论我国预算法律责任制度的完善

论我国预算法律责任制度的完善

摘要:预算法律责任制度的完善，是我国预算法律制度改革中的重要

环节，是从根本上体现国家预算的法律效力、保障国家预算的执行、

实现对国家预算的法律监督所不可或缺的基础。完善我国预算法律

责任制度有助于我国加快向依法治国建设法治国家的迈进，有助于

节约和合理利用公共资源，有利于从制度上铲除滋生腐败的土壤。

本文试图从分析我国现行《预算法》和《财政违法行为处罚处分条

例》的有关内容入手，对完善我国预算法律责任制度提出提出建议。

关键词：预算法律；预算法律责任；责任制度

正文：

一、《预算法》的概述及其内涵

《预算法》是预算及预算监管的法律依据，目前《预算法》的

完整性、系统性和准确性不够，因此修订完善的《预算法》要对各

级预算管理职权，预算收支范围，预算编制和审查，预算执行和调

整，决算，监督，法律责任等重要内容作出更加完整、科学和准确

的规定。

(一)统一预算内资金和预算外资金，将全部国家及公共收支纳

入预算。预算外资金是未纳入预算的国家及公共收入，属国家所有。

近年来各地预算外资金监管已取得一定成绩，但还存在不少问题，

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其中很重要的原因：一是预算外资金没有纳入预算，二是人大及其

常委会对同级预算外资金缺乏有效的法律监督。因此修订完善《预

算法》要明确规定将预算外资金纳入预算，既能使预算外资金在征

收、管理、使用等方面有法可依，又能进一步加强人大及其常委会

对预算外资金的监督，更好地发挥预算外资金的作用。

(二)细化预算审查监督。各级人大及其常委会不但要加强对同

级预算、预算执行情况和决算的监督，还要对部门预算和重要的科

目、子项目等进行监督，这是很重要的监督内容，从全国各地实践

的情况来看，效果普遍较好，因此修订完善的《预算法》应该用法

律的形式给予规范。

(三)填补预算监督盲区。目前有的地方一些重要的国家公共收

支没有纳入预算，如有些开发区作为同级政府派出机构，行使一级

政府权力，拥有大量国家资源和公共收支权力，由于是临时机构，

不是一级预算，没有同级人大的监督，成为监督盲区。因此修订完

善的《预算法》涵盖要全面准确，必须把开发区等重要客体纳入预

算监督的范围(至少可以把开发区作为政府一个重要的部门进行监

督)。

(四)要作好与有关法律的有机衔接。近年来，国家陆续颁布施

行了一些新的法律，明确规定加大预算支出结构的调整力度，努力

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保障重点支出向“三农”和社会发展等倾斜，但由于先前颁布的《预

算法》没有这些规定，因此修订完善的《预算法》要注意与有关法

律的有机衔接，避免法与法“打架”的情况，搞好各方统筹兼顾。

另外，根据国家所有，分级负责的原则，各级人大批准的预算和各

级人大常委会批准的调整预算及决算是本级预算，人大及其常委会

监督的预算是本级预算和同级预算(即本级预算和下级预算的汇

总)，对此，《预算法》与有关法律的规定要一致。

二、中国预算法律责任制度的存在的问题

任何法律制度都应包含关于违背其规定义务的责任制度，没有

责任制度的”法”就不是真正意义上的”法”。强调法律责任制度的

意义在于它能为法的实施提供有效的保障，补偿受到侵害的利益，

恢复被破坏的法律关系和法律秩序。作为我国财政预算管理第一部

大法的《预算法》也不例外，然而我国现行预算法律责任制度却难

以发挥其应有的预警和制约的作用。这主要是因为我国现行预算法

律责任制度存在以下明显不足之处：

一是预算违法行为类型的规定过于简单，仅规定了各级政府擅

自变更、动用预算款项和隐瞒预算收入等极少数违法行为。致使无

法追究我国现今大量存在的其他应当列入预算违法行为的法律责

任。

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二是对预算违法行为仅规定了行政责任一种责任，无法按照预

算违法行为的轻重性而给予相当的惩罚。

三是预算法律责任的追究机制尚不健全，使很多本应承担的责

任由于无法追究而不了了之。因而，只有寻完善预算责任制度的

现实途径和方法，从而落实预算责任相关主体的责任，才能最终实

现预算法对政府收支的规范和约束作用。

三、完善预算法律责任制度，维护预算的权威性

《预算法》第十章关于法律责任的规定过于简单，可操作性比

较差，不利于人大开展预算监督。新修订的《预算法》应明确规定

整个预算过程中的各种违法行为及其应当承担的法律责任，要加大

处罚力度，各种违法行为除应承担一般的行政责任外，根据性质及

严重程度不同依法承担经济赔偿和刑事责任。同时《预算法》应明

确预决算草案未获通过的法律后果及其责任。既然是提交人民代表

大会或人大常委会表决，就必然出现通过或未获通过两种可能，特

别是随着社会主义民主法制建设进程的加快，预算的重要性越来越

为人大代表所认识，预决算草案遭到否决的情况是完全可能发生的。

预决算草案来获通过的法律责任及其应对措施，《预算法》中应当予

以明确。

预算行为作为一种典型的经济法行为，其专业性和综合性决定

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了需要对其进行各种法律调整手段有机结合的综合调整，包括民事

