非诉讼纠纷解决机制挺在前面_坚持把非诉纠纷解决机制

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非诉讼纠纷解决机制挺在前面_坚持把非诉

纠纷解决机制

把非诉讼纠纷解决机制挺在前面——构建非诉讼纠纷化解综合

平台建设论文提要：

本文共分为三章：

第一章，概述非诉讼纠纷解决机制的重要意义和独特优势，体现了坚

持以人民为中心，维护众合法权益的价值追求、创新社会治理，构

建共建共治共享治理格局的路径导向、深化司法改革、破解“诉讼爆

炸”难题的现实需求；

有利于激活当事人自主解决矛盾纠纷的积极性、降低时间成本便利当

事人、使受损或失衡的社会关系调整修复。

第二章，非诉讼纠纷解决机制的制度设计，主要包括主要内容、

基本原则，及构建非诉讼纠纷化解综合平台的设想。主要内容包括：

民间性纠纷解决机制、行政性纠纷解决机制、法院附设性纠纷解决机

制；

基本原则包括：坚持“一体导向”，分散和集中相结合、坚持“需求

导向”，刚性和柔性相结合、坚持“效果导向”，治标和治本相结合；

非诉讼纠纷化解综合平台主要是打造“三大中心”（“线下+线上”

非诉分流中心、“分调+联调”非诉办理中心、“共建+共享”非诉数据

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中心）、构建“四大平台”（家事、商事、行政、民事纠纷）；

建立“四项机制”（“接案、研判、流转”为一体的案件分流、以“联

动和补强”为核心的协调化解、诉与非诉的衔接融通、双向评价的督

促考核）。

第三章，作为非诉讼纠纷解决机制的重要组成部分，介绍了“一

乡一庭”工作的建设情况。主要做到“五个提升”：提升推进工作层

级、提升工作规范化水平、提升保障水平、提升数字信息化水平、提

升工作实效。

全文共7567字。

主要创新观点：

一、构建非诉讼纠纷化解综合平台基本原则是坚持“一体导向”、

“需求导向”、“效果导向”。打造“三大中心”：“线下+线上”非诉分

流中心、“分调+联调”非诉办理中心、“共建+共享”非诉数据中心；

构建“四大平台”，打造家事、商事、行政、民事纠纷化解“四大平

台”，实现对矛盾纠纷化解的全面覆盖；

建立“四项机制”，建立“接案、研判、流转”为一体的案件分流、

以“联动和补强”为核心的协调化解、诉与非诉的衔接融通、双向评

价的督促考核等“四项机制”，支持和促进非诉讼多元化综合体系协

同高效运行。探索制定“公证+调解”“调解+仲裁”“调解+行政复议”

等组合式化解方案，建立“矛盾纠纷就地化解率”“非诉纠纷化解

众满意度”等指标，推动形成多元导入、一体受理、分类化解、联

动处置、跟踪监测的运行模式。

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二、完善“一乡一庭”工作建设“五个提升”：（一）提升推进

工作层级；

（二）提升工作规范化水平，（1）规范人员选聘标准，（2）规范案件

来源，（3）规范案件办理，（4）规范文书制作及档案管理；

（三）提升保障水平；

（四）提升数字信息化水平；

（五）提升工作实效，（1）加强宣传引导，浓厚舆论氛围，（2）细化

考核标准，确保工作实效，（3）定期开展培训会，加强队伍建设。

第一章非诉讼纠纷解决机制概述一、非诉讼纠纷解决

机制的意义习近平总书记在中央政法工作会议上提出：“把非诉讼纠

纷解决机制挺在前面”。这是适应新时代我国社会主要矛盾由人民日

益增长的物质文化需要同落后的生产力之间的矛盾转变为人民日益

增长的美好生活的需要与不平衡、不充分的发展之间的矛盾的变化，

推动社会治理创新的重要论断，是深刻把握矛盾纠纷发展与化解趋

势，践行新发展理念作出的重大理论创新，为推动多元化纠纷化解体

系建设，促进国家治理体系和治理能力现代化，指明了方向，提供了

基本遵循。

（一）把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，体现了坚持以人民为中

心，维护众合法权益的价值追求。

当前社会主要矛盾发生变化，人民众在民主、法治、公平、正

义、安全、环境等方面的要求日益增长。诉求的多样化，导致矛盾纠

纷呈现多发性、多领域、多主体发展态势，有限的司法资源难以充分

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满足众需要。非诉方式以便捷和低廉的优势，拓宽了众维护自身

