得相关采矿许可证而擅自开采矿产资源的

行为。这里的“私”其实与“盗”无异，是一种擅自开采他人拥有或者国家所有的

矿产资源的行为。

无证开采可以分为两种类型，第一，自始不具备采矿资格的无证开采。《矿产资源

法》第十六条规定：“开采下列矿产资源的，由国务院地质矿产主管部门审批，并

颁发采矿许可证……”凡未经过合法程序取得采矿许可证的而进行开采的，均视为

无证采矿行为。同时，《矿产资源法》第二十条规定，国家对国有规划区、对国民

经济有重要价值的矿区实行有计划的开采，如港口、机场、重要工业区、铁路、河

流以及国家划定的自然保护区、重要风景区等，凡是违反规定在上述区域采矿的，

亦视为自始无证开采采矿。第二，越界开采。所谓越界开采是指，具备采矿资格的

主体开采他人矿区一种违法行为。《矿产资源法》第十九条规定，“禁止任何单位

和个人进入他人依法设立的国有矿山企业和其他矿山企业矿区范围内采矿。”

“乱挖”则是指无序开采，是矿山开发缺乏科学性的评价。不按照合理顺序开采，

采富矿弃贫矿、采易采矿弃难采矿，使得矿产资源不能充分开采；对暂不能综合开

采的尾矿不采取有效保护措施，造成矿产资源的破坏；对有特殊要求的矿产不按照

规定的方法开采，造成矿产资源浪费等情形。该情形规定于《矿产资源法》第二十

九条：“开采矿产资源，必须采取合理的开采顺序、开采方法和选矿公益。矿山企

业的开采回采率、采矿贫化率和选矿回收率应当达到设计要求。”

“私挖乱采”这个概念所整合的信息量极大，总得来说可以概括为三种行为：即自

始无证开采、越界开采和无序开采。在法律视野中，这三种开采行为涉及国家、煤

矿企业和“私挖乱采”企业或个人等多方主体，受《物权法》、《刑法》、《矿产

资源法》和《煤炭法》等多部性质不同的法律法规调整，法律关系复杂，需要我们

分门别类的梳理归纳。

民法是调整平等主体之间财产关系和人身关系的法律规范的总称。[2]（p3）具体

到“私挖乱采”情形中，简而言之，民法便是调整煤矿企业与私挖乱采主体之间财

产关系的法律规范。由于“乱采”主要是指破坏性或缺乏科学性的开采模式，并不

涉及侵犯他人采矿权的情形，故在民法视野中，我们只需探讨“私挖”即可。

一般来说，矿产资源属于国家所有。这是矿产资源的一级市场所有权主体，如果有

主体侵犯矿产资源国家所有权，将会受到刑法与行政法的制裁。在民法视野中的

“私挖”主要在矿业权二级市场中发生，是平等市场主体之间的侵犯财产权的表现。

在矿业权二级市场，特定矿区的采矿权归具体的市场主体所有，并且这种所有基本

是通过买卖等有偿方式获得。二级市场中采矿权人的采矿权属于物权，不容他人肆

意侵犯，《物权法》第123条予以明确肯定。当“私挖”情形发生时，矿山企业

的所拥有的采矿权则受到侵害，其主要表现便是他人盗挖了本应由采矿权人开采的

矿产资源。因此，“私挖”是侵犯他人合法的财产的行为，应该受到《侵权责任法》

的制裁，承担相应的侵权责任。矿山企业此时可援引《侵权责任法》第2条与第6

条第1款主张财产损害的救济。

《物权法》和《矿产资源法》均规定，矿产资源属于国家所有。如此，单位或个人

未经批准擅自开采和取得矿产资源的行为，即为盗窃国家财物的行为。在单位或个

人已经取得相关矿区采矿权的场合，他人擅自开采行为，应该被定性为盗窃个人财

物的行为。总的来说，将“私挖”行为定性为盗窃是可行的。这是否意味着我们可

以直接以《刑法》中的规制盗窃的法条来主张受损害权利呢？同时，“乱采”行为

是否在《刑法》也要受到相应调整呢？

首先，“乱采”行为是对国家资源不合理开采，其行为后果并非直接导致个人或者

单位权益受到损失，而是通过破坏性开采而导致矿产资源不合理的损耗。“乱采”

行为表面上是个人或者单位为了追求眼前经济利益的短视行为，是对自身财产权益

的自愿放弃，但其实质却是造成国家和社会自然资源本可避免的严重浪费与损耗。

对于这种行为，我国《刑法》第343条第2款予以明确规定。在刑法中，“乱采”