的、行政的、刑事的、程序的、褒奖的、社会性的等等各种手段皆

可为我所用。具体可从以下方面对我国预算法律责任制度予以完善：

（一）规定刑事责任。很明显，既然预算法本质上就是规范政

府”花钱”的法律，那么”截流””挪用”等违法行为，就不仅只是

一个行政系统内部的”违规”问题，而是地道的违法。在这种情况

下，行政官员面临的责任追究，也就不单是行政过错责任，而更主

要是法律责任。当这种违法行为已经构成犯罪时，就应由司法机关

依照刑事诉讼程序予以追究其刑事责任。近年来我国台湾地区发生

的所谓”机要费”、”特别费”案件，其公职人员是否构成违法甚至

犯罪，关键就在于这种经费支出行为是否符合预算及相关财政法规

范。凡符合财政预算支出目的和支出程序等相关规范者，均构成违

法及犯罪的阻却事由，自然不得对其科加相关罪名；相反，如果这

类行为违背财政预算支出目的和支出程序等合法要件，则难逃合法

性的追问，最终不得不接受刑罚。

（二）引入宪政责任。许多国家都非常注重从宪政的高度对预

算行为进行监督和控制，不当的预算行为甚至可能导致政府或其领

导人被弹劾、被要求道歉甚至引咎辞职等，而这些正是宪政责任的

典型表现。这种从外部对政府预算进行民主化的政治控制，比政府

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内部法制化的行政控制更为有效和透明。具体到我国，可由全国人

民代表大会及其常务委员会追究预算违法主体的宪政责任。全国人

民代表大会及其常务委员会应有权撤销同宪法、法律相抵触的预算

决定，同时应赋予全国人民代表大会及其常务委员会对责任政府或

其领导人的弹劾权，使其承担与其违法行为相应的宪政责任，而不

仅仅是给予其一些行政处罚、行政处分。

（三）规定经济法责任。经济法上的社会性责任具有如下特征：

承担社会性法经律责任的违法行为须直接损害了社会公共利益，法

律责任实施的效果是直接维护社会公共利益。所谓社会公共利益，

是不特定的社会成员的共存利益，包括政治、经济、文化、环境、

安全等利益。显然，《预算法》所保护的法益就是社会公共利益中的

经济利益，设置预算法律责任的根本目的也是为了恢复被损害的社

会公共利益或消除对社会公共利益的潜在威胁，这与经济法责任的

高度一致性说明了在《预算法》中规定经济法责任的必要性。其责

任形式主要体现为惩罚性赔(补)偿。

预算违法行为直指非法经济利益，对这些违法行为课以经济赔

偿或惩罚性赔偿，大大提高了不法分子的违法成本，使其不敢轻易

以身试法，最大限度的发挥了《预算法》的指引和预警作用，有利

于降低预算违法行为的发生。具体来说可在我国审计署的制度基础

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上设立审计法院，由审计法院追究违法主体的经济法责任。

四、强化《预算法》的法律监督

权力失去有效制约，必然产生腐败，各级人大及其常委会要依

法强化预算监督。

(一)努力提高监督主体素质。监督和审查批准预算、决算是宪

法和法律赋予各级人大及其常委会的职责，并由人大代表和人大常

委会组成人员来实施。绝大多数人大代表和常委会组成人员综合素

质较高，能较好地履行对法律负责和对党、对人民负责的基本职责。

但毋庸讳言，确有个别人大代表和常委会组成人员素质不高，学习

不够，不懂预算，甚至无故缺席人代会或常委会，不履行职责。因

此要加强学习和培训，规范人大代表和常委会组成人员履行职责的

行为，不断提高素质，为他们履行职责创造更好的条件。

(二)建立预算监督专门机构，发挥专职作用。鉴于预算的重要

性和复杂性，以及预算的政策性、专业性和技术性都较强，要求较

高，许多国家的议会都有专门的预算工作机构，并在法律、资金、

人才等方面给以保障。国外先进的经验值得我们学习借鉴。全国和

省人大常委会都先后成立了预算工作委员会，专司预算工作。有条

件的地方人大常委会要成立精干高效的预算工作机构，为人大及其

常委会监督决策提供可靠依据，当好参谋助手。

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(三)公开预算、决算和审计报告。公平、公正、公开是建设社

会主义市场经济和法治国家的基本要求，各级政府要在正规媒体和

互连网上公开预算、决算和审计报告，有条件的地区应该公开部门

预算，国有及国有控股单位(含机关事业单位)应该公开本单位年度

财务报告，使之逐步规范化、制度化和法制化，接受社会和众的

监督。

(四)在《国有资产监督管理法》没有颁布施行前，各级政府的

预决算报告要向同级人大及其常委会补充报告每年国有资产情况，

接受监督。国有资产是国家的物质基础，是国家税收和预算收入的

主要来源，作为国家各级权力机关的人民代表大会，应标本兼治，

既监督本级预算，也要监督本级国有资产。

(五)依法严惩违反预算法律行为。目前违反预算法律行为屡禁

不止，给国家造成的损失触目惊心，究其原因，除体制、机制等因

素外，处罚力度弱是一个重要原因。有些重大违法事件，既不追究

当事人的责任，也不追究领导者的过错，因此，亡羊必先补牢，扬

善必先惩恶，对违反国家预算法律行为必须依法给予行政的、经济

的、法律的严厉处罚。

(六)加强督查督办工作。人大及其常委会对预算监督中发现的

重大问题，应依法提出质询或询问，或依法组织特定问题调查委员

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会进行调查，并作出相关决定，交同级政府认真办理执行。对严重

违反国家预算法律的责任者，必须给予严厉处罚，直至撤职或罢免，

以确保国家法律施行，维护社会主义市场经济秩序。

做好预算工作是全社会的事情，必须严格执行预算法律法规，

进一步加强预算监督，更好的发挥预算的作用，为社会经济持续、

协调、健康发展和建设社会主义法治国家提供保障。

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