合法权益的渠道。

（二）把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，体现了创新社会治理，

构建共建共治共享治理格局的路径导向。

“非诉”与“诉讼”作为化解矛盾的两大手段，都是推动矛盾纠

纷纳入法治化轨道解决的重要途径。非诉纠纷解决方法在法制框架内

运用乡规民约、道德文化等规范行为，有利于促进社会自治善治，充

分体现了系统治理、依法治理、综合治理、源头治理相结合，自治、

法治、德治相融合的治理思路。

（三）把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，体现了深化司法改革、

破解“诉讼爆炸”难题的现实需求。

中国人奉行“和为贵”和“无讼”理念。随着法治建设的推进，

公民权利意识增强，特别是受立案登记制等因素影响，诉讼案件数量

快速增长，案多人少矛盾突出。把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，构

建起分层递进、衔接配套的纠纷解决体系，从源头上减少诉讼增量。

要求我们加快推动非诉讼纠纷解决方式建设，健全多元化纠纷解决体

系，筑牢矛盾纠纷化解屏障。

二、非诉讼纠纷解决机制的独特优势与诉讼相比，非诉讼纠纷

化解方式在化解矛盾纠纷、修复社会关系中具有独特优势。主要表现

为：

（一）纠纷双方合意，纠纷非诉解决的当事人主要基于双方合意解决

纠纷，有利于激活当事人自主解决矛盾纠纷的积极性。解决依据多样，

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纠纷非诉解决通常是在法律框架内，灵活运用各种社会规则来解决纠

纷，有利于满足现代化社会多元化的需求。

（二）程序设置灵活，纠纷非诉解决方式程序相对灵活，当事人

可视争议的具体情况选择合适的解决方案，选择余地大，时间成本低。

（三）解决过程非对抗，非诉解决方式大多以协商而非对抗的方

式解决纠纷，有利于受损或失衡的社会关系调整修复。在制度设计和

法律规定层面，非诉纠纷解决方式之间有紧密的逻辑相关性。

第二章非诉纠纷解决机制的制度设计诉讼作为一种传统的、权

威的纠纷解决方式，具有最高的权威性。然而，面对“诉讼高潮”的

到来，传统审判机制的诉讼负荷日益沉重。仅依靠正式的司法诉讼程

序难以满足社会纠纷解决的需求，多元化纠纷解决机制应逐渐得到立

法、司法的重视，建立一种多元化纠纷解决机制更符合我国社会和法

治可持续发展的需要。

一、非诉讼纠纷解决机制的主要内容目前，我国有明确法律依

据的非诉纠纷解决方式主要有以下几种：

（一）民间性纠纷解决机制民间性纠纷解决机制主要是人民调解，

是处理社会民间纠纷的重要手段，主要作用是民间纠纷的调解与仲

裁，来缓解民间纠纷双方之间的矛盾冲突，使双方之间的紧张局势缓

解降温，使矛盾双方保持非紧张姿态，遏制互相之间的紧张局势扩大

化和蔓延。民间纠纷解决机制的优点在于纠纷处理的快速性，不拖延，

不耗时，只要双方能够意见协调一致，纠纷处理便可以结束，能从长

远角度处理双方之间的矛盾，甚至缓和双方关系。与诉讼相比，前者

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对矛盾双方利益及关系的发展有更多的好处，在不破坏双方现有关系

