行政制裁

行政制裁

国家行政机关或企业事业单位依照行政法规或内部规章对违法乱纪，但尚未构成犯罪的

法人或公民的处罚或处分。

概况

指国家行政机关对行政违法者所实施的法律制裁。即根据法律或机关、企事业单位的规

章制度，对犯有轻微违法失职行为但尚不够刑事处分，或违反内部纪律的人员所采取的一种

强制性措施。

行政制裁分为行政处分和行政处罚，行政处分是国家行政机关依照行政隶属关系，对违

反行政法的行政机关工作人员所实施的行政制度，有警告、记过、记大过、降级、撤职和开

除六种形式；行政处罚是指由特定的行政机关对违反行政法的公民、法人或者其他组织所实

施的行政制裁。行政处罚的种类有警告；；没收违法所得、没收非法财物；责令停产停

业；暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；行政拘留；法律、行政法规规定的其他行政

处罚七种形式。

依据制裁者与被制裁者的隶属关系，行政制裁分为行政处罚和行政处分。凡由特定的国

家行政机关（如公安、税务、海关等机关）对个人或法人采取的制裁措施叫行政处罚；而由

国家机关、企事业单位根据法律赋予的权限给予其所属人员的制裁叫行政处分，在中国亦称

纪律处分。

特点

①只涉及违反行政法规和内部规章的责任问题，不涉及诸如刑事或民事责任问题。如果

一个行为同时引起上述两种法律关系，则应分别给予行政制裁或司法制裁，两者不能互相代

替；

②不涉及公民的政治权利；

③行政制裁由国家行政机关或国家授权的企事业单位的行政领导作出；

④行政制裁适用行政程序。

实施条件

给予行政制裁的行为必须同时具备以下3个条件：

①违反行政法规或内部规章制度确定的义务或纪律；

②行为人（包括组织和个人）主观上必须有过错，即有故意或过失；

③违法失职行为已经超过了批评教育的限度。行政处分

行政处分是指国家机关、企事业单位对所属的国家工作人员违法失职行为尚不构成犯

罪，依据法律、法规所规定的权限而给予的一种惩戒。行政处分种类有：警告、记过、记大

过、降级、撤职、开除（六种）。

行政制裁的一种形式。是国家机关、企事业单位依照有关法律和有关规章，给所工作中

违法失职的公务员实行的惩处和制裁，是对国家公务员的过错行为的一种否定和惩戒，使之

受到抑制和消除，对未受到惩戒的国家公务员，也有着规范和警戒作用。同时又是被处分人

的行政责任的体现形式之一。

行政处分属于内部行政行为，由行政主体基于行政隶属关系依法作出。它具有强烈的约

束力，管理相对人不服，行政主体可以强制执行。但因其不受司法审查，故被处分人不服行

政处分，根据《行政机关公务员处分条例》第六章不服处分的申诉第四十八条受到处分的

行政机关公务员对处分决定不服的，依照《中华人民共和国公务员法》和《中华人民共和国

行政监察法》的有关规定，可以申请复核或者申诉。复核、申诉期间不停止处分的执行。行

政机关公务员不因提出复核、申诉而被加重处分。情节严重的还有双开处罚，开除党籍，开

除职务。行政处罚

行政处罚是指行政机关或其他行政主体依法定职权和程序对违反行政法规尚未构成犯

罪的相对人给予行政制裁的具体行政行为。

制裁特征与区别

1．行政处罚是以对违法行为人的惩戒为目的，而不是以实现义务为目的。这一点将它

与行政强制执行区别开来。行政强制执行的目的在于促使义务人履行义务。

2．行政处罚的适用主体是行政机关或法律、法规授权的组织。这一点使它与刑罚区别

开来。刑罚的适用主体是人民法院。

行政处罚与刑罚的区别：制裁的性质不同；适用的违法行为不同；惩罚程度及适用的程

序不同；制裁机关不同；处罚形式不同。

3．行政处罚的适用对象是作为行政相对方的公民、法人或其他组织，属于外部行政行

为。这一点将它与行政处分区别开来。行政处分只能适用于行政机关的工作人员或其他由行

