食品法律法规

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食品标准与法规

国外食品法律法规对我国的启示

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授课教师

2014年6月8日

食品安全是人类生存和发展的基础，也是公民生命健康权和生存伦理的内在要求。同

时，食品安全是社会经济可持续发展的外在要求，频发的食品安全事件会影响到民众和企

业的信心，对经济发展的冲击力不容忽视。食品安全是当前在全球范围内受到高度重视的

公共安全问题。美国、加拿大、澳大利亚、新西兰、日本等国家纷纷加强了食品安全管理

工作,实施了一系列旨在确保食品安全的行动计划,积极建立和完善本国的食品安全控制

体系。但目前中国食品安全法律监管仍存在着法律体系不完善监管部门职责权划分不明

确，违法生产经营成本低，社会监督机制发育不成熟等现实问题。因此，中国应针对中国

食品安全监管领域存在的问题，借鉴国外食安全法律监管的成功经验，制有效的方案，以

此保障中国农食品安全。

1国外食品安全法律监管

1.1美国食品安全保障体系

美国食品安全监管注重法律制度建设，对市场运行中的生产者、监管者、消费者等各

种组织、团体和个体的权利与责任进行了明确而全面的规定，保障了食品安全监管有法可

依、有法必依，为实现食品安全提供了可操作性的法律监管机制和体制。

美国在食品卫生方面，规范企业、团体和个人行为的联邦法律法规有35部，其中既有

综合性的《联邦食品、药品、化妆品法》、《食品质量保障法》、《公众健康事务法》等，也

有非常具体的《联邦肉类检测法》、《禽类产品检验法》等。这些法律覆盖了所有食品和相

关产品。联邦政府制定的强制性标准，主要涉及环保、食品和药品等，它们都以技术法规

的形式出现。此外，还有私营标准机构、专业学会、行业协会等制定的4万多项自愿性标

准[1]。

美国联邦政府负责食品安全的主要机构有：卫生部下属的食品药品管理局（FDA）、

农业部下属的食品安全检验局（FSIS）和动植物卫生检验局（APHIS），以及美国环境保护

署（EPA）。其中，FDA主要负责除肉类和家禽产品外的食品安全，保护消费者免受掺杂、

不安全和虚假标贴的食品危害；FSIS主要负责确保肉类、家禽食品的安全、卫生和准确

标识；APHIS主要保护动植物免受害虫和疾病的威胁；EPA主要维护公共环境健康，保护

环境免受杀虫剂和活性剂的危害。另外，商业部的国家渔业局(MFS)执行海产品检测以及

定级程序等，卫生部的疾病控制和预防中心(CDC)负责研究、监管与食品消费相关的疾病。

同时，海关负责定期检查、留样监测进口食品。

这些法律和分工明确的部门使得美国形成了覆盖所有食品的法律体系构成了食品安

全保护网和综合高效的监管体系。这就还不一定能保证了对食品安全的有力监管，所以美

国政府还采用了科学的风险分析方法和先进的食品安全检测体系[2]。

美国政府还特别强调风险信息交流在风险评估与风险管理中的重要作用，如通过有效

的信息发布和传播使公众健康免受不安全食品的危害，通过风险交流提高风险分析的明确

性和风险管理的有效性。此外，风险分析程序要向社会公开，接受社会的评论、建议和监

督。

美国的食品安全检测体系比较先进，不仅是检测手段先进，而且汇聚了一大批食品学

家、微生物学家、病毒学家、营养学家。在食品安全控制技术方面，美国实行动物疾病、

农药残留限量、致病微生物的控制和第三国食品准入的控制。在检查食品生产企业，收集

分析食品样品，在食品生产、加工的各个环节发挥重要作用。另外，在检验检测过程中，

及时将国际上有关食品质量和安全方面的信息提供给政府、企业，以及时采取应对措施。

此外，美国还通过实行认证制度、食品溯源管理制度和食品标签管理制度保证食品的卫生

安全。为避免缺陷食品流入市场对公众人身安全损害的发生或扩大，美国实行食品召回制

度作为对食品安全监控的补充。