的基础上解决纠纷是最理想的一种方式。

（二）行政性纠纷解决机制通过行政机关进行纠纷调解是当前

社会发展的一大趋势，它的执行效力与民间纠纷调解比较相对较高。

行政纠纷调解需要专门的相关法律进行约束，使其成为行政机关及政

府的一种工作职能，是目前社会中多样化纠纷解决的一项重要手段。

行政性纠纷除了可以调解公民之间的矛盾外，更多的可以运用与社会

中的一些不太容易调解的较重大的问题。如农民工讨薪问题，这种问

题关乎民生，社会影响大，比起劳动者自发要求管理人员给付工资的

方式，行政干预更具有威慑力，也能更好的维护老百姓的利益。行政

性纠纷调解介于民间性纠纷调解和法院诉讼，既能及时有效的处理社

会中产生的一些社会纠纷，也不会影响司法机关处理其他重大社会问

题的权威，是处理相对不容易解决的民间纠纷的有效方式。行政性纠

纷解决机制主要包括行政调解、行政复议、行政裁决等。

（三）法院附设性纠纷解决机制法院附设性纠纷解决主要强调

事件的是非对错，从法律的角度出发，不以调解为手段，不考虑结果

会否是当事人所期待的。而纠纷调解相对更加人性化一点，处理结果

不一定应用法律知识或者法律手段，只要当事人双方同意、满意，就

可以终结纠纷。法院的介入让经济案件转化成诉讼，势必造成时间上

的拖延和程序的一一进行，不会像普通调解一样，很快让矛盾双方达

成协议。调解不属于法定程序，所以，不需要法律正式机构和法律正

式裁判人员通过正式法律程序进行审判，只需要相关法律助理人员或

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街道社区法律顾问等法律附设性经济方法来化解纠纷双方民事矛盾。

二、非诉讼纠纷解决机制的基本原则从发展趋势来看，非诉纠

纷解决方式逐步向一体化、组合式、高效率转变。

（一）坚持“一体导向”，分散和集中相结合，树立开放、协调、

融合的工作理念，打破各自为战、自成一体的格局，推动非诉纠纷受

理、办案机制从“一部门、一通道、一条线、一入口”到“一张网、

一站式、一条龙”转变。

（二）坚持“需求导向”，刚性和柔性相结合，既引导众发挥

主体作用，运用私力救济手段，自我化解矛盾，又依据国家法律法规，

通过公力救济机制救济纠纷。

（三）坚持“效果导向”，治标和治本相结合，在发挥非诉纠纷

化解定纷止争基本功能的基础上，将修复社会秩序、防范社会风险确

立为价值追求，运用非诉手段有效调节平衡社会利益关系，实现政治

效果、法律效果、社会效果的统一。

三、构建非诉讼纠纷化解综合平台的设想（一）打造“三大中

心”。主动对接人民法院，统筹行政机关、专门机构、社会组织、民

间人士等各方面的力量，以建设“线下+线上”非诉分流中心、“分调

+联调”非诉办理中心、“共建+共享”非诉数据中心“三大中心”为

抓手，打造以“多元导入、一体受理、分类化解、联动处置、跟踪监

测”为运行模式的非诉讼纠纷化解实体、网络、热线平台，建立健全

非诉讼纠纷化解组织网络，构建起多主体参与、多领域汇集、多链条

驱动的非诉讼纠纷调处工作体系。

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1.“线下+线上”非诉分流中心，在有条件的市、县人民法院诉

讼服务中心和司法行政公共法律服务中心等建立“非诉大厅”或“非

诉专区”，承担非诉解决接待、指引、受理、分流等功能。

2.“分调+联调”非诉办理中心，在行政机关、专门机构、行业

组织依法设立非诉办理平台及网点，实现对各类非诉纠纷化解的全面

覆盖。

3、“共建+共享”非诉数据中心，联通汇集各部门各方面、各领

域各类型纠纷数据，集聚归类储存、统计分析、实时监测、研判预警

等功能，建立“四预警”体系，对矛盾纠纷风险实行分等级研判、

预警和处置。

（二）构建“四大平台”。树立一体导向、需求导向、效果导向，

做到分散和集中相结合、刚性和柔性相结合、治标和治本相结合，针

对不同类型的纠纷、不同化解方式的各自特性，按照分类而治、分类

而建的基本思路，打造家事、商事、行政、民事纠纷化解“四大平台”，

实现对矛盾纠纷化解的全面覆盖。

（三）建立“四项机制”。聚焦解决衔接不畅问题，着眼破解不

同方式之间联动不足问题，以纠纷化解效能为落脚点，坚持协同治理，

建立“接案、研判、流转”为一体的案件分流、以“联动和补强”为

核心的协调化解、诉与非诉的衔接融通、双向评价的督促考核等“四

项机制”，支持和促进非诉讼多元化综合体系协同高效运行。

探索制定“公证+调解”“调解+仲裁”“调解+行政复议”等组合

式化解方案，建立“矛盾纠纷就地化解率”“非诉纠纷化解众满

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意度”等指标，推动形成多元导入、一体受理、分类化解、联动处置、