政机关任命或管理的人员。

行政处罚与行政处分的区别：制裁的对象不同；制裁的行为性质不同；制裁的原则不同；

惩罚的范围和程度不同；采取的形式不同；两者的救济途径不同。

4．行政处罚的前提是相对方实施了违反法律规范的行为，而非违反了刑法、民法等其

它法律规范的行为。

法定原则

处罚法定原则是行政合法性原则在行政处罚行为中的集中体现。主要内容是：

1．处罚依据是法定的；

2．实施处罚的主体是法定的；

3．实施处罚的职权是法定的；

4．处罚程序是法定的。

三公原则

公开、公正、公平原则

处罚公开原则是指行政处罚的依据及处罚中的有关内容必须公开。

处罚公正原则要求不能违反公正的程序。

处罚公平原则要求行政主体在行政处罚中必须依法裁判，公平地处罚违法行为人。既不

能同等情况给予不同处罚，也不能不同情况给予相同处罚。

适应违法行为原则

实施的行政处罚，必须与受罚人的违法行为的事实、性质、情节及社会危害程度相适应，

亦即行政处罚的种类、轻重程度及其减免均应与违法行为相适应。

一事不再罚原则

一行为不再罚原则应在四个层面上运作。

（1）一行为不再理。行政主体对行为人的第一个处理尚未失去效力时，不能基于同一

事实和理由给予第二次处理，除非第二个处理是对第一个处理的补充、更正或者补正。如果

第一个处理违法不当，行政主体应当先撤销，再重新处理。如果第一个处理合法正确但未达

行政目标，行政主体应充分考虑信赖保护原则，必须撤销的，应依法给受损失的相对人一定

的补偿。

（2）一行为不再罚。除了法律有明确规定或者依基本法理和法律规则合理推定，如合

并处罚、一事多层罚、一事罚多人、一事多行为等情形以外，行政主体应严格遵循一个行为

一次处罚的原则。

（3）一行为不再同种罚。对于行为人的同一个违法行为，行政主体不能给予两个以上

相同种类的处罚。这主要指一个违法行为触犯几个法律条文的情形，即法理上所称法条竞合

或者规范竞合。一旦出现规范竞合，应当允许各个法律条文对应的相关行政主体依据不同理

由分别作出处罚。但为体现相对公平和公正，各行政主体不能对行为人采取相同种类的处罚。

（4）一行为不得两次以上。对于行为人的同一个违法行为，无论触犯几个法律条

文，构成几个处罚理由，以及由几个行政主体实施处罚，只能给予一次。如果几个行政

主体对涉案违法行为都有权，根据效力优先原则，应该是谁先谁有效。

当然，一行为不再罚也不是一个恒定的法律原则，它有以下几个例外：

（1）合并处罚。在法定并处的情况下，因可以并处的处罚种类极有可能在程序尤其是

时限上不一致，故并处的几种处罚可以在时间上有先有后，并可以采用几个不同的处罚决定

书。

（2）一事多层罚。对于法人或者其他组织违法的，如果法律有明确规定，行政主体可

以采用不同的处罚决定书，分别对法人或者其他组织、法定代表人或者主要负责人以及直接

责任人进行处罚。

（3）一事罚多人。几个违法行为人共同违法的，行政主体可以以不同处罚决定书，对

各该违法行为人分别处罚。

（4）一事多行为。某一个违法事件涵盖多个违法行为时，如果各该违法行为性质不同，

在法律上应构成不同处罚理由，行政主体可以以违法行为为单位分别作出处罚；如果各该违

法行为性质相同，则构成法律上的连续行为，行政主体只能以一个违法行为作出一个处罚。

结合教育原则

行政处罚是法律制裁的一种形式，但又不仅仅是一种制裁，它兼有惩戒与教育的双重功

能。处罚不是目的，而是手段，通过处罚达到教育的目的。行政机关在行政处罚的适用中应

当始终坚持教育与处罚相结合。

民事刑事责任适用原则

民事刑事适用原则是指不免除民事责任、不取代刑事责任的原则。行政相对方因违法受

到行政处罚，其违法行为对他人造成损害的，应当依法承担民事责任。违法行为严重构成犯