行为被定以“破坏性采矿罪”的罪名，“违反矿产资源法的规定，采取破坏性的开

采方法开采矿产资源，造成矿产资源严重破坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，

并处罚金。”关于此处的“破坏性采矿”的定义，《关于审理非法采

矿、破坏性采矿刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第4条予以明确规定，

“是指行为人违反地质矿产主管部门审查批准的矿产资源开发利用方案开采矿产资

源，并造成矿产资源严重破坏的行为。”当然这里罪名的成立也需要一定门槛，即

破坏性采矿造成矿产资源破坏的价值，数额在30万元以上的，属于刑法第三百四

十三条第二款规定的“造成矿产资源严重破坏”。

其次，对于“私挖”行为，在《刑法》中除了可依据盗窃的罪名加以主张外，还有

第343条“非法采矿罪”可以向检察院或法院予以诉求。在盗窃罪和非法采矿罪

之间如何选择，实务界产生很大分歧，莫衷一是。现在越来越多的人建议直接以盗

窃罪来规制私挖乱采行为，对此笔者认为，虽然以盗窃罪规制“私挖”行为有据可

依，但基于以下几方面原因，该行为又不可直接适用盗窃罪。

盗窃罪是指以非法占有为目的，秘密窃取他人占有的数额较大的财物，或者多次盗

窃的行为。该罪保护的法益是国家、集体或个人对财物的所有权。而非法采矿罪从

它在刑法中所处的章节及其构成要件来看，该罪名保护的法益除了国家对矿产资源

的所有权之外，还有矿产资源的自身安全和固有价值，以及整个生态环境的稳定。

私挖乱采行为既侵犯了国家对矿产资源的所有权，又造成了矿产资源的破坏，同时

又给生态环境带来诸多威胁，为体现其特殊性及重要性，应当以单独的罪名加以规

制。本文的此种见解，也得到最高法院司法解释的佐证，《关于审理

非法采矿、破坏性采矿刑事案件具体应用法律若干问题的解释》便是是司法实务中

予以承认并运用的法律认识。

单位犯罪是以单位为行为主体，而由法律规定为应负刑事责任的行为。单位犯罪必

须在单位意志的支配下进行，并且应当由刑法条文明确加以规定。盗窃罪是典型的

自然人犯罪，而非法采矿罪除了可以由自然人实施以外，《刑法》第三百四十六条

对其单位犯罪情形也作出明确规定。近年来，私挖乱采已不仅仅局限于自然人行为，

其组织化趋势越来越明显，适用非法采矿罪不仅能对主要负责人进行处罚，而且还

可一并追究单位的刑事责任，与该行为的组织性特点更相适应，也有利于最大限度

地挽回国家的经济损失。

在行政法中，法律救济的表现方式主要为行政处罚。对于“私挖乱采”行为，可以

援引的行政法法律法规主要有：《中华人民共和国矿产资源法》、《中华人民共和

国矿产资源法实施细则》、《中华人民共和国煤炭法》、《煤炭生产许可证管理办

法》和《煤炭生产许可证管理办法实施细则》等。

关于“私挖”行为的行政处罚主要表现为：

（1）责令停止开采；

（2）赔偿损失，没收采出的矿产品和违法所得；

（3）；

（4）强制停产。

对于“乱挖”行为的行政处罚则主要表现为：

（1）；

（2）限期改正；

（3）吊销采矿许可证。

由于“私挖乱采”行为可以由多部性质不同的法律予以调整，所以在法律责任的承

担上往往会出现“竞合”问题，即相关责任人不仅要承担民事责任，还需承担刑事

责任与行政处罚。刑事责任和行政处罚都是由国家做出，并且责任人承担这类责任

或处罚也是针对国家做出的赔偿。那么此时同样作为受害者的煤炭矿山企业能否继

续主张相关责任主体的民事赔偿责任呢，民事责任与刑事责任和行政处罚相比，赔

偿顺序如何呢？

我国《侵权责任法》第4条规定，“侵权人因同一行为应当承担行政责任或者刑

事责任的，不影响依法承担侵权责任。因同一行为应当承担侵权责任和行政责任、

刑事责任，侵权人的财产不足以支付的，先承担侵权责任。”这说明，当煤炭矿山

企业的矿业权受到侵权人侵犯时，即使侵权人此时要同时承担刑事责任或者行政处

罚，那么矿山企业也可以继续主张相应的民事赔偿责任，并且矿山企业所遭受的损

失应该得到优先补偿。

在煤矿企业生产与经营中，“私挖乱采”虽然是关于非法开采和破坏性性开采的一

种日常用语的统称，但却因该用语的模糊性导致认知上的偏差。这种认知上的偏差

对于煤炭矿山企业甚至整个国家都造成不可估量的损失。煤炭企业作为矿区的主人，

对于“私挖乱采”行径，应该是最及时发现、最迅速举报和最积极索赔的主体。然

而实务中煤炭矿山企业却因为对侵权行为的笼统模糊认识，使得其在主张自己应有

权利时有失章法。这种主张救济上的“无奈”，不仅不能有效的救济自己的损失，

而且不能有力的制裁“私挖乱采”行为，造成企业、国家和社会财富与资源的严重

损害。

作为煤炭矿山企业，面对“私挖乱采”行为，首要任务是界定其行为具体类型及相

应法律性质：对于“私挖”行为，矿山企业可以通过以下途径获取相应的救济：①

民事诉讼：向法院主张侵权人的民事赔偿责任；②刑事诉讼：在侵权数额达到刑法

要求时，可以向检察院或法院主张侵权人的刑事责任--非法采矿罪或破坏性采矿罪；

③揭发举报：向相关国土资源部门或地质管理部门举报侵权人的违法行为，请求行

政部分予以制止并处罚。这三种路径，作为受损害的煤炭矿山企业可以同时主张，

只是主张方式不同。在民事诉讼中，矿山企业可以直接提起民事诉讼，要求民事赔

偿；在刑事诉讼中，矿山企业一般只能向公安机关或检察院报案、控告或举报，请

求立案；在行政处罚中，矿山企业则向相关行政部门举报，请求行政机关行政作为，

给予行政处罚。由于每种救济方式的出发点不同，故在实务中，本文建议矿山企业

应该以民事赔偿为主，有选择地、有侧重点地主张刑事责任或行政处罚。

[1]黎维政.煤矿买煤转手卖既顶任务又牟利[].《人民日报》，1982-7-28.

[2]申卫星.民法学[M].北京：北京大学出版社，2007.

【相关文献】

[1]黎维政.煤矿买煤转手卖既顶任务又牟利[].《人民日报》，1982-7-28.

[2]申卫星.民法学[M].北京：北京大学出版社，2007.

中图分类号：D922.292