美国儿童保护法律制度综述

美国儿童保护法律制度综述

儿童保护制度的目标很简单——保护儿童免受虐待。虐待是来自于父母或其

他监护人的一种伤害，这种伤害可能表现为使儿童受到身心创伤，也可能表现为

不去满足儿童的基本需要。[2]

美国为实现这一目标采用了两种战略措施。一种是通过刑事司法制度[3]给

予刑事制裁，其目标是通过惩罚那些伤害子女的父母来威吓父母不要虐待自己的

孩子。另一种是由民事司法制度规定一些民事措施，具体指儿童福利制度，其目

标是保护儿童获得一个安全和充满爱的家庭环境：对于那些可能通过资助后会更

好抚养子女的生父母，就采用资助方式改善儿童的家庭环境，从而使儿童避免被

虐待；如果不能通过资助实现这些，可以采取合法、合理的措施来为那些受到伤

害的儿童寻求一个替代性的家庭环境。

上述民刑事法律制度的区分，导致对刑事虐待、忽视行为与民事虐待、忽视

行为处理上的很多区别。首先，州作为当事人在民事与刑事司法制度中是有区分

的，刑事案件由检察官提起，[4]民事案件由儿童福利部门（保护儿童权利与最

大利益的州立组织[5]）去立案。这些机构可能合作行动，也可能单独行动。

检察官与儿童福利官员在官僚制度上的独立性又会带来另一个有关美国民、

刑事司法制度的基本差别，即民事司法制度与刑事司法制度有着不同的目的。美

国刑事司法制度的目的是威吓、惩罚和矫治罪犯，并不主要是用来赔偿个体被害

人的损失以及保护他们的权利与利益。[6]检察官在决定是否将一个虐待案件提

出指控时，不需要考虑儿童的利益，当然，理想的模式是他们应事先与社工取得

沟通。[7]在极端案例中，因为出于惩罚虐儿者的政治压力，检察官会径行提起

刑事指控。但儿童福利官员却认为，如果能够通过强制虐待人来有效预防虐

待并保持了家庭的完整性，这将使孩子受到最少的伤害。

当然，在很多案例中，负责刑事和民事案件的政府机构会在工作中相互配合。

检察官就是否提起刑事指控方面有充分的裁量权，如果提起刑事指控的确会对孩

子造成伤害的，检察官也可以决定不起诉。[8]很多州都积极要求：在刑事诉讼

中，儿童的利益应该被充分考虑，鼓励为被害儿童指定诉讼监护人来维护儿童的

利益。[9]另外，在一些案例中，即使儿童被带离家庭，虐待人的行为仍然有可

能威胁儿童的生命。在这样的案件中，儿童最大利益原则会引导儿童福利机构积

极支持对父母的监禁判决，这将会帮助儿童确定无疑的超出施虐父母的可接触范

围。

美国刑事和民事司法程序的第三大区别是指控成立的证据要求不同。根据美

国宪法的要求，在刑事案件中，州指控成立的证据标准是排除合理怀疑，[10]

而在民事案件中，只要求优势证据。[11]因为缺乏证据，这有可能导致检察官决

定对虐待、忽视和遗弃等行为不予起诉，但是，这些证据对福利官员提起民事诉

讼却已足够。[12]在其他法律领域，当事人在提起民事诉讼之前先等待刑事判决

结果，因为刑事审判要求的证据要比被告承担民事责任的证据严格得多，但是，

对被开释的未成年人却不能因此排除其民事赔偿责任。如果儿童福利部门在案件

中以此来决定诉讼战略将会从执业道德上受到质疑。如果父母实际上对儿童造成

了威胁，以至于为了儿童的最大利益需要将其监禁，在这种情况下，如果儿童福

利部门为等待一个刑事判决而将孩子留在家中不带走，将不可能保护儿童的最大

利益。另外，如果儿童的安全正受到威胁，儿童福利部门有职业上的义务来提起

诉讼，尽管他们感觉诉讼的几率很低。[13]