罪的，应当依法追究刑事责任。不得以已给予行政处罚而免于追究其民事责任或刑事责任。

因为行政制裁与民事制裁、刑事制裁的性质及对象等是不同的。

申诉和赔偿原则

相对方对行政主体给予的行政处罚依法享有陈述权、申辩权；对行政处罚决定不服的，

有权申请复议或者提起行政诉讼。相对方因违法行政处罚受到损害的，有权提出赔偿要求。

在行政处罚中必须提供充分的救济，才能真正保障相对方的权利。

处罚追究时效原则

自违法行为终止之日算起，二年内未追究责任的不再处罚。单行条例中另有规定的依规

定。

行政处罚的实施机关

（一）行政机关实施行政处罚

行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施，没有行政处罚权的行政

机关或其他组织一般不能实施行政处罚。国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人

民政府可以决定一个行政机关行使有关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由

公安机关行使。

享有行政处罚权、能够实施行政处罚的机关应具备以下条件：

第一，必须是行政机关。

第二，必须具有外部管理职能。

第三，必须取得特定的行政处罚权。

第四，必须在法定的职权范围内实施。

的一种赔偿责任。

行政赔偿

行政赔偿是指行政主体违法实施行政行为，侵犯相对人合法权益造成损害时由国家承担

行政主体

只有行政主体才享有行政权，才能实施行政行为，才能构成行政赔偿。当然行政主体是

由行政人员组成，行政行为是经行政人员作出。因此，行政主体往往具体化为有关的行政人

员。没有行政主体，就不能构成行政赔偿。司法机关作为司法权主体，行政机关作为机关法

人、行政人员作为公民等而引起的赔偿，都不是行政赔偿。

赔偿原则

只有行政行为，即行政主体行使行政权、执行公务的行为，才能构成行政赔偿。非行政

行为，如立法机关的立法行为、司法机关的司法行为，行政机关的民事行为及行政人员的个

人行为等，均不能构成行政赔偿。

行政违法

只有违法行政行为才能构成行政赔偿，合法行政行为不能构成行政赔偿。行政赔偿仅以

客观上行政行为违法为要件，而不以行政主体主观上是否有过错为要件。

造成损害

行政赔偿因行政主体违法行政侵犯相对人合法权益并造成损害而引起。首先，违法行政

行为侵犯了相对人的合法权益。违法行政行为只有在侵犯了相对人合法权益即属于行政侵权

行为时，才能构成行政赔偿。如果侵犯的不是相对人的合法权益，则不能构成行政赔偿；如

果没有侵犯相对人的合法权益，如有利于相对人的违法减免税，就不能构成行政赔偿；如果

剥夺的是相对人的非法利益，也不能构成行政赔偿。其次，行政侵权造成了实际损害，如果

违法行政行为未造成实际损害，如不举行听证但未影响相对人实体权利义务的行政行为，或

者该行政损害不是由该行政行为造成，如由于相对人本人过错造成，则不能构成行政赔偿。

最后，行政赔偿责任由国家承担。行政主体由国家设立，其职能属国家职能，行政权也

属国家权力，行政主体及其行政工作人员行使职权所实施的职务活动，是代表国家进行的，

本质上是一种国家活动，因此，行政主体违法实施行政行为，侵犯相对人合法权益并造成损

害的，应由国家承担赔偿责任，并不是由行政主体及其工作人员承担赔偿责任。但正如行政

主体代表国家行政职权一样，行政主体也是国家向受害人承担赔偿责任的代表即赔偿义务

人。

构成条件

归责原则虽然是判断责任构成的“最后界点”，但是，单凭归责原则，还是无法合理、全

面地判断出行政主体实施的行为是否构成侵权责任的。这就需要有较之于归责原则更加具体

和明确的责任构成要件。根据我国《国家赔偿法》第二条的规定，行政赔偿责任的构成要件

由行政主体、行政违法行为、损害后果和因果关系四个部分构成。