1.2德国食品安全法律监管

德国通过法律制度建设，以及政府部门完善的监管措施，建立了食品安全监督机制和

快速预警机制，采用风险管理，形成政府、企业、研究机构和公众共同参与的监管模式。

德国制定了《食品基本法》、《通用食品法》、《食品卫生法》等20多部食品安全法律规

范，为食品安全监管提供了完备的法律体系。同时，德国还注重借鉴欧盟其他国家的法律，

进行本国的法律建设，并取得了明显的成效。其中有四大支柱性的法律——《食品和日用

品管理法》、《食品卫生管理条例》、《HACCP—方案》、《指导性政策》。《食品和日用品管理

法》为德国食品安全的核心法律[3],它为食品安全其他法规的制定提供了原则和框架，主

要目的是为了全面保护消费者,避免食品、烟草制品、化妆品和其它日用品危害消费者健

康,损害消费者利益。《食品卫生管理条例》是《食品和日用品管理法》的配套法规和细则，

公布于1997年8月5日，详尽规范了涉及食品安全的方方面面，具有很强的针对性和可操作

性。HACCP—体系是以预防为主的食品安全有效控制体系。FAO/WHO的《国际食品法典》

(CodexAlimentarius)推荐采用HACCP—体系,已经得到国际权威机构和主要发达国家的

认可。它是《欧洲议会指导性法案93/43/EWG》[2]在德国的具体化，属于辅导性措施，以

企业自愿为原则，由德国标准研究院(DI)和相关行业协会颁发。

在欧盟食品安全管理局（FSA）的架构内，德国于2001年改组了消费者保护、食品和

农业部，接管了卫生部的消费者保护和经济技术部的消费者政策制定职能，对全国食品安

全统一监管。此外，德国还于2002年设立了联邦风险评估研究所、联邦消费者保护和食品

安全局两个专业机构[3]。

德国通过法律规定，对食品安全法律责任进行了明确的界定，对责任主体、惩罚和赔

偿等进行细致规定；并以预防为理念，对食品安全的源头控制和预防措施和主体责任进行

了规定，建立了科学完备的质量安全检测和预防机制。

1.3日本食品安全法律监管

战后，日本食品管理理念侧重于防止食物中毒，但随着国际上食品安全管理理念的不

断创新，日本感到以往的立法宗旨已不能适应新时代国民对食品安全的要求。日本决定通

过制定《食品安全基本法》，确立新的食品管理理念。

日本食品安全监管的两大基本法律分别是《食品卫生法》和《食品安全基本法》，确

立了食品安全法律监管的基本框架。此外，在日本还有很多涉及食品安全的专业、专门法

律法规，比如《农药取缔法》、《肥料取缔法》、《家禽传染病预防法》、《牧场法》、

《农林产品品质规格和正确标识法》、《家畜传染病防治法》、《饲料添加剂安全管理法》

等[4]。这些法律文件分别对食品质量卫生、农产品质量、投入品（农药、兽药、饲料添加

剂等）质量、动物防疫、植物保护等5个方面进行了详细而明确的规定。

在日本只有两个监管食品方面的机构——厚生劳动省和农林水产省。

《食品安全基本法》赋予厚生劳动省的职责是作为风险监管机构，全面负责食品安全

和分配，制定食品法律和标准、包括食品标签标识、转基因食品和辐照食品的标准以及广

告宣传的规定，每年制定进口食品监控指导计划对进口食品进行监管和实施卫生检疫、要

求企业注册以及对业者进行业务指导检查，也可根据食品卫生法对业者做出处罚。《食品

卫生法对》、《家畜传染病与方法》、《屠蓄场法》、《食用禽类处理法》等法律的执行

机构是厚生劳动省[5]。

《食品安全基本法》赋予农林水产省的职责是风险监管，全面负责农产品的生产和控

制质量，制定农林水产品的规格、管理政策和振兴农林水产品的生产，促进农产品质量的

提高，管理农产品的消费和流通，保证粮食供应，促进国际合作和农产品出口，通过振兴

农业促进国民经济的发展。进口加热禽肉食品以及进口动物和活鱼等需要通过农水省的许

可、注册和检查指导。其内部设有综合食料局、生产局、经营局、农村振兴局。建立了农

林水产技术会议，下属有各种实验室、研修教育机关25个，食料、农业、农林水产政策审