跟踪监测的运行模式。

第三章“一乡一庭”工作是非诉讼纠纷解决机制的重要组

成部分“一乡一庭”脱胎于“枫桥经验”，是服务和保障国家乡村

振兴战略，推进基层治理体系现代化的内在需要，致力于让矛盾消解

于未然，将风险化解于无形。推动“一乡一庭”工作向纵深发展，必

须提高政治站位，明确目标要求，创新工作思路和工作举措，强化政

治意识、大局意识、责任意识和担当意识，进一步增强责任感、使命

感，努力使人民法庭在巩固基层政权体系、推进乡村振兴战略、促进

乡村治理现代化等方面的巨大作用（一）提升推进工作层级把“一

乡一庭”工作提升到推进国家基层治理体系、治理能力现代化的认识

层面上来，认识到该项工作是人民法院参与推进基层治理现代化建

设、保障和服务乡村振兴战略的创新性举措，是打造新时代枫桥经验

的有益探索。县主要领导要亲自安排部署、现场指导、跟踪问效，分

管责任人员要坚持以问题为导向，瞄准重点，精准发力。要构建党委

领导、各方参与的矛盾纠纷调处网络，由县委、法院、人民法庭构成

三级联动，县委政法委要成立专门领导小组，定期召开由各乡镇党委

书记参加的推进会议，明确乡镇主管政法工作的副职为具体负责人。

建立定期通报会商制度，由政法委牵头，每月定期开展活动，汇报、

研讨问题、制定措施等。努力实现“小时不出村，大事不出乡，矛盾

不上交，层层有人负责，事事有人真抓实干”的目标。

（二）提升工作规范化水平（1）规范人员选聘标准制定统一

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的人民陪审员选聘标准，严格按照标准进行选拨任命。人民法庭的陪

审员统一由乡镇党委政府推荐符合条件能驻庭开展工作的专、兼职人

员，优先选聘年富力强、经验丰富、责任心强、众威望高的老干部、

老教师、企业家等乡贤人士，由县司法局和法院统一进行考察，考察

合格的，提请县人大常委会任命为人民陪审员。保证每个人民法庭的

常驻庭人员至少达到四名。每月、每年对陪审员进行考核，对考核优

秀的进行奖励表扬，对考核不合格的采取劝退机制。

（2）规范案件来源1.法院委派调解法院立案庭按照诉前分流

程④④序将适合乡镇法庭调解的婚姻家庭纠纷、邻里纠纷、赡养纠纷

及双方当事人居住地为同一乡镇的借款、合同纠纷等挑选出来，委派

给相应的人民法庭进行诉前调解。

2.乡镇党委、村委会推荐乡镇党委、村委会等机构将本乡镇适

合调解的矛盾纠纷及有信访隐患的矛盾纠纷交由人民法庭进行调解，

力求将矛盾化解在基层，消除在萌芽。

3.众主动申请调解众有了矛盾纠纷，出于对人民法庭的信

任，主动向人民法庭申请，人民法庭积极受理，认真负责，尽全力调

解案件，力求化解矛盾纠纷，解众之所急。

（3）规范案件办理详细安排陪审员的值庭情况，确保每天至少

两名驻庭陪审员。建立健全一系列工作台账，对案件进行统一登记、

造册，包括当事人的基本信息、案件的受理、调解的过程及调解结果

等事项。登记后及时通知双方当事人依法开展调解工作。人民陪审员

在调解过程中要遵守调解纪律，遵守自愿、保密、诚实信用等调解原

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则。对调解成功的案件，除现场履行完毕的，原则上指导当事人向法