第四个区别与第三个区别相关。在美国，民事和刑事诉讼的程序是不一样的。

[14]该差别对儿童的影响集中在儿童证人询问规则方面，即哪些问题可以问，是

否儿童证人可以被质证，儿童必须在法庭公开作证，还是在法官办公室私下作证

或者通过闭路电视作证。理论上，刑事案件中的证据规则是围绕着被告人的权利

设计的，而民事诉讼程序是围绕着保护儿童权利设计的证据规则。[15]美国宪法

第六修正案特别规定：“在所有刑事指控中，被指控者有权„„要求直接面对不

利于他的证人。”[16]美国最高院很狭义的定义了被告人享有与证人对质的权

利，但从取向上看，宪法不认为这是被告人的绝对权利。[17]州在保护儿童心理

幸福方面所享有的利益允许未成年人通过闭路电视作证，因为实践证明，让儿童

在法庭上公开作证对儿童是有害的。[18]但是，一些州并没有遵循克雷格案所确

立的原则，因为他们本州的宪法明确保障被告人获得与证人对质的权利；[19]

其他州也建议他们应该如克雷格案中反对意见所倡导的那样，给刑事被告人更高

的保护。[20]

即使在民事和刑事程序中，相关的政府部门有着相似的目标，遵循相似的程

序规则，这两种不同的法律在管辖和效力上还是相互独立的。因为美国刑事和民

事法律制度在目标、程序和操作上是根本不同的，所以，笔者在讨论虐待、忽视

和遗弃案件时，会从民事和刑事两个角度分别讨论。

首先解释一下两者的法律渊源。

美国联邦制及其对虐待与忽视法的影响

根据美国宪法的规定，联邦政府的权力是有限制的，大多数与儿童虐待和忽

视有关的民事和刑事法律是州的立法范围。美国《宪法》第10修正案明确规定：

“美国宪法没有授权给联邦政府行使、也没有禁止州行使的权利，由各个州或美

国人民行使。”[21]

美国最高院认为，单纯调整州内非商业行为的民事和刑事联邦立法是违宪

的，[22]而刑法执行是明确界定为“州有传统权力”[23]的领域。在一个关键的

联邦案例中，多数意见和反对意见都认为家庭法是州

的立法领域而不是联邦立法层面调整的领域。[24]

因为宪法的限制，现在美国没有联邦层面的反对儿童虐待与忽视的统一的刑

事或民事法典。但是，联邦政府可通过在资助条件中给出儿童保护指导准则[25]

的形式来影响州法。政府职能部门、律协、志愿法律职业体、非政府组织也会

推荐一些指导准则和模范法典，这也会对州施加某些影响，让州来接受一些有效

的法律。

在讨论美国法律时，笔者首先介绍有关州法指导准则的主要法律渊源，然后

考察它们执行这些指导准则的不同方式。在民事和刑事顺序上，笔者先谈民事保

护制度，再谈刑事司法制度。

美国民事儿童保护立法：历史和背景

最重要的美国民事儿童保护立法是1974年通过的《儿童虐待预防与处理法》

（CAPTA）。[26]该法建立了儿童虐待与忽视国家中心，该中心开展儿童研究，

为从事该领域工作的人提供培训资料，并推动建立了有关州资助项目的信息交换

中心。该法资助有关儿童虐待预防、儿童伤害鉴定与处理的项目，也会向州的一

些项目提供资金。该法设定了获得资助的资格，包括要求州建立强制举报制度的

规定。

正如后来CAPTA所被修改的那样[27]，该法规定了虐待与忽视最低的定义（具

体的界定留给州来规定），同时，还为收养资助法提供资助和指导准则。另外，

为实现其他条款规定[28]的联邦研究项目的目标，也会对这种界定作延伸解释。

因为人们对寄养制度普遍不满意，所以，在1980年，《收养资助和儿童福

利法》（AACWA）被通过。在当时，很多被寄养的孩子不能享受到稳定的家庭环

境，被反复转移到不同的家庭。该法的目标是减少在寄养家庭中的儿童的数量，

减少他们在寄养家庭中所待的时间量。该法要求州采取“合理努力”将儿童送还

家庭；当这种措施是为了儿童的最大利益时，该法鼓励州采取收养的方式为儿童

寻长久处所，以及要求州基于养父母和养子女的具体情况给出收养资助。[29]

