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工业园区建设中法律服务和法制保障存在的问题和对策

曾国旋陈光汉彭荣华

2003年第1期《佛山研究》目录

为进一步加强工业园区建设和发展的法律服务和法制保障工作，确保工业

园区健康发展，市司法局就我市工业园区法律服务和法制保障的情况组织专门调

研小组，深入到我市部分工业园进行专题调研，针对当前工业园区在法律服务和

法制保障方面存在的主要问题提出了对策和措施。

一、工业园区法律服务和法制保障存在的问题

（一）工业园区建设中因征地引发一系列矛盾纠纷。

1、征地补偿权属的矛盾。土地权属纠纷主要是由于长期的历史遗留问题积

累的，如农村中村与村之间地界、山界之间的问题，在征地补偿款的巨大经济利

益驱使下，由于农村传统本位意识的支配，纠纷双方互不让步，激化成体性上

访，甚至演变为殴械斗的恶性事件，严重影响了征地工作的顺利进行；土地承

包合同不完善引起的征地补偿款分配的纠纷。部分土地承包合同条款的不完善，

对政府征地补偿的问题没有明确规定，发包者与承包者之间又达不成协议而引发

纠纷。

2、征地补偿款在集体内部分配的矛盾。征地款如何分配，法律法规没有明

确的规定，各地因具体情况不同，又没有统一的分配标准，导致村民对征地款分

配方案不满而引发的矛盾纠纷十分突出，上访现象时有发生，成为农村稳定的重

要隐患。

（二）部分工业园区招商引资质量不够高。由于缺乏规范的法制建设，投资

方对我市工业园区法制保障，依法行政缺乏信心。

（三）进驻工业园区的部分企业主、管理人员依法管理意识淡薄。由于进驻

工业园区的企业主要是民营企业，一部分企业经营者对普法教育活动不重视，部

分企业主素质不高，法制意识淡薄，一些企业都没有聘请法律顾问，等到发生法

律纠纷才请律师，使企业花费大量精力和财物。如三水区工业园区企业聘请法律

顾问的数量仅为10%，一些较大规模民营企业今年也没聘请法律顾问，这不利于

企业的规范经营和长远发展。为追求短期效应，在工业园区环境治理、安全生产、

员工权益的保护等方面法制意识不强，从而导致企业内部问题较多。工业园区管

理部门不重视，在工业园区开展普法宣传和学习教育存在时间难安排、人员难集

中、经费难保证、资料难落实的现象。

（四）工业园区规范化建设缺乏法律专业人才。进一步发挥“集聚效应”，需

要大量的法律专业人才。“集聚效应”的形成关键在于环境，形成一个强大吸引力

的优良环境，同时要有专项目标，建立信息网吸纳科技、产品、市场等各种信息，

制定一系列优惠政策吸纳技术和人才，建立银行、证券机构、风险投资、创业投

资机制吸纳资金等，都需要有熟悉法律的专业人才。这些人才正是各工业园区目

前所缺乏的。

（五）工业园区建设招商引资没有依法规范操作。

1、项目调研论证走过场。对引进的项目不是依照我国法律法规和政策的规

定，实实在在地进行可行性论证，而是东凑西拼，甚至照搬照抄其他项目的可行

性报告，没有针对性，不具有真实性，只有作为谋求政府批文的程序性工作而已。

2、协议签订不规范。主要表现为：协议主体不清，不加盖单位印章，签名

人没有授权委托书却替投资主体签名；协议的内容不符合法律规定；协议条款模

糊，易产生争议等。

3、协议内容难履行。有些合同协议因其签订时有关重大问题未作约定，如

外方出资的期限、数额、方式及技术、设备的作价等，由于约定不明，合同难以

履行，造成不必要的磨擦。

4、产生争议解决难。交仲裁又约定向法院起诉，也有的约定由政府协调解

决，致使纠纷久拖不决。

（六）工业园区法制建设滞后，管理规章尚未建立起来。造成了工业园区管