议会、物资规格调查会等8个[4]。设有地方分支局等机构，食粮厅、林业厅和水产厅也属于

农水省管理。其执法法律依据是JAS法、《农药取缔法》、《肥料取缔法》、《饲料安全

法》、《植物防疫法》、《农畜产业振兴机构法案》、《渔业法》、《水产资源保护法》、

《食品循环资源再生利用促進法》等相关法律。

日本对食品安全的监管需要中央管理部门、地方政府、业者、民间机构和消费者的共

同参与，提倡共同参与，责任共担。形成了政府风险管理机构、地方、业者、公众“四位一

体”的管理协调机制。

日本对食品安全管理强调“事前风险预测和预防”与“事后追查和防控”。强调食品的种

植、养殖、生产、加工、储存、流通、销售等各个环节，包括转基因食品和辐照食品等必

须遵守日本食品卫生法的规定，不得使用指定外添加剂和进行虚假标识，必须遵守JAS法。

2006年，日本要求产品必须标注原产地标识，对食品原料的使用、生产、农兽药的使用、

食品添加剂的使用以及储存运输等，必须进行记录并保存2年以上。确立了食品生产流通

的履历制度。日本政府要求企业引进HACCP(危害分析和关键控制点)，对建立了HACCP

管理制度的企业确认其资质，资质每3年需要重新认定[4]。

日本农水省检验检疫的具体执行机构为植物防疫所和动物检疫所。在横滨、名古屋、

神户、门司、那霸设有植物防疫所，在成田机场和东京设有支所，在18个城市有派出机构。

动物检疫所总部设在横滨，除横滨外，在中部机场、成田机场、关西机场、神户、门司和

冲绳设有支所。

日本的卫生检疫分为四个层面，首先是中央部门所属检测机构可以检测。通常地方都、

道、府、县保健所也可以实施检测并对食品安全进行监控。一般来说，进口食品的检验检

疫由厚生省负责，日本也允许经过政府注册的民间检测机构进行检测。事实上形成了国家、

地方保健所、民间机构和企业4个层面的卫生检测机制，为确保食品安全夯实了检查基础。

2中国食品安全法律监管存在的问题

2.1食品法律法规的系统性和完整性较差

我国现已颁布的涉及食品监管的法律法规数量多达十几部，总体性法规《中华人民共

和国产品质量法》、《中华人民共和国食品安全法》、《中华人民共和国农业法》等这些

法律仅对食品质量作了一些概要性规定。由于出台时间早，标准要求低，覆盖面窄，没有

充分显示新形势下消费者对食品安全的需求。另外，有些法律法规在制定时没有充分考虑

食品安全问题，当食品安全问题成为突出问题时，就显得很不适应。比如我国现行的《中

华人民共和国标准化法》就是如此，该法在总体上偏重于工业产品标准和强制性标准而农

产品的产品质量标准多为推荐性标准，而要解决食品安全问题必须制定强制性标准[6]。

食品安全问题涵盖了“从农田到餐桌”的全过程，法律应该反映出整个食品链条。这就

使法律出现了较大的法律监管盲区，以致造成对饲料中加人瘦肉精、在牛奶中加人三氯氰

胺，农药大量残留，滥用抗生素等诸多问题的监管滞后和监管不力。

2.2食品法律法规的条款笼统,操作性差

一些法律法规规定的比较原则和宽泛，缺乏清晰准确的定义和限制。如《刑法》对

于生产销售假冒伪劣产品金额5万元以上有相对明确的处罚措施，而对于销售金额5万元

以下算不算犯罪就没有明确界定；有些法律条款只定性不定量,或者法律概念有歧义；有

的条款多年不修订；有些条款已经已经不能适应变化了的新情况，甚至完全过时，对当前

复杂的市场经济条件下的实际问题约束力较低,操作性不强[7]。

2.3食品法律法规的罚则较轻,法律效力不够

一是执法力度不够,我国现行法律法规忽视了制假售假行为本身的危害,对制假售假

行为处罚较轻。二是由于配套法律法规未出台,一部分法律法规难以执行。虽然我国近年来

加大了技术法规的制定,如无公害农产品的出台等,但其立法层次较低,大多数属于推荐性

标准,作用有限。三是技术支撑体系还未建立起来,有些法律法规难以实现。如检验检测

方面的法规就是如此。

2.4执法体系存在权限不清、职能不清