1997年的《收养和安全家庭法案》（ASFA）进一步推动各州为儿童发现长久

处所探索更多措施。该法提供了收养的激励机制，并限制州可能用来拒绝收养的

理由范围。这些措施有利于帮助儿童发现长久安置的住所。如果一个儿童已被寄

养15到22个月，该法要求儿童福利部门要倡导一个儿童可被自由收养的程序，

而且要求长久安置的听证不应该晚于儿童被寄养12个月后。这样就理清了一种

合理的努力方向。[30]

就刑事领域，国会通过了《2000儿童虐待预防与执行法案》，授权联邦法律

执行基金为儿童福利部门提供刑事背景信息。该法也允许使用联邦基金来执行与

儿童虐待与预防有关的其他法律，并推动旨在为执行其他条款中[31]有关儿童虐

待与忽视预防而设计的项目的发展。

与收养激励、不同种族间的安置、印第安儿童的保护、成年[32]和其他问题

[33]相关的一些其他法律和法案也已经被通过。

这些联邦儿童保护法律规定了一些基本的指导准则，给州留下了很大自由规

定的空间。笔者将会审视这些儿童保护制度在实践中是怎样发挥作用的，并举例

说明不同的州在儿童保护方面是怎样来解读联邦资助指导准则的。（待续）

强制报告制度

在处理儿童虐待与忽视案件中，我们遇到的最大困难之一是这些案件通常很

隐蔽。儿童在被虐待后或因为被忽视受到伤害后，很少有信息或渠道知道应该跟

谁谈他所受到的伤害。即使他们知道跟谁谈，他们也情愿选择不报告自己受到的

[3]虐待，因为这些儿童担心他们报告后，如果他们父母知道了，自己会遭受更严

厉的虐待。[4]他们也或许选择自我责备[5]，因为他们相信自己的父母知道什么是

对他们最好的事情，如果自己被父母伤害了，说明自己错了。尽管受到了虐待，

他们也或许因为对父母的依恋，而不愿意做任何给家庭成员带来麻烦的事情。[6]

同样，成年人也不愿意报告儿童虐待或忽视的案件。他们也害怕被愤怒的父

母报复，或者害怕损害了他们与儿童的关系，或者不愿意介入在他们看来是别人

的事，也或者是因为他们不知道如何确定一个孩子是否被虐待或忽视了[7]。还有

的因为忙于其他事情，在虐待案件发生时，可能仅仅因为没有时间和精力而不去

报告。

为解决上述问题，美国采取了两种基本措施来应对。首先是开通一条热线，

人们可以通过热线来报告虐待和忽视案件。该热线是一条完全免费的集中热线，

以更方便报告虐待案件。另外，因为人们在任何地方通过热线报告发生的虐待案

件，如果当地法律允许匿名报告的话[8]，他们还可以匿名报告，从而避免父母的

报复。

第二种措施是制定强制报告的法律，这些法律要求服务于儿童的专业工作者

在发现儿童有被虐待的迹象时要立即报告。这些专业工作者通常包括：外科医生、

护士及其他健康服务人员；老师、学校的法律顾问、学校的行政人员和其他教育

工作者；从事儿童看护的个人或组织；行政执法人员。[9]还有一些州将冲洗相片

的工作人员[10]和物质滥用咨询师[11]也列在强制报告义务人的名单里。还有18个

州要求所有了解虐待案件的人都有报告的义务。[12]