院申请司法确认，以增强调解协议的法律效力，保障当事人的合法权

益。对当场履行的案件，人民陪审员要记录在册。对于陪审员多次耐

心调解仍不能达成一致意见的，陪审员指导当事人到相关部门申请处

理或到法院申请立案。

（4）规范文书制作及档案管理人民陪审员要对各类案件及时登

记，录入当事人的基本信息、调解过程、调解结果，并按照法院统一

下发的文书样式规范填写并整理归档，确保每个案件一卷一档。

（三）提升保障水平落实办公用房，将“一乡一庭”工作纳入

乡镇综合治理中心建设，统筹考虑，确保每个法庭有两件独立的办公

用房（含调解室）。配备办公桌椅、电脑、打印机等设备。细化奖惩

政策，将人民陪审员的办案补助纳入县财政预算。落实“基本待遇+

绩效补贴”奖补政策，绩效补贴包括“以案定补”和“以奖代补”两

种形式。根据考评结果，每年发放一次。每年开展优秀法庭、优秀人

民陪审员评选活动，激励创先争优。

（四）提升数字信息化水平加强“一乡一庭”工作的信息化、

现代化建设。主动协同联动，建立线上多元化纠纷解决平台。运用互

联网技术与社会纠纷力量实现跨网络互通、跨终端连接融合，与综治

中心、人民调解组织、行业性调解组织等机构的信息平台对接，使得

各方的联动更加紧密、便捷、畅通，形成及时传输、实时互动、环环

相扣、紧密衔接的工作网络。开发“互联网+诉非衔接平台”，设立

“一乡一庭”综合指导中心。人民法庭全部接通四级政法网，安装视

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频在线指导系统，实现了人民法庭之间、法庭与法院之间、法院于与

政法委、司法局等部门之间的信息互通与数据同步。视频会议平台极

大地方便了法院与人民法庭之间的沟通交流，院机关可以方便快捷的

实现针对人民法庭的视频会议，上级有关指示的传达与落实，人民陪

审员在岗在位情况的查阅以及视频调解和指导调解等作用。视频会议

平台还实现了法院与其他部门之间的有机对接，使各部门之间的沟通

交流更加便捷及时，节约了人力物力成本，提高了工作效率。极大地

缩短了地域、空间的限制，方便了众，向着“让信息多跑路，让

众少跑腿”迈进了一大步。

（五）提升工作实效（1）加强宣传引导，浓厚舆论氛围一乡

一庭要充分发挥人民法庭离基层众更近的优势，积极采取“以案释

法说理、参与旁听庭、集中进行宣传、解读热点问题、解答法律咨询”

等方式方法，利用电视、广播、互联网、等多种媒体，采用法院

公开日、法律进学校、法官进乡村等多种方式，向广大众普及宪法

及法律法规知识，让广大人民众知道法庭的存在、法庭的功能和法

庭的作用，引导百姓走进人民法庭，将矛盾化解在基层。要用“以点

带面、以线带面”的工作思路，注重搜集并大力宣传法庭工作中出现

的典型案例和经验做法，努力打造品牌调解室、金牌调解员，发挥法

庭工作的“明星效应”，营造良好的社会氛围。

（2）细化考核标准，确保工作实效明确规定人民法庭的工作职

能，起草制定《“一乡一庭”年度考核方案》，制定人民法庭的工作制

度，包括矛盾纠纷登记流程、调解流程、转立案流程、参与综合治理

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情况、开展法制宣传教育情况等，同时还要对法庭庭长制定日常工作

规范和管理制度，制定人民陪审员作为调解员的日常工作管理制度和

考核制度。每月一次考核，年终进行总考核。对考核优秀的进行奖励，

对考核不合格的采取劝退。

（3）定期开展培训会加强队伍建设，着力提升人民陪审员的司

法能力和履职水平，加大对陪审员的培训力度，通过老法官帮带、绩

效考核、定期培训等多种方式助力陪审员的快速成长。由法院、司法

局组织，邀请法学教授、优秀法官及资深律师等人士进行授课，既传

授法律知识，又教工作方法，实现人民陪审员的业务素质的大幅度提

高。

社会的健康稳步发展，需要一个安全的法律环境来作为保证的基

础，人民当家作主就需要法律机关来为人民众谋取利益，在谋取利

益的同时必然产生生产劳动过程中的民事纠纷，如何优化和完善民事

纠纷时当前法律部门的重中之重，然而民事纠纷的经济如果依靠非诉

纠纷解决机制会达到事半功倍的效果，更加可以化解民事经济双方矛

盾。

参考文献（1）胡太伟：《新疆沙湾县烧坊庄纠纷解决机制研究》，

石河子大学2011年版。

（2）范愉：《浅谈当代“非诉讼纠纷解决”的发展及其趋势》，

比较法研究2003（04）。

（3）戴斌，吴雪峰：《论我国多元化医疗纠纷解决机制》，安徽

工业大学学报（社会科学版）2010（01）。

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（4）彭贺：《论我国医患纠纷诉讼外解决机制》，南昌大学2013。

（5）武丽琼：《医疗纠纷解决机制的法社会学研究》，山西大学

20XX。

（6）丁爱玲：《浅析我国非诉讼纠纷解决机制现状及发展》，载

《法制博览》20XX（10）。

（7）朱素梅：《物业管理纠纷非诉讼纠纷解决机制研究》，山东

大学2013。

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