理无章可循的局面。

二、加强工业园区法律服务和法制保障的对策

（一）进一步树立为工业园区服务的意识。各级党委、政府主动配合工业园

区工作，将各项工作做到周密细致，切实保障工业园区的稳定发展。工业园区管

理部门要树立法律意识，结合园区实际，做好法制宣传，提高管理人员法律素质，

使园区各职能部门进一步公开办事制度，简化审批手续和办事程序，提高办事效

率，增强服务意识，为投资者营造更加宽松的生产经营环境。

（二）建立健全工业园管理规章制度。各园区规划开展前期应该将工业园区

在投资、税收、环保、科研与人才引进和培养、产品销售、土地使用、公共安全

等实行规划化、制度化管理，切实将园区的管理纳入法制化的轨道。

（三）工业园区要建立法律服务机构。该机构专门负责协调律师、公证等法

律服务人员为工业园区和投资者提供法律服务。园区管委会要主动加强与司法行

政机关的沟通，为园区管理层和企业经营者依法行政、科学决策提供法律服务。

（四）在工业园区管理部门建立人民调解机制。工业园区管委会要设立工业

园区人民调解委员会，负责调处园区内企业之间、企业与社会之间所发生的矛盾

纠纷，并指导企业人民调解工作，确保工业园区稳定；园区企业也要设立人民调

解组织，负责排查调处企业内部的矛盾纠纷，及时化解调处员工之间以及员工家

庭等方面的矛盾纠纷，促进企业的发展。

（五）司法行政机关要加强为工业园区建设提供法律服务和法制保障。

一是加强工业园区普法教育工作，努力为工业园区发展营造法治环境。1、

各级普法主管部门要结合本地实际，加快制定实施工业园区管理层和企业普法的

意见和方案。2、协调有关职能部门、社团组织、通过举办企业主和工业园区管

理人员法律知识系列讲座、培训班、研讨会等形式，提高他们的法律素质和依法

管理、依法经营的意识和能力。3、协助有关部门理顺管理体制，增强依法治园

区的意识。4、要要建立符合国际规范的创新成果保护措施，率先在高新技术园

区普及知识产权法律知识。5、进一步加强对镇、村级干部进行普法教育，切实

解决农村干部懂法政策，不懂法律的问题，为工业园区建设提供法律保障的干部

问题。

二是指导工业园区开展经常性的矛盾纠纷排查和调处工作。进一步加强对工

业园区调解员的业务培训，组织其学习民事诉讼法、行政法、人民调解、行政诉

讼法等司法业务知识，解决研究疑难纠纷处理，化解园区的各类矛盾纠纷。

三是积极引导律师介入为工业园区建设提供法律服务。1、将一批懂经济、

外贸、高新技术、财务等与工业园区相关的优秀律师推荐给工业园区，切实发挥

其专长，促进园区从人事、财务、基建招标到政府采购等，都能严格实施依法办

事。2、发挥律师的作用，创新法律服务方式，利用电子数据交换、电子签名、

电子认证等网络技术为当事人提高质量、高效率的法律服务。3、组成法律顾问

团为工业园区“会诊”和提出法律服务方案。

四是发挥法律工作者在工业园区招商引资中的作用。1、提供可行性论证。

法律服务人员根据项目双方提供的有关材料，就该项目可行性从法律上给予论

证，并出具法律意见书。2、诚信状况调查。律师接受工业园区的委托可对投资

方的诚信状况进行周密调查，以核实其合作的诚意及履行合同的能力。一是法人

资格的调查。二是资信调查。3、起草审查法律文书，把好法律关。4、代理委托

方处理争议。

五是加强公证工作在工业园区经济发展中的作用。公证机构要为园区企业调

整产权结构服务，为园区民营企业融资服务。要根据园区的特点和需求，各公证

部门要不断推出新的服务，进一步简化办证程序、提高办证质量。

（作者单位：佛山市司法局。曾国旋副局长、陈光汉办公室主任、彭荣华办公

室科员）