一是多头执法,影响监管效果。由于食品监督管理部门多,部门之间各吹各的号,各唱

各的调,部门之间不能形成合力,监管责任就难以落到实处；二是执法部门以罚代管、以

罚代刑,影响法律的严肃性；三是执法部门立法、执法、判罚三位一体,影响公正性。

2.5法律执行过程缺乏规范化和持续性

我国目前在打击假冒伪劣食品,保证食品安全的执行过程中缺乏规范化和持续性,往

往在出现重大食品安全事故后,有上级行政机关发布命令,进行一阵风式的检查、处理,当

这阵风过后,假冒伪劣商品又重新泛滥起来。这种缺乏规范和持续性打假过程,无法从根

本上解决食品安全问题。

3启示

美国的食品安全监管机制一直比较分散，按照联邦、州和地区分为3个层面监管。三

级监管机构大多聘请相关领域的专家，采取进驻饲养场、食品生产企业等方式：从原料采

集、生产、流通、销售和售后等各个环节进行全方位监管，从而构成覆盖全国的立体监管

网络。不过，这种监管体系由于管理权分散，近年来暴露出效率低、部门之间缺乏协调等

诸多弊端，这也是奥巴马政府推动食品安全体系改革的原因所在。这次的新法案扩大了美

国食品和药物管理局的监管权力和职责，强调食品安全应以预防为主[8]。根据新法案，FDA

除了可以直接下令召回存在安全隐患的食品外，还有权检查食品加工厂，以及对进口食品

制定更为严格的标准，尽量将食品安全的隐患消灭在端上餐桌之前。所以我国必须要严把

源头关——监管触角伸向产地。

在德国，食品的食物链原则和可追溯性原则得到了很好的贯彻。以消费者在超市里见

到鸡蛋为例，每一枚鸡蛋上，都有一行红的数字。比如说：2-DE-0356352，第一位数字

用来表示产蛋母鸡的饲养方式，“2”表示是圈养母鸡生产；DE表示出产国是德国；第三部

分的数字则代表着产蛋母鸡所在的养鸡场、鸡含或鸡笼的编号。消费者可以根据红数字

传递的信息视情况选购。如果出现食品安全危机，也可以根据编码迅速到原因。2010年

12月底，德国安全食品管理机构在一些鸡蛋中发现超标的致癌物质二恶英，引起德国上下

的极大关注。通过对有毒鸡蛋的追查，有关机构顺藤摸瓜将焦点快速锁定在了石勒苏益格

一荷尔施泰因州的一家饲料原料提供企业身上[9]。这家公司将受到工业原料污染的脂肪酸

提供给生产饲料的企业，才导致了其下游产业产品二恶英超标。随后，德国政府迅速隔离

了4700个受波及的养猪场和家禽饲养场，强制宰杀了超过8000只鸡。

所以我国为每份食品“建档案”，方便追溯。

2010年底，德国西部北威州的养鸡场首次发现饲料遭致癌物质二恶英污染。今年1月

6日，德国警方即调查位于石荷州的饲料制造商“哈勒斯和延奇”公司。7日，德国农业部宣

布临时关闭4700多家农场，禁止受污染农场生产的肉类和蛋类产品出售。对于这次二恶

英事件中的肇事者，德国检察部门提起刑事诉讼，同时受损农场则拟提出民事赔偿，数额

可能高达每周4000万至6000万欧元，完全可能让肇事者破产。从这一实例可以看出我国

必须，加大对违反食品安全法律法规行为的惩处力度[10]。

对于不合格食品召回，德国食品安全局和联邦消费者协会等部门联合成立了一个“食品

召回委员会”，专门负责问题食品召回事宜。2004年，在“食品召回委员会”监督下，亨特

格尔公司调查发现，该公司生产的孕产妇奶粉和婴儿豆粉中有“坂歧氏肠杆菌”，威胁消费

者尤其是婴儿健康。事件发生后，亨特格尔公司以最快速度召回了产品，另外还向消费者

支付了1000万欧元的赔偿金。问题食品召回制度是发现食品质量存在缺陷之后采取的补

救措施，是防止问题食品流向餐桌的最后一道屏障。所以我国必须要坚决实行问题食品召

回制度[8]。

法律是管理食品安全的最重要的屏障。美国和德国的食品监管体系同样经过了几十年

甚，至上百年的积累和发展。但是他们仍在不断的修订和增加有关的法律法规。这也就要

求我们不断的完善我国的食品方面的法律。从而更好的维护消费者的权益。

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