在所有的州，发现了虐待行为却不报告的，会受到罚金刑或短期监禁型的处

[13]罚。有报告义务不报告的人还可能承担民事责任，赔偿因为他们不报告而给儿

童带来的损失。[14]关于强制报告立法的一个非常大的争议就是，这里只规定不报

告的责任，但是专业工作者可能担心，如果他们出于好心报告了，但是，后来被

证明是错误的报告，他们因此被诉怎么办。有关强制报告的制定法没有回应这样

的一种担心，只是规定了不报告应承担的刑事和民事责任。但联邦CAPTA法案对

这种被诉的担忧给予了关注，并规定证明报告是否为善意的义务由州承担。[15]

当然，瞒报不是虐待热线面临的惟一问题，还有人虚报，甚至滥用热线骚扰

或报复无辜的人。为了减少错误报告，大部分的州对故意做虚假虐待报告使他人

陷入错误指控的人都规定了罚金或刑事监禁刑。[16]

在美国，尽管人们对于法律规定的强制报告义务人的范围还有争议，但是在

美国50个州达成共识的是：既然法律规定了强制报告制度，就应该被很好地执

行。[17]

数据显示，州法对于强制报告义务人的范围、报告时需要掌握的证据标准以

及对那些故意不报告或提供虚假报告的人的处罚程度等都是有所差别的。这里还

有一个州之间存在不同答案的问题，即对于那些其他法律保护的保密豁免权是否

在儿童虐待类案件中适用。在这个问题上，大部分州赋予律师豁免权[18]，他们在

工作中从客户那里获得的虐待儿童的信息可以保密，而对于医生却不赋予这种权

[19]利，包括那些提供身体和精神健康服务的专业工作者。对于牧师是否享有豁免

权，则争议比较大[20]。大部分州还是从鼓励忏悔的角度立法，[21]但是，很多州即

[22]使赋予豁免权也作严格解释。当然，也有一些州干脆就不赋予牧师这样的权利。

[23]

除了上述讨论的有关职业伦理中保密义务在各州的不同体现外，州之间立法

划分的另一大重要因素是如何利用强制报告制度最有效的发现和处理虐待案件。

不幸的是，扩大强制报告义务人的范围产生了复杂的结果：在报告数上升的同时，

[24]报告中没有证据支持的报告数也在大幅上升。错误的报告或几乎没有证据的报

告实际上弱化了儿童福利部门有效发现和处理儿童虐待案件的能力，因为他们在

为那些没有根据的报告的调查中浪费了太多的时间。除了对恶意虚假报告人的惩

罚和对善意报告人的保护这些明显的救济外，能够支持儿童福利部门发现和处理

最多的那些最受关注的案件的政策却是不明确的。[25]也许出于对上述问题的考

虑，州在对不同类案件所需要的报告标准上作了不同规定，有些规定有很少的证

据就可以报告，而另一些州则规定必须有很强的证据才能达到报告标准。[26]

州在如何最好的发现最多的儿童虐待与忽视案件方面所持的理念也会影响

该州义务报告人的范围，那些要求任何人都有报告义务的州，虽布了一张很大的

网，但是网住的无用东西也会很多。

从鼓励有效报告和鼓励有效调查两者之间的平衡考虑，人们对是否允许匿名

报告的问题就变得尤其难下结论。一些人认为，匿名报告不可靠，将会浪费儿童

福利官员更多的时间，[27]而且本身这种报告也很少。支持者认为，这对于那些处

[28]在危险中的孩子的保护是非常必要的。一种中间的立场认为匿名报告不能够被

完全置之不理，但是鉴于匿名报告中没有根据的比例太高，应该高度谨慎对待。

[29]大部分州要求报告人留下自己的名字，也会允许其他的某些人匿名报告。[30]

在那些要求“任何人”都有报告义务的州，一些州只要求专业工作者披露身份。

[31]

尽管存在着一些差异，但是在美国，对强制报告制度还是有一些普遍接受的

东西。例如，很少有州支持不将教师列入强制报告义务人的范围，因为教师与儿

童的每日接触，使他们比其他专业工作者更有优势发现儿童生活里发生的不好的

事，并很快向儿童保护权威机构亮出红预警。在美国的报告义务人中，教师是

最大一个体，他们的报告占所有虐待与忽视报告的16.1％，占到专业工作者

报告的28.7％。[32]执法官员是第二大体，他们的报告占总报告的15.2％。[33]

这些官员必须经过训练，通过一些迹象来确认虐待的存在，而不仅仅是报告，他

们应该搜集有效证据让州合法介入对受虐儿童的保护和对施虐人的惩罚中。身体

和精神健康专业工作者不仅在虐待案的侦查和证据收集中扮演着非常重要的角

，而且在对受虐儿童的方面发挥重要的作用。他们的这种重要角，使他

们有理由、有动力就儿童虐待方面的知识在内部开展自我教育和培训。当强制报

告法与对专业工作者的教育和培训运动结合在一起的时候，它可以在更强有力的

儿童权利保护运动中成为一种极端有效的方式。

儿童福利局

通过强制报告制度提高民众对虐待与忽视案件的意识，只是处理儿童虐待与

忽视案件的第一步。除非有这样的制度来安置被害人并让他们免受未来的伤害，

否则，单纯发现儿童不当对待行为没有多少意义，因此，需要有专门人员迅速对

报告作出反馈，甚至需要的话，在紧急状态下，那些训练有素、富有经验和掌控

资源的人能够帮助受虐人和困境家庭创造一个更加安全和充满爱意的家。

在美国，这些事情通常是由儿童福利局来做，从最初虐待报告的接收到最终

安置（即前面提到的步骤1－6），[34]他们都全程参与。这是一个政府职能部门，

在儿童处于危险中时，他们有权迅速采取行动以保护儿童；也可以在儿童被不当

对待或忽视但是没有现实危险时为儿童的利益向法院提起诉讼。

另外，当一个儿童被紧急带离家庭时，除非在带离之前已做好了充分的准备，

否则可能使他的处境不比在家庭中遭受虐待更好。如因为没有做好准备，有些时

候被带离家庭的儿童只得与犯罪的未成年人住在一起，这种做法强化了被虐待儿

童本不应该有的自我罪责感，实际上是进一步伤害了被虐儿童，而不是保护了他

们。从长远来看，政府肯定面临着一种可能性，即因为受虐儿童所在的家庭太有

伤害危险，以至于这个孩子不能再返回到原来的家庭中。政府需要为这样的孩子

寻可以长久居住的收养家庭。即使有的孩子能够重返原来的家庭，她也不会立

刻就能回去，需要政府为她选择一个寄养家庭以渡过等待的时间。最后，寄养父

母和生父母都需要父母养育知识指导，以更好的满足儿童的需要，并避免在未来

重新伤害儿童。当危机发生时，政府需要协调资源，将儿童、家庭与自己紧密联

系在一起。

因为所有这些工作都要求了解什么样的家庭环境对儿童是健康的或有害的，

因此，这些工作最好由那些对儿童成长有知识背景的专业工作者完成，因为他们

可以提供保护儿童免受虐待与忽视的必要服务。儿童福利局由社工组成，他们接

[35]受过培训，知道如何与儿童打交道，知道如何推动儿童福利。如果可能的话，

社工还应该具有儿童发展发面的专业学术背景，至少是学士学位。[36]在帮助那些

面临被虐待或忽视风险的儿童方面，儿童保护工作者发挥着不同的作用。社工通

常只是这些专门工作人员中的一种，其他配合工作的人员在承担文秘等其他工作

方面也是非常必要的。